本篇論文目錄導航：
【題目】邢臺市大氣污染政府治理問題探析
【第一章】大氣污染治理政府參與研究緒論
【第二章】邢臺市大氣污染狀況
【第三章】邢臺地區大氣污染的影響因素分析
【第四章】邢臺市大氣污染的政府治理狀況與問題分析
【第五章】政府大氣污染治理措施的改進建議
【參考文獻】政府治理大氣污染的路徑分析參考文獻
4邢臺市大氣污染的政府治理狀況與問題分析
4.1邢臺市大氣污染治理的政府責任定位
政府責任，廣義來講指法定責任、職務責任、道德責任三部分，三者相輔相成①。
其中，法定責任是法定框架下政府必須承擔并履行的主要責任，而職務責任與道德責任是輔助并監督政府落實法定責任的政府內部與社會外部要求。邢臺市政府在大氣污染防治中的法定責任，根據《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治條例》、《邢臺市大氣污染防治行動計劃實施細則》等規定，主要包括：（制定合理有效的大氣污染監管規定、政策的責任：（2）管理和控制污染源的責任；（3）治理現存污染物的責任；（4）均衡城市發展與環境保護，實現可持續化發展的責任；（5）接受公眾監督的責任。而職務責任，則是政府按照規定的工作標準進行履責、考核及獎懲等一系列行為。根據責任的可衡量性和可評估性，下文主要考察邢臺市政府在大氣污染治理方面的法定責任和職務責任。
基于環境管理學，政府在進行污染治理時，有責任采取三種政策方法，一是命令型和控制型政策方法，包括法律手段和行政手段；二是經濟型和激勵型政策方法，包括經濟手段、科學技術手段和宣傳教育手段；三是鼓勵型和自愿型政策方法，包括環境信息公開和環境績效管理。這三種政策方法相輔相成，同時實施才能將污染治理達到高效效果①。
4.2邢臺市大氣污染的政府治理狀況
由2007年至2014年，邢臺市大氣污染治理在大框架明晰的基礎上，同時也突出了細則的明確性，如表4-1所示。為方便深入分析，表格將政策分為污染治理方案、產業結構治理措施、企業層面的治理措施、能源結構層面的治理措施、揚塵整治措施、居民生活耗能治理措施和督導檢查措施7個方面?；仡櫟诙聦π吓_市大氣污染年際變化的結論，也即邢臺市空氣質量在近幾年內在逐步好轉，該市的大氣污染治理措施的具有一定的有效性，驗證了近幾年邢臺市空氣污染治理政策具有一定的有效性。
4.2.1大氣污染治理的法制建設情況
在表4-1的第一列，是邢臺市政府與大氣污染治理的相關的治理規定、細則，其中系統性最高、覆蓋面最廣、力度最大的為2013年出臺的《邢臺市大氣污染防治行動計劃實施細則》，該細則時邢臺是近期治理大氣污染的依據。其他年份則分別針對不同的污染源出臺治理方案，如2014年出臺的《鋼鐵水泥電力玻璃化工行業大氣污染治理攻堅行動落實方案》，針對邢臺市多項工業污染源進行重點管理；2011年就治理落后產能出臺《淘汰落后產能工作行動方案》；2010年邢臺市政府對燃煤鍋爐進行系統性治理，出臺《燃煤取暖鍋爐綜合整治實施方案》。
4.2.2政府對污染源的治理情況
2007-2013年，邢臺市對大氣污染源管控措施以管理控制企業生產排污、居民生活排污、汽車排污和揚塵污染為主。
（1）針對企業排污，邢臺市2014年排查了市區及周邊9家重點工業企業的各污染源，并對這9家企業按照最嚴格的排放標準進行整改②；2013年對邢臺市周邊小企業進行規范整合。包括將板材企業的燃煤鍋爐改為集中供熱或燃氣鍋爐，關停取締不符資源使用要求的石灰石子企業，推進玻璃企業的窯爐生產線整改為天然氣生產線等；2012年完善市區重點企業除塵、脫硫及脫硝設施，并進行實時監控等；2010年對多家燃煤企業實施攻堅治理，重點開展除塵脫硫設施的落實；2009年對燃煤發電企業和鋼鐵企業的脫硫工程實行系統性治理等。
（2）針對居民生活排污，管控措施更多地體現為集中供暖、取締小鍋爐、提倡使用天然氣、液化石油氣、電等清潔能源等措施。如邢臺市政府2014年對集中供熱覆蓋范圍內的燃煤小鍋爐進行全面排查；2013年取締市區內所有10噸及以下燃煤取暖鍋爐，改為天然氣等清潔能源；2009, 2010年對沒有采取集中供熱、供氣的取暖單位的上百臺燃煤鍋爐全部進行了達標治理；2007, 2008年大力推廣城市集中供熱和集中供氣。
（3）針對汽車排污，邢臺市政府2014年淘汰"黃標車"兩萬多輛，并加大"黃標車"限行力度；2013年大力回收治理加油站、儲油庫、油罐車，并強力淘汰"黃標車",實行"黃標車，'ll良行；2008年加大公交車、出租車改用天然氣力度；2007年著力新建天然氣汽車加氣站等。
（4）針對揚塵污染，重點加強房屋建筑與市政工程施工現場揚塵環境監管、嚴格渣土運輸管理、強化道路揚塵控制和大力開展城區綠化等方面。如2014年揚塵整治拓展至縣級城市和農村，并明確了治理標準、責任人和完成時限；2013年，強化道路揚塵控制，并大力開展城區綠化；2011, 2012年加大對建筑施工工地和市政工程揚塵的治理力度，2007, 2008推進批煙氣粉塵治理工程的建設工作。
4.2.3能源結構調整狀況
邢臺市的主要能源是煤，該市政府近年來實施了大力壓減用煤、推進煤改氣與煤改電、安裝煤脫硫凈化設備等措施。
2014年政府加快推進潔凈型煤加工企業和配送中心的建設與管理；2013年重點促進降低企業用煤量、提高企業用煤效率，加快生活燃煤設施的取締，推進熱力、天然氣管網的鋪設，并著力提高城市用煤的質量；2009和2010年加強控制市區重點大氣污染企業煤質，大力減少高污染燃料在市區的使用量；2008年將個別重點企業鍛造爐、加熱爐改進為煤氣供能；2007年新建天然氣汽車加氣站，并在2007年3月下發《關于在市建成區餐飲、洗浴業使用清潔能源的通知》，對百家餐飲、洗浴單位進行重點改造，同時強化對燃煤企業實施深度治理和達標運行管理。
4.2.4產業結構調整狀況
2007年至2014年的政策主要集中在高能耗行業如鋼鐵、焦化和電力等行業的取締、轉型，尤其強調高能耗行業脫硫、脫氮技術的運用，這有利于邢臺市污染物SO:和NOZ的治理。
表4-1的第二列列舉了邢臺市政府關于調整產業結構的治理措施。2014年對鋼鐵、水泥、電力、玻璃、化工等開展了集中整治；2013年促使重污染企業加快搬遷或者停止生產，并將各行業的燒結工序全部搬遷出市區，同時深化焦化、鋼鐵等行業中重污染企業治理；2011年出臺了《淘汰落后產能工作行動方案》，強力淘汰落后產能，促進產業優化升級；2010年關停取締了水泥、平板玻璃和鋼鐵等行業的落后產能，包括高爐、轉爐、機立窯、平板玻璃生產線等；2009年出臺了《燃煤取暖鍋爐綜合整治實施方案》，取締拆除上百條玻璃生產線、土石灰窯以及幾十家水泥機立窯0 2007年重點推進了市區高污染產業中10家大氣污染企業的深化治理和穩定達標工作。
4.2.5督導檢查措施關于督導檢查措施方面，邢臺市政府的治理力度口益提高，加大執法力度，強調"污染入刑"的執法理念，公安與環保部門聯合嚴查環境違法行為等措施。2007, 2008年成立了以縣（市、區）長為組長的治理小組，多個部門協調進行大氣污染治理的檢查管理工作；2012年市環保局采取了早查、晚查、錯時查等措施加大監督力度；2013年，公安部門與環保部門開展聯合治理大氣污染的行動，對重點大氣污染企業進行依法攻堅治理；2014年，市政府實行了處級干部分包企業制度，重要污染源與副處級以上干部一一對應，對觸犯法律的堅決執行"污染入刑".
4.3大氣污染政府治理措施存在的問題
根據對2007年至2014年的相關數據與政策的分析，可以看出邢臺市在大氣污染治理方面獲得了一定成就。然而，基于大氣污染治理中的政府責任定位，以及本文對邢臺市大氣污染變化特征和影響因素的分析，該市大氣污染治理措施存在以下幾方面問題。
4.3.1大氣污染信息不對稱導致居民環保意識淡薄。
（1）公眾與政府關于大氣污染知識的信息不對稱。政府對公眾大氣污染知識的宣傳往往側重介紹大氣污染的定義、污染源的種類、污染物的危害性以及污染物的一般性防控措施。然而，在大氣污染的程度到達能使公眾身體出現不適、生活出現阻隔之前，公眾對這些知識的關注和理解遠遠不夠。因此，政府也應該加強與公眾切身利益相關的大氣污染知識的有效宣傳：其一，所謂切身利益相關的知識，主要指污染物成分、來源、危害性、防治措施等，如PMZ:組成成分有哪些，來源有哪些，危害性的程度如PM2.5達150和達到200甚至爆表，對身體的哪些部位有何種不同的影響，程度如何，如何有效防護和醫治；其二，有效宣傳，是指大氣污染知識的宣傳并非形象工程，艱難晦澀的專業術語并不能引起公眾的真正注意，談何理解和踐行，建議宣傳資料應在保證準確性的基礎上盡量通俗易懂。公眾與政府對大氣污染知識的了解不對稱，導致公眾無法真實感受到實施保護行動后大氣改善狀況，從而使得公眾的大氣保護意識淡薄，難以從根本上去重視對大氣污染的防治。
（2）公眾與政府關于大氣污染監測數據的信息不對等。政府選擇公開相對較少的大氣污染監測數據，除卻信息公開意識淡薄之外，也有維護地方經濟形象和逃避責任的原因。公開信息的數量少、甚至一定程度地虛報信息，使得公民難以自覺參與大氣污染的治理工作，也無法在大氣污染程度嚴重時合理地保護身體健康。政府的大氣監測信息不透明導致公眾環保意識擔保，后者又導致大氣污染進一步惡化，而處于地方形象維護、領導業績達標等考慮，大氣污染監測信息進一步不透明，這是一個惡性循環的怪圈。而將起點變為政府選擇真實有效公開信息，提高居民的環保意識，帶動居民參與大氣污染治理，這才是一個良性循環的開始。
4.3.2政府治理措施單一導致部分污染物排放過量
邢臺市政府治理措施沒有有效考慮邢臺市冬季作為取暖期和企業業績沖刺期的社會因素，以及春冬氣候特征的氣象因素。
（1）單一治理措施容易導致部分污染物排放過量，尤其是在企業業績沖刺期和北方采暖期的第四季度。上文數據分析結果表明，邢臺市只有第一、二和三季度的空氣綜合污染指數具有顯著的下降趨勢，第四季度綜合污染指數的下降趨勢不具有顯著性。暫不考慮氣象因素和地理因素對這一現象的影響，結合實際，不難想到，臨近年底，各行業各企業都面臨著較大的壓力區完成年度業績的剩余部分。此時，督導檢查執法力度，如果不相較于前三個季度有所提升，很容易產生各個企業以污染環境為代價而做大產出、減少成本進而提高利潤完成業績。此外，邢臺市處于四級分明的北方，冬天這一采暖期所排放的大氣污染物相較于其他三個季度而言更多，然而，多數排污企業在采暖期和非采暖期的排污設備基本相同，并未采取更嚴格的減排措施，如更嚴格的脫硫脫氮技術。
因此，邢臺市冬季的大氣污染物排放量正如實證數據所反映的那樣，高居不下。
（2）單一治理措施難以完成北方春冬的特殊氣候下大氣污染的治理工作。實證分析結果表明，平均風速對AQI的影響在春季和冬季均顯著正相關，夏季和秋季不顯著相關。這意味著，春季和冬季的邢臺市由于揚塵天氣，比較容易產生PMT.和PM2.5其是PM2.5）導致的顆粒物污染情況，甚至霧霆天氣。另外，平均相對濕度與AQI冬季呈顯著正相關，這意味著冬季濕度較大的天氣里，比較容易形成霧罩。所以，于夏季和秋季，相關部門在春季和冬季應加強大氣污染治理力度，同時也要特別注意濕度較大的冬季天氣的空氣污染預防措施。
4.3.3大氣污染影響因子各具特性，治理措施針對性弱、力度小
本文第三章的大氣污染影響因素的實證分析結果表明，大氣污染因子各具特性，邢臺市政府的大氣污染管理措施缺乏一定的針對性和有效性。
（1） PMZ:超過PMIo成為最高頻率的首要污染物，治理措施應提高對PMZ:治理的針對性。根據2012年1月1口至2014年6月30口的AQI所涵蓋的污染物濃度數據，PMZ:超過PMIo,成為最高頻率的首要污染物（由于缺乏2012年之前的邢臺市關于PM2.5的統計數據，此處對2012年之前對PMZ:的治理措施不做評價）。除了氣候條件、地理因素造成的可吸入顆粒物污染，大面積長時間的PMZ:顆粒物污染的主要來源為人為污染源，包括燃煤塵、二次粒子、機動車、燃油源和生物質燃燒，尤其考慮到邢臺市鋼鐵、煤化工、電力、建材行業比重較高的事實。從構成成分上看，PM2 5中（u, Zn, As, （d,Pb等元素的質量百分比高于PMIo,這也表明PMZ:受人為污染源的影響更大①。這意味著PMZ:污染治理措施的重點之一，應當是在源頭上進行嚴格把關。2013年邢臺市出臺《大氣污染防治行動計劃實施細則》，雖然提到了"加快企業技術改造以提高空氣質量",但關于的PMZ:技術改造細節方面，《細則》并未給出比較明確規定或支持。根據國內外現金技術研究，濕式電除塵技術是濕式除塵與電除塵相結合可很大程度地提高PMZ:的捕集效率，電袋混合式除塵技術是電除塵和袋除塵的結合，能適應更廣泛性質的尾氣塵粒等。這些技術由研發階段到推廣階段，需要大量的人力和資金投入，并且耗時較長。
考慮到邢臺市嚴峻的空氣污染狀況，相關部門不能僅僅提出加快技術改造的口號，更多地應該落到實處，就有效的除塵技術以及相關的人力與資金給出一定安排。
（2）降水對空氣的凈化作用沒有得到有效運用。降水量與AQI在全年和春、秋、冬季都不顯著相關，只在夏季呈現負相關。一般情況下，降雨過程中的雨滴能將大氣中粒徑大于2微米的微粒俘獲、溶解、沖刷下來，從而清除了大氣中的污染物和揚塵，凈化了空氣。然而，邢臺市地處干旱區，全年降水量稀少，所以降水對空氣的凈化作用沒有很好地體現出來。因此，建議在治理大氣污染時，采取短時、有效的治理措施的同時，也要注意城市綠化、草皮植養等在一定程度上有利于增加城市降雨量的長期措施。
（3）產業結構調整力度不夠，第三產業對空氣質量的改善作用還未得到明顯的體現。社會經濟因素方面，基于2007第一季度到2012年第四季度的季度數據，第三產業占比與空氣綜合污染指數不具有顯著的相關關系，第二產業占比、工業機構（重工業/輕工業）與空氣綜合污染指數具有顯著的負相關關系。這表明，邢臺市第三產業對空氣質量的改善作用還未得到明顯的體現，邢臺市產業結構并不利于邢臺市空氣質量的提升。2007年至2013年的空氣污染治理措施中，只重點強調了重工業企業如何改造以降低能耗減少污染排放，卻很少提到提高第三產業占比以提升空氣質量的相關措施。
（4）能源結構調整力度不夠，天然氣和電力等清潔能源對煤炭、石油等傳統能源的替代作用有待加強。實證分析表明，煤炭消耗量、石油消耗量這能耗因素對空氣綜合污染指數的影響呈現顯著的強化作用，電力消耗量對空氣綜合污染指數的影響呈現顯著的弱化作用，天然氣消耗量與空氣綜合污染指數不具有顯著的相關關系。這意味著天然氣這一清潔能源對邢臺市空氣質量的改善作用還未能得到有效發揮。近幾年政策建議中提到了提倡使用清潔能源如電力和天然氣的能源結構調整措施，但本文的實證結果表明該措施的力度不夠大，需要進一步加強，尤其是天然氣能源的普及方面。
4.4本章小結
邢臺市在2007年至2014年的大氣污染治理政策，在政府法制建設、能源結構調整、產業結構調整、督導檢查措施這五大方面均有所突破，然而結合政府治污責任和本文實證結果，邢臺市的空氣污染治理措施，存在三大問題：（1）大氣污染信息不對稱導致居民環保意識淡薄，包括公眾與政府關于大氣污染知識的信息不對稱、公眾與政府關于大氣污染監測數據的信息不對等這兩方面；（2）政府治理措施單一導致部分污染物排放過量，治理措施沒有有效考慮邢臺市冬季作為取暖期和企業業績沖刺期的社會因素，以及春冬氣候特征的氣象因素；（3）大氣污染因子各具特性、政府治理措施針對性弱、力度小，如產業結構調整力度和能源結構調整力度不夠等。
