江陰市位于長江三角洲太湖平原北端，總面積987.5 km2，其中，屬于洼地的圩區平原和漕河圩區平原的面積約220 km2，占22.3%。圩區地面高程多在▽1.5～3.0 m（吳淞標高），常年處于正常河水位以下，洪澇威脅巨大，但對長期人多地少的江陰而言，充分利用圩區進行生產生活是必然的選擇，圩堤及其附屬設施作為最為有效的工程防洪措施，歷來受到重視。新中國成立后，各級人民政府持續加大了對圩區防洪工程的建設改造力度，特別是1991年洪水造成較多圩堤決口及1999年圩區遭受特大洪澇災害后，全市更是掀起了圩堤達標建設的新高潮。至2010年底，江陰共建成萬畝以上大圩區5個、千畝以上較大圩區60個、千畝以下小圩區35個，圩堤總長達301.24 km，并建有圩區排澇泵站210座、防洪三閘129座。較為完善的圩區防洪工程設施有效保護了江陰圩區工農業生產的正常開展，保障了人民生命財產的安全，促進了經濟社會的發展。但由于體制、機制改革不完善等多種原因，目前一些圩區防洪工程設施管護問題還比較突出，已成為江陰水利建設管理中最為薄弱的環節，一定程度上制約了圩區內經濟社會的可持續發展，影響了江陰現代化建設的整體推進。因此，面對廣大人民群眾的新需求，如何在新形勢下認真貫徹中央、省2011年兩個“一號文件”精神，積極實施圩區防洪工程設施的規范化管理，確保民生水利長期真正惠澤民生，已成為當前江陰農村水利工作中最為緊迫的重要任務之一。
1 圩區防洪工程現狀
自建國以來的60多年間，江陰市政府始終如一地加大投入力度，扎實開展并圩、聯圩及圩堤、防洪設施的除險加固建設。與此同時，一直要求“建管并重，一建就管”，建立了較為明確的管護體系，努力發揮圩區防洪工程設施的日常功效。
1987年前，圩區堤防及閘涵等穿堤建筑基本上由地方圩管委或圩管組負責管理，1991年江陰發生大洪水后，統一改為由鎮、村負責管理。對只涉及一個村范圍的小圩區，主要由村級負責管理，由村委指定專職人員負責看守、運行圩區的各排澇站和防洪三閘，并兼圩堤防的巡查、管護工作；汛情嚴重時，專職人員專門負責泵站的運行和管理，圩堤巡查及搶險工作由村民委員會另行組織人員擔任。對涉及多個村范圍的較大圩區，由鎮政府牽頭管理，各行政村各自負責各村域范圍內的圩堤、防洪三閘及排澇站的管理。對萬畝以上圩區，通常由鎮政府直接組織管理，圩區范圍內的行政村積極配合，圩區防洪工程設施運行由鎮防汛指揮部調度，管理工作由水利農機管理服務站指導。各圩區均建立了運行管理制度，明確了圩區管理負責人、機電操作工、圩堤管理員崗位職責，并開展汛前檢查、保養，汛中按規運行，汛后組織維修等工作。所需費用通過向圩區內受益農民和受益企業征收、有實力行政村村委資助和鎮財政給予適量補貼的方法解決。
2 工程管理存在的問題
對于圩區防洪工程設施的管護工作，各級政府歷來重視與關心，相關水利工程管理部門和單位也實實在在做了一些實事，但由于受體制機制、資金技術等諸多因素制約，目前圩區防洪工程設施管理還存在著長效管理意識不強、管理力量薄弱、日常管護缺失、現代化程度低等現象，管護效果難言滿意。
2.1 重建輕管仍未根本扭轉，長效管理的緊迫意識不強
隨著國家、地方政府對水利建設的大投入，特別是經過近10年的聯圩、并圩和重點圩區整治建設，全市圩堤設防標準、防洪能力有了大幅提升，堤身加高加寬，外坡加做混凝土模袋或塊石防護，排澇能力明顯提高，加上近幾年連續風調雨順，圩堤防洪工程未曾經歷較大險情，讓部分干部群眾產生了懈怠思想，認為比起過去的圩堤低矮單薄、長期漏水和閘站工程小型泵機動力不足等，現在已經很好了，再加上閘站工程已由鎮、村找專人運行，堤防一旦有事村里也會突擊組織處理，防洪工程設施一般不可能會出大事，不需要正規管護也可以使用好多年。此外，客觀上也受到人力物力的制約。
2.2 組織體系欠缺，隊伍力量單薄
在圩區防洪工程設施管理中，除三個大圩區的泵站及少量鎮（街）區排澇站委托當地水利農機管理服務站具體管理外，其它圩區基本采用鎮、村屬地自行組團方式管理。其弊端，首先是鎮、村分管領導因身兼數職無法常年關注工程日常管護，工作計劃性差，一線檢查、指導工作的時間明顯不足，無法全面掌握最新情況，影響工程管理的有效開展；其次是鎮、村所聘請的閘站專職管理人員，科班出身的技術人員極少，大多年齡偏大，業務能力不足，且責任心不強，擅自離崗、脫崗現象較為普遍，圩堤兼顧管理基本未落實，工程管理效果大打折扣；第三是當地水利農機管理服務站受自身經費不足、需要依靠工程施工賺錢解決單位生存等問題的制約，不可能投入過多精力進行圩區防洪工程設施管理的業務指導，使工程管理水平長期無法提高。
2.3 技術措施不足，日常管護乏力
目前，圩區防洪工程設施技術管理水平十分薄弱，管理制度、操作規程極不完善，流量、水位過程曲線等技術圖表根本沒有，工程觀測、監測設施基本空白，且還未列入近期計劃，日常巡查處于半真空狀態，定期檢查流于形式，特別檢查一哄而上，防汛搶險應急演練未能針對開展，臺帳記錄既少且不規范，宣傳欄、禁示牌全無。部分泵機、閘站設施維護不足，鋼繩缺油，螺桿生銹，垃圾、水草清理不及時，運行效率不高。閘站工程設備看護不足，遭竊、損壞事件仍有發生，穿堤涵閘長開、長關現象較為普遍。除萬畝大圩區部分堤防開展一年兩次化學除草、少量堤段有地方農民不定期巡堤外，絕大部分圩區圩堤管護基本空白，堤身雜草叢生，私自墾種、亂丟垃圾情況十分常見，堤邊搭棚、建吊機，堤后挖溝、搞養殖等違章行為基本無人制止。
2.4 規劃前瞻不夠，運行效率低下
江陰圩區防洪建筑物等級相對較低，由于理念滯后、資金限制，加上閘站數量多、單個孔徑小、圩堤線路長等原因，在建設加固時，對現代化管理方面考慮甚少，大多閘站設備操控自動化程度低，未能配置相關監測設施，對圩堤巡查點檢器、重點險工遠程監視系統等也從未真正考慮安裝和建設。全市雖建有計算機管理的防汛決策系統，但覆蓋全部圩區防洪工程的計算機管理網絡尚未建立，相關管理信息空白多。即便是近年來隨著水利現代化建設而少量建成的系統內較大圩區排澇泵站，也因規劃設計不很合理，存在操作不熟練、遇到故障不甚排除、網絡系統傳輸不穩定等問題，導致管理人員更多仍采用人工操作，而無法有效發揮先進設備的功效。
3 推進圩區防洪工程規范化管理的對策建議
為確保圩區防洪安全，提升區內人民群眾生產生活水平，促進全市經濟社會又好又快發展，各級政府、相關部門應進一步認真貫徹落實中央、省2011年兩個“1號文件”精神，切實提高管好圩區防洪工程設施管理的思想認識，通過完善工作體系、加大建改力度、強化技術管理、推進管養分離、激勵農民參與等一系列舉措，實現圩區防洪工程設施的長期正常運行，充分發揮其綜合效益。
3.1 廣泛宣傳引導，提高長效意識
各級政府及水行政主管部門要通過多種渠道、多種形式，廣泛宣傳圩區防洪工程的公益性，宣傳圩區防洪工程對防洪保安、改善環境、促進工農業經濟發展的作用，宣傳管好圩區防洪工程對推進水利現代化、服務民生的重要意義。要進一步提高各級領導干部的重視程度，進一步提升廣大基層干群管好圩區防洪工程的思想認識，同時，要加快出臺《江陰市圩區防洪工程管理辦法》，建立健全村規民約，落實好責任制，樹立警鐘長鳴意識，把圩區防洪工程長效管理擺上議事日程。
3.2 完善工作體系，落實崗位職責
水行政主管部門要適時整合下屬多個管理單位的相關職能，將圩區防洪工程管理統一納入到某個專業管理機構，穩步推進水政執法，充分發揮水利工程管理特長；要進一步明確各基層水利管理服務站對圩區防洪工程的行業管理職能，足額落實經費，使其切實做好技術指導、培訓及日常檢查、考核等工作；要繼續強化鎮（街）政府及村委在圩區防洪工程管理中的重要支撐作用，不斷完善、規范圩管組織，讓屬地管理更加有效、便捷。要全面推行堤閘（站）統管體制，將每段圩堤與防洪閘站、涵洞等建筑物的管理結合在一起，做到職責清晰、任務具體；要迅速建立市級圩區防洪工程管護經費“以獎代補”機制，加大公共資金投入，加強檢查考核，及時兌現獎懲，確保工程管護職責真正得到落實。
3.3 加大建改力度，夯實管理基礎
各級政府要繼續加大對圩區防洪工程設施的建設改造力度，繼續推進中、小圩區的并圩、聯圩工作，尤其要加快對尚未達標小圩區以及內部新設高新工業園區等大、中型圩區圩堤進行加高加固；要結合市（縣）、鎮（街）、村公路建設，積極推進圩堤公路的建設提高，充分發揮圩堤防洪、交通的雙重功效；要加速推進對老舊閘站、涵洞的翻建、改建工作，將露天式改為封閉式，讓啟閉設備全部進入啟閉機房，使其得到良好保護，有效延長設施、設備工作年限；要加速推進全部圩區防洪工程管理設施的現代化建設，建立圩區管理辦公局域網，安裝工程實時監測、監控系統，全面建成圩堤信息監測管理網絡，為工程遠程監控、科學決策和調度奠定基礎。
3.4 強化技術措施，提升業務水平
市主管單位應及時制定《江陰市圩區堤防閘站工程技術管理實施細則》等各類技術規程和相關操作規定，大力開展專業指導、技術培訓。當地水利農機管理服務站要認真貫徹落實政策法規和技術標準，加強日常檢查監督。各圩區管理組織要積極引進、培養專業人才，完善各項規章制度，按規定開展各項檢查，組織防汛搶險演練，落實搶險隊伍配備必要防汛器材；要積極開展工程觀測、監測工作，整理分析資料，為工程科學運行提供合理建議；要規范日常檢查保養工作，嚴格持證上崗，切實做好臺帳記錄并及時歸檔。
3.5 推進管養分離，提高運行效率
圩區工程設施量多面廣，依靠單一機構管護難度極大，應以堅持市場化改革為導向，加速推進管養分離。
對中型以上圩區，宜以鎮（街）為單位，將防洪三閘連同圩堤，通過招標方式擇優確定負責運行、維護業務的專業服務機構；對一般小圩區，要繼續推進和完善承包、租賃制度改革，可以一個或幾個村為單位，將工程運行、維護進行打包競拍外包給公司或個人。這樣既可滿足管理機構精干、高效的組織要求，又可充分發揮專業服務隊伍的技術優勢與社會化維護成本低的優勢，有效提升管護效能，提高工程安全運行效率。
3.6 激勵農民參與，實現管護雙贏
各圩區管理組織應采取各種措施，吸引當地農民積極參與防洪工程設施的管護。通過以將護堤防護林收益分成大比例讓利于農民等措施為突破口，創新機制，激勵當地農民的積極性。如：通過委托當地群眾承包時，可在承包合同中明確，承包戶必須義務看護整段圩堤，確保堤頂道路完整、平坦，確保堤防樹木完好無損，確保防汛車輛暢通無阻；兼顧義務看護承包范圍內的閘、涵等水利工程設施，禁止化學除草，禁止擅自搭建，發現問題，及時上報。即將過去單一部門管理轉變為與沿堤農民共同管理，在讓農民受益的同時，又讓農民承擔一些責任，達到既防止水土流失、保護生態環境，又成為沿堤群眾“搖錢樹”的效果，實現工程設施管護雙贏的局面。
4 結束語
江陰市圩區較多，防洪壓力大，雖然近十年未有潰堤決口之事，但工程管理中的不足確實存在。積極面對圩堤防洪工程設施管護中存在的問題，認真分析其原因，努力探索解決的方法，不僅可充分發揮其防洪保安的重要作用，促進經濟社會發展，同時還可為蘇南其它地區的圩區管理提供借鑒。
