1890—1917 年間美國所發生的一系列的政治、經濟和社會改革運動在史學界一般被統稱為 “進步主義運動”。其中，行政的變革是進步主義運動中非常突出、非常重要的一個方面。本文集中分析進步主義運動中的行政變革，希望為今天中國社會轉型時期的行政改革提供一定借鑒。
一、進步主義運動中行政變革的內容
\\(一\\) 權力重心從 “國會至上”到 “以總統為中心”的轉移
在 19 世紀 70—80 年代以前，“國會至上”是美國的國家權力結構主要奉行的一種體制。然而，這一格局在 20 世紀初逐漸被打破，西奧多·羅斯福和威爾遜總統兩位總統在其任內，不斷擴張行政權力并逐漸形成以總統為中心的 “三權分立”的新格局。西奧多·羅斯福在上臺不久，就直接領導內閣，打破了國會干涉內閣的舊傳統。1902 年，在面對無煙煤工人大罷工時，他運用行政權力進行了成功調解，為行政權力的發展開辟了一條新的道路。此外，在進步主義浪潮的推動下，羅斯福向國會提出空前多的社會立法建議，從法案起草直至通過都加以干預。
威爾遜成為總統之后，通過頻繁的向國會提交國情咨文，擴大了對立法的領導權。特別是利用美國參加一戰這一契機，打著國會的幌子通過了一系列實際烙印著其個人意志的征兵法、戰時貸款法、戰時稅收法等，甚至繞過國會，以行政命令的方式建立了一些戰時機構，政府權力的中心逐漸開始由“國會山”向 “白宮”轉移。這一轉移的趨勢也特別明顯的體現在了行政部門和聯邦政府工作人員的增多?？梢哉f，19 世紀末 20 世紀初，以總統為首的行政權已有了很大的擴張，并逐漸取得了優勢，成為三權制衡的重心。
\\(二\\) 州權的削弱與聯邦權力的增長
因歷史等因素，美國聯邦制一直帶有濃厚的州權色彩。但在南北戰爭之后，伴隨南方的失利，聯邦權力日益膨脹。進步主義運動期間，聯邦權力\\(特別是聯邦行政權力\\) 增長趨勢日益加強，相應的州權得到削弱。1901 年，國會采取了統一全國度量衡的行動。1903 年和 1906 年，以 《埃爾金斯法》和 《赫伯恩法》的分別設立為標志，州際商務法得到了補充，許多原來由州政府管轄的商業活動被納入到聯邦政府的管轄權限之內。1913 年通過的聯邦儲備銀行法，標志著聯邦開始對金融實行全國性的監督和調節。1913 年的憲法第 16 條修正案將征收所得稅的權力賦予聯邦國會，為聯邦政府的集權奠定了財政基礎，改變聯邦權力結構邁出了實質性的重要一步。此外，以強大的財政基礎為依靠，聯邦通過了一系列對州的教育、農業、林業、公路建設進行援助的法令。當然，伴隨這些援助的是聯邦的嚴格控制。由此，本屬州權的一些領域便被聯邦逐漸控制了。
\\(三\\) 市政改革運動
在 19 世紀末 20 世紀初，黨魁政治控制著美國大多數城市，其腐敗性造成了市政管理的混亂，表現在住房緊張，環境污染嚴重，社會治安混亂等多個方面。一批新中產階級及一部分企業家、銀行家和商人最先認識到黨魁政治控制下的城市政府已經不能滿足他們的需要，甚至阻礙了社會的發展，于是他們率先提出改革市政的要求，發起市政改革運動。在這一改革運動中，不僅原有的市長—議會制得到了改善，而且誕生了委員會制和城市經理制這兩種新的形式。經過改革，盛極一時的黨魁勢力開始邁向衰落; 行政權力伴隨施政效率的大大提高而有了很大擴展，貪污腐敗則相應得到了一定程度的抑制，這些都為此后美國經濟的繁榮打下了堅實的基礎。
具體來說，傳統的 “市長—議會制”經過改革后一般都由原來的兩院制變成了一院制議會，這就削弱了州的控制。同時，在一些地區，市長被賦予了更多的權力，出現了 “強市長—議會制”。從1880 年到 1900 年，在美國 23 個最大城市中，實行強市長制的城市由 1 個增加為 12 個。 “委員會制”則是在改革中出現的一種新體制，一般由 5人集體組成市議會，其中 1 人被選為市長，但其權力和其他人差不多，都是分別擔任市各行政管理部門的負責人。這一方案的優點在于，通過建立責任制政府來統管市政，一定程度上限制了城市老板的僭權，并且實現了管理的部門化，使得政府部門職責明確，提高了工作效率。到 1917 年，采用這種管理方法的城市就達到 500 多個。 “城市經理制”于 1908 年在弗吉尼亞小城斯湯頓市誕生。到 1923年，已被全國 300 多個城市所采用。它是由市議會任命一個總經理來指導該市的工作，并賦予其較大行政權力的一種體制。這種體制既包含宏觀控制，又具備分散管理，實現了政治和行政的分離，保證了行政工作的純潔性。三種體制除了 “委員會制”因其體制上的缺陷發展緩慢幾至停滯以外，其他兩種至今仍富有生命力。
\\(四\\) 州權改革和民眾政治參與的擴大
美國壟斷組織的興起不僅操縱著聯邦政府的政治，而且通過對政黨核心小集團及其黨魁對州權的控制更深更廣的控制著州級政府。建立強有力的州政府，打擊核心小集團，截斷大壟斷公司對州政治的收買，是進步主義運動中行政改革的一項重要內容。在進步主義領袖獲勝的各州，通過一系列制度改革、打擊政治腐敗的、反對政治操縱的行動極大地打擊了州政黨核心小集團的統治?！霸诖蠖鄶抵?，由政黨組成的政黨核心小集團的權力已經動搖，至少有所減弱”。在一定程度上防止了大壟斷組織對州政治的收買，加強了州政府的權力。與之相應的是民眾政治參與的擴大，人民對政府行為的直接控制得到加強，這一定程度上提高了美國政治生活民主化水平。
二、進步主義運動中行政變革的經驗
美國進步主義運動中的行政變革整體上是比較有序，也比較成功的，不但較好的革除一些積累已深的行政弊端，也較好地適應了經濟社會發展的需要。具體說來有以下幾點經驗可供參考:
\\(一\\) 不同社會主體共同參與合力推動行政變革
進步主義行政變革一個比較顯著的特點就是它的推動者來源非常廣泛、復雜、多元，不同身份、不同性別、不同職業、不同地位、不同動機的人都參與進來，形成一個巨大的合力，推動了行政改革的發展。這里面有位高權重的政治家，如西奧多·羅斯福、威爾遜、拉弗萊特等，既是行政官員，也是著名的進步主義領袖; 有大量著名學者、作家的參與，這些學者作家通過自己的著作為行政變革提供了理論基礎或精神資源，如林肯·史蒂芬斯在1901 年出版的 《城市之恥》 一書，詳細而深刻的分析了美國政治系統，被譽為進步主義時代研究政治腐敗的典范之作，有力地推動了美國的市政改革運動; 有大量的記者和媒體人士的積極參與，19世紀 90 年代新聞界就出現了一大群黑幕揭發者，他們大膽揭露政府和大公司沆瀣一氣的腐敗行為，喚醒了民眾的警惕并呼吁民眾的參與，據統計，從1903—1912 年，揭露政府腐敗的文章就達 2 000 多篇，這種浩大的聲勢積極推動了行政改革的發展; 更廣泛的參與主體是以中產階級為主的廣大普通民眾，如 1912 年芝加哥進步黨全國代表大會的1 200 名代表中， “主要成員是那些小企業家、農場主、律師、大學教授、講師、大學生、中小學教師、社會工作者、編輯”，來源復雜，基礎廣泛; 更離不開廣大婦女的參與，特別是在爭取婦女選舉權的過程中，廣大婦女更是發揮了主導作用，在全國婦女俱樂部聯盟的領導下，廣大婦女成立了各級組織，進行了大量的游行，甚至在 1917 年因為游行有 200 多名婦女被逮捕。
\\(二\\) 理性有序的行政變革方式
進步主義行政變革另一個比較顯著的特點就是整體上比較理性、有序。最大的一點就是 “政治問題司法化”，無論聯邦權力重心的轉移還是聯邦權力相對州權的加強，乃至于市政改革運動，都是通過一系列立法來解決的; 即使沒有立法支持，也是不違反憲法的，例如威爾遜以行政命令的方式建立的一系列行政機構。游行示威眾多，但均立足于增強社會影響力，施加政治壓力，引起社會關注;雖然也發生了一些沖突，但最后也都比較妥當的和平解決了，例如 1902 年的無煙煤工人罷工和 1917年游行婦女被捕案。聲勢浩大的揭露黑幕運動雖然言論很大膽，但在整體導向上也是立足于建設性解決美國社會面臨問題的，運動整體比較理性。
\\(三\\) 響應經濟社會需要，促進經濟社會轉型健康發展的行政變革內容
美國的行政體系是在以農業為主、以鄉村為主的時代形成的，而 19 世紀末 20 世紀初美國已經由一個農業社會轉變為一個工業社會，一個鄉村社會轉變為一個城市社會，“90 年代是美國歷史的分水嶺，在分水嶺的一邊，主要是一個農業國……，遵守著 17、18 世紀承襲下來的政治、經濟、道德原則。在分水嶺的另一邊是一個現代的美國，它主要是一個城市化的工業國家，它在人口、社會組織、經濟、技術等方面經歷著深刻的變化”。面對經濟社會結構的轉型，傳統的行政體系呈現出諸多矛盾。以權力由國會向總統、由州向聯邦政府轉移為主要內容的權力集中化，較好地適應了工業化、城市化的需要，提高了行政效率; 市政改革運動不僅有力地打擊了黨魁政治，抑制了嚴重的貪污腐敗，而且大大提高了行政效能; 民眾政治參與的擴大、婦女選舉權的獲得，不僅使人民對政府行為的直接控制得到加強，比較有效地遏制了壟斷組織通過政黨核心小集團對聯邦、州、市權力的操縱，也適應了社會發展潮流，滿足了新中產階級擴大政治參與的迫切需要?？傊?，以權力集中化和參政擴大化為主要內容的進步主義行政變革，有效地消解了經濟社會轉型和傳統行政體系之間的矛盾，基本奠定了美國的現代行政體系。
\\(四\\) 立足基本憲政框架并進一步完善基本憲政框架的行政變革目標
美國建國時期就已經確立 “聯邦共和、三權分立”的基本憲政框架，進步主義行政變革是在這個基本憲政框架內對美國政府體制的調整和完善。其基本的憲政框架富有彈性和靈活性，也比較有利于這種適應性的調整和完善。亨廷頓就把進步主義運動視為美國人民消除政治理念和政治現實之間裂痕的一種努力，是一個 “信念激情期”，把進步主義行政變革視為美國人民避免或克服美國政府體系在新的經濟社會形勢下墮落的一種努力。
其基本憲政框架的價值基礎也沒有發生根本性變化。美國人的政治理念促使了美國憲政體制的建立，也促進了其憲政體制不斷地完善。亨廷頓認為“美國信念的基本理念包括: 平等、自由、個人主義、憲政主義、民主”，并認為在政治理念上，美國的 “共識就是反政府”。所以亨廷頓認為，美國政治史上的四個信念激情期都是美國政治理念和美國政治現實之間的裂痕所致，是美國政治理念對美國政治現實的反動，而不是美國政治理念本身發生了根本性變化。
三、批判性的借鑒美國行政變革的經驗
我們也面臨包括行政變革在內的整體的社會轉型，也呼喚更廣、更深、更徹底的行政改革，美國進步主義行政變革的成功經驗可以給我們以有益啟發或借鑒; 但中美兩國國情有根本性的差別，在吸取其成功經驗時必須注意批判性的借鑒，最忌生搬硬套。
\\(一\\) 廣泛社會動員，全方位推進我國行政改革
行政改革并不僅僅是政府自身的事情，沒有社會廣泛參與和推動的行政改革，既難以保證其深度、廣度，也難以保證其徹底性。首先，政府有其能力的局限性，行政改革所涉及的社會矛盾和社會問題錯綜交織、復雜多元，解決這些矛盾和問題政府首當其沖、難辭其責，但是沒有社會性的支持和配合，政府本身孤掌難鳴。例如腐敗問題，既有體制問題，亦有深刻的社會根源，單純依靠行政體制改革和行政內部監督是難以根治的，還得依靠社會性的監督和社會性根源的杜絕。其次，個別部門和地方政府為其狹隘的局部利益而阻礙行政改革，只有民眾性的廣泛參與和監督，才能有效遏制某些政府機構將自身利益凌駕于社會之上。
\\(二\\) 以促進和諧社會建設為根本目的，規范有序的推進行政改革
我們今天雖然政治穩定，但已經積累了一些社會矛盾，有些還比較尖銳，例如違章占地問題就造成了很大的社會矛盾，導致了一些群眾上訪、鬧事。首先是民意表達的渠道和有效程度問題。建設性的選擇是建章立制，構建多元化的民意表達渠道和具體有效的救濟方式，把社會矛盾和沖突轉化為程序問題，通過規范的程序來解決; 就事論事，舍本逐末，甚至敷衍了事，只能使矛盾不斷深化和積累! 美國式的罷工游行示威一是表達民意，二是施加壓力; 與美國不同的是，我們不提倡罷工，一般也不允許未經批準的游行示威，但我們必須建立功能相同的民意表達渠道，只有民意能夠通過表達渠道暢通無阻地表達出來并能夠引起足夠重視 \\(涉及壓力程度\\) 時，社會矛盾和社會問題才容易轉化為程序問題，才能夠通過規范化的程序解決。我們不缺乏民意表達渠道和救濟方式，問題是缺乏實質有效性; 民意傳達完成了，但民意背后的壓力，以及由此導致的行政改革壓力遠遠不夠。其次，必須建立有效的沖突解決機制，社會轉型時期，矛盾重重，難以完全避免突發性事件發生，要有一個有效的預防、化解、控制和解決機制。再次，弘揚理性、建設性的面對問題，防范和化解破壞性的、非理性的情緒; 這一點，在中國要比在美國進步主義時期更加重要，不僅在于我們的矛盾更深更復雜，也在于我們的理性傳統不足、非理性傳統更加深厚。
\\(三\\) 明確行政改革的整體目標和重點任務，積極適應并促進經濟社會轉型
行政改革的滯后，甚至與經濟社會轉型脫節、斷裂不僅容易滋生腐敗、助長社會不平等、影響社會和政治穩定，還會進一步影響長遠的經濟和社會發展。經濟、社會的轉型必然內在的要求政府行政的民主化、法制化、權力的集中和參政的擴大化。
我國行政改革的整體目標是積極適應并促進經濟社會轉型，重點是政府行政的民主化、法制化和參政擴大化。進步主義行政變革推進權力集中化的經驗不適合我們，因為我們的行政權力已經高度集中了，以至于權力過于集中、行政權力壓抑了其他方面的健康發展。我們需要借鑒其參政擴大化的經驗，雖然不像美國進步主義時代一樣還存在婦女選舉權的問題，但我們依然需要實質性的促進公眾的政治參與，加強公眾對政府行政的監督。進步主義行政變革中不突出，但我們必須注重的還有政府行政行為的民主化、法制化、規范化等。
\\(四\\) 保持行政改革和憲政框架構建的內恰
與美國不同的是，迄今為止，我們還沒有建立起成熟的基本憲政框架。美國憲政是對歐洲政治文明的傳承和發揚，美國建國時期就已經建立起一個比較成熟的憲政框架，美國進步運動時期的憲政轉型是在其基本憲政框架內完成的; 而我們雖然已經有一個基本憲政框架，但還不夠成熟，需要完善、充實、發展的地方甚多。還有一點也是難以借鑒的，進步主義行政變革中美國的政治文化并沒有發生根本性變化，但我們卻必須大力促進政治文化的根本性變化。一定意義上說，我國行政改革的深度、廣度和徹底性取決于傳統吏治文化向現代政治文化的轉變的程度，取決于公民傳統對臣民傳統的替代程度，取決于 “由身份到契約”的進行深度;缺乏內在精神支持的行政改革必然是扭曲的。我們可以借鑒的只有一點: 保持行政改革和憲政框架建構的內恰。行政改革往往是政治體制改革的序幕和先導，行政改革進行到一定程度就必然涉及憲政問題。我們在規劃和推動行政改革時就要考慮到如何把行政改革和憲政建設有機結合起來。
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