隨著城鎮化進程的加快,失地農民數量不斷增加,由于大多數失地農民文化素質和勞動技能偏低,難以找到新的就業機會,如何解決失地農民的就業問題關系到社會穩定和經濟發展[1].國內外學者對失地農民就業問題進行了較深入的研究和關注[2 -4],提出了不同的就業途徑,但將失地農民就業問題貫穿在城市規劃始終的研究非常少.文中結合《西咸新區總體規劃\\( 2010 - 2020 年\\) 》,系統分析了新區建設可能產生的失地農民數量以及規劃可提供的失地農民就業途徑,驗證了規劃合理性的同時提出了相關建設性意見.
1 材料與研究方法
1. 1 研究區域概況
西咸新區位于陜西省西安、咸陽兩市建成區之間,東距西安市中心 10km,西距咸陽市中心 3km,西起茂陵及澇河入渭口,東至包茂高速,北至規劃中的西咸環線,南至京昆高速,規劃區總面積 882km2,其中規劃建設用地 272km2,包括空港新城、灃東新城、秦漢新城、灃西新城、涇河新城五個組團,涉及西安、咸陽兩市 7 個縣\\( 區\\) 的 23 個鄉鎮\\( 街辦\\) ,新區的建設將產生近 60 萬失地農民.
1. 2 數據來源
研究中用地面積等數據均來源于《西咸新區總體規劃\\( 2010 - 2020 年\\) 》,行業用地與就業崗位關系相關指標數據參考來源于《中國勞動統計年鑒 2011》及《中國統計年鑒 2012》等相關年鑒及相關發達省市調查資料.
1. 3 研究方法
文中根據《西咸新區總體規劃\\( 2010 - 2020 年\\) 》用地結構及布局方案,參考相關地區勞動力就業標準[5、6],首先對西咸新區可提供的全部就業崗位進行預測,其次對該類崗位中適合新市民的就業崗位進行預測,最后比對西咸新區可能產生的失地農民勞動力數量,進行就業情況分析.
2 結果與分析
2. 1 西咸新區可提供的全部崗位數量預測
2. 1. 1 田園區就業崗位預測
\\( 1\\) 田園區種植業崗位預測.根據西咸新區發展規劃,在 882km2區 域 內 可 供 開 發 的 土 地 僅 有272km2,大量的良田被保留,積極發展農業種植業將是推動這一新區城市可持續發展的內生需求和必然選擇[7].根據勞動力可耕作面積與種植業用地面積的關系計算出該類就業崗位數量.
經 過 查 閱《中 國 統 計 年 鑒2012》中全國各地區農墾系統國有農場基本情況等相關資料,規劃至2020 年,西咸新區實現打造高標準都市農業發展要求,機械化程度較高,發展條件和水平與專門農場看齊,因此,西咸新區農業勞動力人均耕作面積取值 25 畝,依據此標準,西咸新區可提供的農業直接就業崗位進行預測: 至規劃期末,西咸新區可提供種植業就業崗位約為 1. 36 萬個.
\\( 2\\) 田園區郊野公園崗位預測.在西咸新區的非建設用地中,有很大一部分用地為郊野公園用地,這部分公園包括濱城公園、運動公園、濕地公園、森林公園、植物公園以及名勝古跡公園等,未來郊野公園的發展也將產生一部分就業崗位.根據查閱相關資料,考慮新區未來高標準的發展要求,郊野公園提供就業崗位的標準按照每公頃 0. 025 人計算,至規劃期末,西咸新區可提供郊野公園就業崗位約為 0. 02 萬個.
\\( 3\\) 田園區市民農園就業崗位預測.西咸新區以現代田園城市定位,大力發展都市農業,在新區未來的發展中,規劃了一部分市民農園用地,這部分用地中可積極發展觀光休閑農業,將產生一部分就業崗位.據相關資料顯示,以北京市小湯山鎮農業觀光園為例,該地觀光園都是以采摘、體驗、展覽為一體的綜合農業觀光園,就業崗位標準為7. 45 人/hm2,結合新區發展實際,參照此標準對各新城市民農園就業崗位進行預測: 至規劃期末,西咸新區可提供郊野公園就業崗位約為 0. 39 萬個.綜合以上第一部分的分析,西咸新區田園區可提供就業崗位數量總數為 1. 77 萬個.
2. 1. 2 城市區就業崗位預測
\\( 1\\) 城市區第二產業崗位預測.通過查閱相關資料,根據規劃期末西咸新區第二產業各個行業用地規模計算第二產業可能提供的就業崗位數量.
參照北京市和香港的工業用地與就業人口的關系,將工業進行行業細分,預測出西咸新區第二產業各用地類型承載的勞動力人口[8].考慮到西咸新區 2020 年實現產業集聚,生產總值年均增長 30% 以上的發展目標,工業用地容積率應該標準更高,參考國外相關案例及國內同類地區發展情況,對數據進行修正,確定新區各行業勞均占地指標\\( 表 1\\) .
根據以上分析得出的西咸新區用地與就業崗位關系,結合《西咸新區總體規劃\\( 2010 - 2020 年\\) 》規劃用地結構及布局,對各新城第二產業就業崗位數量進行預測:
根據圖 2,對各新城地塊用地性質進行劃分,分地塊根據產業發展進行第二產業就業崗位預測: 綜合以上分析,西咸新區城市區第二產業可提供就業崗位共有 145. 68 萬個.
\\( 2\\) 城市區第三產業崗位預測.通過對比北京市各重點行業產值、用地與就業崗位之間關系的分析,參考沿海開發區第三產業各行業用地與就業崗位之間的比例關系,結合西咸經濟開發區發展實際與未來發展目標,對新區第三產業可提供就業崗位數量進行預測.
結合《西咸新區總體規劃》\\( 2010 -2020 年\\) 規劃用地結構及布局,根據以上地均就業指標對第三產業就業崗位數量進行預測: 西咸新區城市區第三產業可提供就業崗位為 339. 09 萬個.
通過以上對西咸新區可能提供的就業崗位數分別預測,得出 2020 年西咸新區可提供的就業崗位總數為 486. 54 萬個.
2. 2 新市民適宜就業崗位預測
由于新市民就業在很大程度上受到自身因素的制約,其綜合素質與西咸新區經濟發展內在需要、就業崗位需求之間存在明顯差距.新市民整體綜合素質較低,過去可能是農業生產的好手,但失去土地后,往往表現出無一技之長,在城市多元化的就業格局中處于明顯的劣勢[9].在西咸新區的發展過程中,并不是所有行業的所有崗位都適合新市民就業.為更好的解決新市民就業問題,在已計算出西咸新區可提供的就業崗位數量的基礎上,通過以下方法對適宜新市民的就業崗位數量進行預測:
2. 2. 1 預測方法一
各省市每萬人中專業技術人才與人均 GDP 之間的關系\\( 參考基金項目: 河南省政府決策研究招標課題\\( 2009B322\\) \\) .
本方法以 2008 和 2009 年中國統計年鑒的資料為依據,整理出各省市每萬人中各個行業\\( 農林牧漁業、采礦業、制造業等 19 個行業\\) 技術人才的總數,以及各省市人均 GDP,研究各省市各行業專業技術人才數量與人均 GDP 之間的關系,建立人才需求數學模型\\( 人均 GDP = 2881. 134 + 67. 285 × 人才數每萬人\\) ,計算出各行業對專業技術人才的需求數量.將該模型運用于西咸新區,在已知規劃期末新區人均GDP 和總就業崗位的基礎上,計算出西咸新區需要專業技術人才數量,排除這些崗位,剩余崗位即為新市民可直接進行就業或經過培訓后可就業的崗位[10].
根據《西咸新區總體規劃\\( 2010 -2020 年\\) 》預測指標,至 2020 年,人均 GDP 達到 7. 2 萬元/人,依據需求模型,計算出每萬人人才數為 1027. 26 人,則規劃期末,西咸新區共提供技術人才崗位為 49. 98 萬個.
根據新市民自身就業條件,西咸新區提供的就業崗位中,排除技術人才崗位,剩余崗位為其可直接進行就業或經過培訓后可就業的崗位,這部分崗位數量為 436. 56 萬個.
2. 2. 2 預測方法二
由于三次產業對就業人口的素質要求不同且存在較大差異,本方法以西咸新區重點發展產業為基礎,分別對田園區和城市區適合新市民就業的崗位進行預測.
\\( 1\\) 田園區適合新市民就業崗位預測.根據《西咸新區總體規劃\\( 2010 -2020 年\\) 》,田園區建設內容主要為都市農業,其提供的就業崗位沒有提出更高的勞動力層次要求,適合新市民需求,符合新市民自身條件,可以實現對新市民的完全吸納,因此第一產業可以提供給新市民的就業崗位數即為其為新區提供的就業崗位數,共 1. 77 萬.
\\( 2\\) 城市區適合新市民就業崗位預測.1\\) 第二產業適合新市民就業崗位預測.《西咸新區總體規劃\\( 2010 -2020 年\\) 》中提出新區第二產業發展以高端制造業為主,通過對規劃期內第二產業發展程度預測,參照發達國家如德國、美國相似發展階段的經驗,按照生產類員工、技術類員工、職能與管理類員工分別占員工就業總數的 75%、10%及 15%進行預測,結合新市民實際,認為生產類崗位全部適合新市民就業,則第二產業能提供的適合新市民就業的崗位數為 109. 26 萬個.2\\) 第三產業適合新市民就業崗位預測根據行業將第三產業為新區提供的總就業崗位進行分類,參考全國第三產業分行業從業人員素質情況,考慮到新市民實際,統計出各行業初中及以下受教育程度的從業人員數占從業人員總數比例,計算出適合新市民就業的崗位數量.
結果顯示,城市區第三產業能提供的適合新市民就業的崗位數為 100. 47 萬個.通過分三次產業對新市民就業崗位進行預測,規劃期末西咸新區能為新市民提供的就業崗位數為211. 5 萬個.
2. 2. 3 兩種預測方法的比較
綜合分析以上兩種計算方法,第一種方法具有廣泛的適用性,使用全國各省市的綜合數據作為基礎數據,得出線性方程[10],方程雖然在全國層面具有較高的擬合度,但是各個省市、地區的發展條件具有明顯差異,將該線性方程運用于西咸新區沒有考慮到新區的個體差異,導致計算結果精度不高,僅具有一定的參考性.
第二種方法分行業計算,考慮到了西咸新區未來的產業發展,通過對田園區和城市區產業的分析,分別提出具有針對性的計算方法.該方法通過詳細的分產業分行業估算,得出的計算結果更能體現西咸新區發展特點與要求,因此推薦使用第二種方法的預測結果.
2. 3 政府提供公益性崗位預測
針對西咸新區建設以后會產生大量新市民的問題,政府有必要提出由政府、社會、入駐企業出資等形式產生的公益性崗位,概括起來主要有: 一是公共管理類: 交通協管、城市協管、保潔、綠化、車輛守護、治安巡邏、鐵路守護、水利護堤、植樹造林、社會保障服務\\( 包括勞動就業、社會保險、離退休人員管理、低保及其他生活救助、醫療救助、孤老生活照顧等\\) ,黨政機關、企事業單位的后勤服務部門\\( 包括保安、勤雜維修、食堂服務、醫療護理等\\) 的非編制用工崗位.二是社區服務類: 保潔、保綠、保安、助老助殘、公共設施看管維護等.三是公共事業有償服務類: 非機動車停車場看管、街道社區農貿市場管理、公廁看管、初級衛生保健、托老托幼及殘疾人服務、家政服務等.
2. 3. 1 社區公共管理和服務類的就業崗位
\\( 1\\) 社區自治性公共管理和后勤服務的就業崗位.1\\) 社區居民委員會是社區群眾性自治組織.根據西咸新區各新城街區劃分\\( 參考圖 1\\) 西咸新區共計 66 個社區,按照每個社區設置一個居民委員會,一般 2000 戶以下的社區居委會配備 5 人,2000戶以上的社區配備 7 人標準計算.考慮到西咸新區只有不到10% 的社區少于 2000 戶,因此按照 7 人配置標準,新區社區自治性公共管理類公益崗位為 462 個.2\\) 參考全國多省市的《關于省直機關事業單位開發后勤服務等公益性崗位安置就業困難人員就業實施辦法》,黨政機關申報崗位不超過單位編制總數的 5%,事業單位申報崗位數量不超過單位編制總數的 10%.根據上文預測統計\\( 表 3\\) .按照黨政機關崗位的 5%,事業單位崗位的 10%計算,西咸新區后勤服務類公益崗位為 326414,取 3.26 萬.
\\( 2\\) 物業、環境等管理和服務工作的就業崗位.通過查找相關標準,按照西咸新區發展實際,考慮到其未來發展成高標準高要求新區的目標,各社會服務類崗位定額參照以下標準\\( 表 4\\) .
根據以上確定的標準,對新區各新城社會服務類崗位進行預測\\( 表 5\\) .綜合以上分區預測結果,西咸新區可提供物業、環境等管理和服務工作的就業崗位為 142439個,取 1. 43 萬個.
2. 3. 2 公共事業有償服務類
為社區居民個人和家庭日常生活提供勞動服務的社區就業崗位目前主要是各類家政服務、社區興辦的便民利民服務等.社區居民的家政服務是目前社區就業中容量最大的一類崗位,包括全日制的保姆和鐘點工等.文中主要對該類崗位進行預測:根據在北京、南京等地區的抽樣調查,參考到未來新區的發展目標及定位,預測家政服務類崗位.
西咸新區至規劃期末總人口為 236 萬,約 68 萬戶家庭.以 3. 4% 的家庭需要全日制保姆計算,其崗位容量大約在 2. 31 萬人左右.以 18. 1%家庭計算,即有 12. 31 萬個家庭需要鐘點工,若平均每個家庭每月需要鐘點工服務 50 個工時,其總需求約為 612 萬個工時.按每個鐘點工每天從事 6 小時工作,每個月平均工作二十五天計算,西咸新區居民家政鐘點工的需求總量大概在 4. 08 萬人.鐘點工與全日制保姆相加,西咸新區居民家政服務崗位的總容量大約在 6. 39 萬人.
綜合以上計算,西咸新區至規劃期末可能提供的公益性崗位數量為 11. 12 萬,政府應該適時出臺一定的政策,通過政府、企業、社會三個方面為新市民提供公益性就業崗位.
2. 4 新市民勞動力數量預測
根據西咸新區各新城安置規劃方案得到各新城需要安置的新市民數量統計\\( 表 6\\) .通過查閱西咸新區用地范圍內各鄉鎮級地區現狀的農村人口及年齡結構數據,認為 16 -60 歲的人口為新市民就業主體,該年齡段人口占需要安置的新市民總人口的 65. 83%,則依據以上數據,需要新區提供適宜就業崗位的新市民就業人口為 39. 06 萬人,占新區適合新市民就業崗位總數的 18. 51%.
3 討論
通過預測西咸新區建成后可提供的就業崗位、可供失地農民就業的崗位數量以及新區建設可能產生的失地農民數量,能夠較科學的評價規劃方案在用地布局及產業戰略方面的合理性,同時為規劃實施后政府出臺相關政策[12]安置失地農民方面提供一定的建設性意見.
\\( 1\\) 在預測可提供的全部就業崗位時,考慮到西咸新區發展都市農業的特殊實際情況,就業崗位預測按照空間分類分為兩個部分,一個是田園區就業崗位預測,包括非建設用地中發展種植業的第一產業行業崗位以及郊野公園和市民農園可能提供的就業崗位; 另一部分是城市區就業崗位預測,以產業發展用地為基礎,根據各類產業發展用地規模與就業人口之間的關系,預測城市區可提供的全部崗位數量,提高了預測的準確性和針對性.
\\( 2\\) 在進行就業崗位預測時,建立地均就業指標,根據規劃用地面積進行預測,為提高預測準確性,充分參考相關省市及相關產業發達地區相同發展階段標準,根據本區實際進行一定的指標修正,使預測結果更符合客觀實際.
\\( 3\\) 考慮到未來新區有必要出臺政策為新市民提供公益性崗位,特將此類崗位進行單獨預測,能為政策的制定提供參考.
4 結論
\\( 1\\) 根據以上就業崗位及就業需求預測,西咸新區田園城市的總體規劃格局能夠有效的吸納失地農民就業.
\\( 2\\) 政府在新區建設中應注意積極引導,以農業發展為基礎,開展教育培訓,制定正確的戰略政策,同時提供一定數量的公益性崗位,拓展就業面,同時為保證規劃的有效實施,政府必須建立完善的失地農民的社會保障制度和基本生活保障制度,切實解決西咸新區失地農民就業問題.
\\( 3\\) 在城市規劃實施過程中,失去基本生產資料的農民的生存問題成為影響城市發展的重要而緊迫的問題.因此進行城市規劃方案設計中,充分考慮失地農民情況,應通過專題的方式統計失地農民數量,完成調查問卷以了解失地農民就業意愿,統籌構建失地農民安置與城區功能布局和產業結構調整一體化發展格局,把失地農民安置納入城區功能和產業發展總體布局,最終實現城市建設和失地農民利益" 雙贏"互動協調發展.
\\( 4\\) 制定規劃時應結合本地特色發展優勢產業,因地制宜為失地農民創造就業機會.一方面,學習先進地區的發展經驗,另一方面結合地區實際發展,不能單純的模仿而采用統一的模式安置失地農民.例如,西咸新區范圍內可供開發的土地面積有限,在此特定的發展條件下,發展種植業和都市農業不僅提高了農產品附加值,使產業結構得到優化,還為失地農民提供了習慣的生活和就業環境.
參考文獻
[1]朱京燕,王尤貴. 北京郊區失地農民就業問題研究[J]. 北京農業職業學院學報,2005,19\\( 1\\) : 51 -54.
[2]陳肖坪. 我國農民就業的途徑探析[J]. 山西農業科學,2012\\( 6\\) : 240 -241,260.
[3]王慧博. 我國失地農民問題研究綜述[J]. 鄉鎮經濟,2008\\( 2\\) : 35 -40.
[4]McElwee G,Annibal I. Business support for farmers: an evaluation of the Farm Cornwall project[J]. Journal of Small Business and Enterprise,2010,17\\( 3\\) : 475 - 491.
[5]何景熙,李曉梅. 我國農村勞動力流動性就業計量問題研究[J]. 中國人口·資源與環境,2010,20\\( 1\\) : 87 -92.
[6]趙農華. 上海第三產業發展推動勞動就業增長的實證分析[J]. 統計研究,2002\\( 2\\) : 51 -53.
[7]袁弘,蔣芳,劉盛和,蔡建明. 城市化進程中北京市多功能農地利用[J]. 干旱區資源與環境,2007,21\\( 10\\) : 18 -23.
[8]胡為為,黃勇. 基于就業崗位的城市總體規劃人口規模預測初探[J]. 室內設計,2012\\( 6\\) : 49 -53.
[9]何雄浪,何思妤. 新形勢下我國失地農民問題探討[J]. 湖北經濟學院學報,2011,9\\( 3\\) : 56 -62.
[10]劉喜懷. 我國技術人才與 GDP 間的關系及技術人才開發研究[J]. 生產力研究,2012\\( 2\\) : 10 -12.
[11]韓琳,章楊,王家寶. 公益性崗位在失業救助政策中的作用分析 - 以資源枯竭型城市阜新為例[J]. 沈陽工程學院學報,2006,2\\( 4\\) : 454- 456.
[12]陳懷錄,徐藝誦,馮東海,孟杰. 西部貧困地區開發區發展模式探索 - 以甘肅省定西市開發區為例[J]. 西北師范大學學報,2012,48\\( 2\\) : 109 -114.
