危機管理是社會管理創新的一種模式，也是解決社會結構性矛盾和功能性矛盾的主要方法。在我國危機管理的過程中，以社會結構和社會階層作為政府管理的核心，把“以人為本”的理念始終隱含在政府職能的范圍之內，是當今公共管理主體的發展趨勢。政府帶動相關社會組織、企業以及積極可為的公民參與到危機管理中，其目的就是最大程度地減小危機帶來的損失。社會主義市場經濟的發展使得政府與市場有機結合，危機管理過程中及時有效的危機補償則成為了政府處理處理公共危機的有效有段之一。危機管理補償的原則、目標和方式是政府職能發揮的有力杠桿關系，充分體現于政府在危機管理補償的過程中如何有效遵循補償原則，以何種方式樹立補償目標以及對于已經造成損失如何選擇補償方式。危機管理補償機制的有效性也集中體現在公平的社會環境和穩定的社會政策方面，兼顧到多種利益群體，通過內外部因素的分析進一步突出補償機制在危機管理中的實際作用。

一、補償原則

\\( 一\\) 以人為本原則

黨的十六大以來，以胡錦濤為核心的黨的第四代領導人提出了科學發展觀的重要思想，科學發展觀的提出是以“以人為本”為核心原則?！拔覈膽椃ㄖ行略黾恿俗鹬睾捅Ｕ先藱嗟臈l款，這表明了我們黨和國家對社會全體成員負責，最終促進每個人的自由而又全面發展宏偉目標的承諾; 從人權的角度來看，‘以人為本’中的‘人’，指的應是受我國法律保護的一切社會成員，是這一切社會成員中的‘每一個’個人?！保?］4 －17人的生命是至關重要的，沒有任何因素可以超越或凌駕于人的生命價值之上，“以人為本”的原則就是將人民群眾的根本利益放在首要位置，尊重每一個人的生命價值，保障公眾的生命安全。在公共危機管理中，必須要堅持以人為本的原則，把生命的重要性時刻放在第一位，一旦危機發生，作為國家應急部門和應急指揮領導必須迅速召集所有資源進行救援。迅速救援的行為就是體現“以人為本”的原則，從人的生命價值角度來看，危機損失補償則是對危機過程中人員的傷亡的全方位搶救?！耙匀藶楸尽痹瓌t要宣傳危機教育的思想，把保障公民生存環境和生命安全作為首要任務，增強公民的自救能力和危機意識; 盡最大可能地預防公共危機事件的發生，若公共危機一旦發生，最為關鍵的是著力保護人員安全，減少公共危機造成的人員傷亡; 公共危機管理中的最高準則就是要把“以人為本”作為整個活動的根本出發點和落腳點。

\\( 二\\) 協同治理原則

公共危機管理能力要很好地體現“以人為本”的治理原則，同時也遵循“協同治理”的原則，這兩項原則是公共危機管理中的核心原則，也是有效處理公共危機事件的基本要義?！皡f同治理”這個詞最早是由西方學者所提出，在社會治理的過程中只是依賴于單一的主體處理社會事務容易出現失效現象，更多的情況下，“公共危機協同治理旨在實現子系統間的協同效應，其方式是通過改變控制參量與改變序參量，即改變相變過程中各子系統的地位和關聯的方式，使系統向控制的有序結構轉化?！保?］11 －19公共危機補償過程中的協同治理要求積極動員社會多元角色的參與，重視危機治理與環境之間的動態平衡關系; 確保危機治理中社會秩序有無序狀態向協調有序方向轉變，從環境當中獲取治理危機所需要的各種資源信息。

公共危機帶來的損失需要社會協同多元要素參與補償，嘗試整合社會中分散的各要素之間的效用和功能，通過公民、社會與政府三者間的密切配合與協同，構建現代型動態系統，以通過“協同治理”原則來減少危機管理成本，提高危機管理效率。從整個危機管理的結構和分層來看，可以將政府部門、非政府部門、企業和公民個體都納入進來，這樣做的目的就是讓政府的部分權力下放的過程，也是民主執政、陽光執政及提高政府公信力的表現之一?！皡f同治理”原則最核心的內容就是在政府與其他社會組織共同公共危機管理的過程中權責的一種合理分配，構建公平與高效的協同應對機制?！皡f同治理”原則的執行也要以充裕的社會資源保障作為補償條件，包括人力資源保障、技術資源保障、資金與物質保障資源等;構建協同治理信息平臺，信息是保障危機得到遏制和補償的前提和基礎，信息的暢通與否直接關系到危機災難的程度大小和損失大小，為了盡可能地得到以政府為核心的損失補償，協同治理信息平臺必須在第一時間內獲取危機中人員傷亡的數量及財物損失的情況及時發布，參與救援和治理的組織會全力以赴保障受災群體及時得到救助和補償?！皡f同治理”原則也需要一定的社會資本來實現其目標原則，完整的社會制度和公共政策是危機補償過程中不可或缺的因素，同時社會資本也是重要的因素。面對重大的危機損失，社會力量通過多種途徑參與危機治理中，一些公共危機發生后的心理輔導、宣傳教育、道德撫慰等社會資本需要作為“軟條件”來補償受災群體的困境，“需要社會公眾的共同參與，需要社會公眾共建新的公眾文化，需要以信用和承諾為基礎的經濟組織的相互依存，也就是需要社會資本的總動員和重建社會組織缺失的社會資本?！保?］1在危機管理補償與“協同治理”過程中，“關注弱勢群體，縮小各社會階層的差距，營造共同利益，將有助于相對封閉、分散的社會資本整合為共用的社會資本，進一步提高社會民眾的一致性，使整個社會處于穩定狀態?！?/p>

二、補償目標

\\( 一\\) 公平與效率目標

“公平”和“效率”始終是經濟發展和社會管理所追求的指標之一。社會公平是保證社會穩定、縮小貧富差距的核心，社會公平是整個社會價值觀的指向，也是有效減少社會突發事件的因素之一。從社會管理的視角來看，公平是多維度的表現，“應該包括起點公平、過程公平\\( 程序公平\\) 、結果公平\\( 分配公平\\) 在內的規則統一體?！保?］34 －37社會發展需要將公平視為一種最基本的價值尺度來衡量社會成員的利益訴求，把多種利益放在同一水準線下分配。公共危機帶給社會更多的屬于損失，按照當前我國的的基本國情和社會階層結構現狀來看，處于社會階層底部的弱勢群體還是數量不少，盡管部分群體逐漸在改善“自身”條件，但就當前來看，也只能說是“邊緣群體”，所有這些群體一旦受到災難，利益損失的幾率更大，最為擔憂的是能否及時得到救助保障，這些保障是否會實施得滿意，補償過程是否公平等問題。

在公共危機補償過程中，單純地追求并實現“公平”目標也是不理性的表現。社會資源分配的過程中既需要“公平”目標，也需要“效率”目標，二者相互補充，協調發揮，單方面追求“公平”目標，只會適得其反。效率目標和公平目標要統籌兼顧，效率目標的實現最關鍵的是分配好現有的資源運轉和社會動員籌集過程。危機發生以后，動員社會力量的速度越快，越能將危機帶來的損失降低，越不容易造成社會恐慌和社會動亂局面; 同時，在第一時間內籌集齊物質資源并積極補償受災群眾。危機的損害程度有大小之分，針對不同程度的損害匹配相對應的救助規模和力度，確保在段時間內保證受災群體的生活需要，其次再考慮如何公平補償物質損失等。補償機制追求的“效率”目標還要求管理過程中的高效率，尤其是在物質資金的管理成本和交易方面的效率，確保政府、第三部分及公益組織等籌集善款合理高效透明地管理，公開資金補償效果的信息。

\\( 二\\) 激勵目標

公共管理是當今政府的基本職能之一，公共危機補償機制是體現政府宏觀職能的基礎，危機損失補償是政府實施社會管理職能不可或缺的部分。社會的可持續發展核心歸根到底是如何處理好政府和市場的關系，進一步來講就是要明確其在當今社會管理和資源配置中孰輕孰重的問題。不論社會發展的程度高低與否，最為關鍵的是設置科學合理的政策和機制作為最基本的制度保障。危機補償管理需要實現的激勵目標就是一種科學合理的目標，“即能夠有效鼓勵和調動各受災單位、風險管理主體積極參與風險管理預防和損失控制的積極性，使災害的發生率減少和損失程度與范圍控制在一個最低水平?！保?］34 －37要順利實現補償機制中的激勵目標是目前政府面臨的問題之一，社會治理中不僅要考慮到危機帶來的損失程度，更要考慮到如何才能有效調動各社會成員或群體積極投身到社會治理中來。

公共危機的發生會讓更多的受災群體物質和精神方面均受損失，這些群體中尤其是處于社會中的弱勢群體可能將注意力集中于損失的財產，很少顧及到如何積極投身或協助解決危機局面，很大程度上是因為公共危機損失了其自身的利益，這些群體面對的是如何得到及時的救助、如何擺脫困境及尋找新的生存環境。政府作為核心的危機處治主體使危機局面恢復到之前局面關鍵在于選取一種“抓手”，即“善治”，同時要激勵和呼吁更多的社會成員及群體參與到危機的恢復中來，這就是政府在公共危機損失補償中要實現的既定目標?！吧浦蔚倪^程就是一個還政于民的過程，善治表示國家與社會或者說是政府與公民之間的合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民?！保?］326“善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治，所以，善治的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或公民社會?！保?］326政府治理公共危機要轉變職能，要在實現激勵目標的基礎上采用更多的“善治”方法，潛在的社會公共危機或者危機已經帶來了公民的財產損失，這些都是可以通過積極調動社會成員參與公共治理中來共同解決。公民參與公共危機治理有利于多方面的受益效果，公民因為危機帶來的一切損失會導致其價值觀發生根本性的變化，從而產生更為強大的社會責任感。實現補償過程中的激勵目標更大程度上是要積極鼓勵公民參與政策的制定過程，在社會管理中要積極將其考慮進去，這就是對于公民參與的可操作性的一個新的視角，也是有效降低社會成員情緒、補償損失的有效方法。

三、補償方式

\\( 一\\) 公共政策補償方式

公共政策是政府調節社會內部沖突、動員人民協同對外、向社會成員提供各種象征性的獎勵和實質性的服務、以稅收的形式從社會中汲取資金的過程［6］1。有效的公共危機補償機制不限于物質資金的補償過程，更重要的是從公共政策角度考慮，把公共危機管理過程與補償過程有機地聯系在一起。公共政策是實現社會效益最大化的理性工具，也是對過去政策的補充和修正。公共政策的制定是為了更好地滿足現實社會政策運轉的需要，從危機管理的過程來看，公共政策不僅是政府要選擇如何制定管理社會的政策，同時更要培養集體和公民個人對于公共危機管理成本的概念。

公共危機政策評估可以直接為管理者提供政策運行可靠和有效的信息，以便全面對危機中受災群體重新進行資源配置和補償措施，借此構建良好的公共關系。

公共危機發生后，事件的各種表現形式及特征都將隨著時間的推移而逐步顯露出來，這就要求對事件造成的各種影響進行整理分析，并對時間未來的發展趨勢進行科學預測。公共危機管理過程中的動態評估則是公共政策評估的關鍵環節，包括動態物資管理、動態組織管理、動態信息管理。為了提高危機管理補償過程的效率，就要根據危機事件發生的階段和狀況進行連續、實時的調整。同時，危機災害損失評估對于政策評估至關重要，是損失補償得以順利實施的條件和基礎。在掌握豐富的歷史和現實災害數據資料的基礎上，運用政策分析方法對災害可能造成的、正在造成的或已經造成的人員傷亡與財產損失進行定量的評價與估算。評估內容要涉及具體受災群體或可能受災群體; 災害發生領域; 災害損失大小與損失承擔者及損失事件的多角度關系等。

公共政策評估在公共危機管理中扮演著越來越重要的角色，目前我國尚無完全適用于所有災害的集成化損失評估系統，隨著社會風險的頻發和社會危機的多樣化，公共政策評估系統會更加趨于完善。

公共政策的合理性與現實性直接關系到公民自身的切身利益和社會心理感觸，公共政策關乎的不僅是社會的長足發展進步，更應該從社會成員需求和利益表達作為出發點和歸宿點。公共利益是危機補償過程中的關鍵，按照目前的現狀來看，社會階層結構的存在更容易讓部分相當的“既得利益者”獲取更大的自由。這些現象的存在致使更多的補償機會和補償行為從多數群體手中轉至少數甚至個別群體手中，這個過程中缺少一種將“權力”關進籠子的制度，因此，社會缺乏嚴格意義上的公平和效率，容易引發社會貧富差距或社會不穩定現象。社會需要治理與善治并舉過程，以公共政策的視角來看，當前亟待淡化社會對于社會階層劃分和社會階層結構的意識，讓社會階層中處于弱勢群體者從意識上走出陰影; 同時，更要淡化社會階層中處于優勢地位的群體意識，改變其對于階層位置固有的依賴觀念，這樣才能從政策的角度平衡各社會整體利益的分配，在公共危機損失補償過程中，才能真正把公平和效率作為補償行為中的核心目標。

\\( 二\\) 法律補償方式

從公共危機管理的實踐來看，不少國家在構建危機管理機制的同時，先后建立了比較完備的法律體系。危機發生的過程中，法律以公平的形式解救危機局面，法律“可以提供一個至少能彌補部分損失和糾正造成的錯誤的機會?！保?］29從我國的實際來看，國家安全委員會的建立，是重新構建國家安全系統與創新社會治理的具體體現。從社會全局出發，應著眼于國內社會和諧穩定，創造良好的人文環境，不斷激發社會活力，將維護國家安全和預防和化解社會矛盾作為執政的重要任務之一，逐漸將國家安全與社會穩定納入到法律的層面。

建立健全法律制度是保障人民生命財產安全與降低災害損失的前提條件，是治理社會公共危機的理性選擇，因此，強化公共危機管理要不斷完善現有的法律制度。首先，要樹立公民的法律意識。其次，完善公共危機法律體制。完善法律體制的過程就是盡最大程度減小危機帶來的損失。再次，在危機損失補償的過程中，對于濫用權力謀取利益的群體或者個人都要依法處理;對于未采取公平標準的補償行為同樣要依法處理。因此，完善公共危機法律體制，不僅是要補充完善的法律條例，同時也是監督公共部門管理者的合法權力，保證法律和公平在陽光下運行。最后，建立危機管理執法評價體系?！案鶕C管理發生的種類、實踐的需要，以危機管理基本法為依據，按照先急后緩、先易后難，逐步制定各種危機管理法律，使之與基本法和其他法律一道共同構成完善的公共危機管理法律體系?！保?］55 －59針對不斷完善的法律體系，要建立一套評價體系，從執法過程、守法過程、違法行為過程等多角度，以定性和定量相結合的方式構建評價體系，評價采用互評方式，不同主管部門之間互評，民眾和管理者之間互評; 評價的基本方向是橫向評價與縱向評價兩種。只有把監督的力度加大，才能構建更加完善的法律體系，才能保證危機管理中各種損失得到公平有效的補償，這種管理方式會使今后的發展更趨完善。

［參 考 文 獻］

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