一、新型城鎮化下農民工市民化的宏觀背景

（一）新型城鎮化的政策導向
2013年，若干重大會議均圍繞著新型城鎮化展開論述。改革開放以來，黨和國家重大會議如此密集地討論市民化議題是絕無僅有的。6月召開的全國人大常委會第三次會議審議了國務院關于城鎮化建設工作情況報告，指出“要立足我國基本國情，堅持中國特色新型城鎮化道路”,“把全面提高城鎮化質量放在突出位置”,“要以有序推進農業轉移人口市民化為重點，加快推進基本公共服務均等化”.

同年11月，黨的十八屆三中全會進一步提出，新型城鎮化道路核心在于人的城鎮化，即通過城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。在此過程中，農業轉移人口市民化的總體目標是：總量平穩遞增，布局合理均衡，服務均等，社會融合順暢。在具體方式上，以省內落戶定居和公共服務均等化為重點，區分不同城市、不同群體、不同公共服務項目，有序推進。

同年12月12日至13日，中央經濟會議召開改革開放以來首個城鎮化會議，提出了推進城鎮化的六大主要任務，首先提出的就是推進農業轉移人口市民化。會議指出，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力?，F代化的本質是人的現代化，解決好人的問題是新型城鎮化的關鍵。

緊接著，24日召開的中央農村工作會議提出2020年實現3個“一億”目標。即通過積極穩妥扎實推進城鎮化，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化，推動新型城鎮化要與農業現代化相輔相成。

結合上述會議的精神，新型城鎮化區別于以往城鎮化道路的核心特征可概括為以人為本，在此過程中不僅要在物質基礎上“以提高城市承載能力為支撐”,更重要的是在更新理念的同時以一系列制度改革為保障。事實上，無論是人口紅利還是資源紅利，歸根結底都要靠改革才能充分發揮作用，改革才是當前中國社會激發市場活力、釋放社會創造力的最大紅利.因此，新形勢下堅持以制度改革促進農民工市民化，無疑是推動新型城鎮化最關鍵的抓手。然而，這一改革也面臨來自制度內外的挑戰，可概括為：制度安排缺乏頂層設計，農民工群體顯著分化。

（二）地方創新與頂層設計
當前各地對農民工群體的一系列保障制度不可謂不多，地方政府針對流動人口的教育、就業和社會保險領域制度創新不可謂不熱情，但是這些創新缺乏在中央統籌下的頂層設計，從而更多的是對技術細節的嘗試，并逐漸顯現出發達地區的地方利益固化傾向。

截至2013年第三季度末，農村外出務工勞動力月均收入2542元，這一數字不僅遠高于同期農村居民現金性收入（636元），甚至還高于城鎮居民人均可支配收入（1680元）；其同比增速13%已經高于城鎮居民同比工資性收入增速（8.9%）.然而，根據國家統計局抽樣調查結果推算，2012年2.5億農民工中僅有不足2/5留在本地；至少有2.36億人口跨地級市就業或居住,這其中多數又是從農村向城市流動、貧困地區向發達地區流動。

上述數據表明，部分農民工在獲得高收入的同時也確實處于高速流動狀態中，而地方與地方之間的保障性制度又未能一一實現相互間有效銜接，導致尚未實現穩定就業、也無返鄉意愿的第二代農民工群體權益受損?？紤]到中國地大物博，東中西部長期發展不平衡，這一現狀即使從局部看提高了流動人口收入、縮小了地方特別是發達地區的城鄉差距，但是從長遠和整體看并不利于構建一個全國統一的勞動力市場，更不利于新城鎮化提出的以人為核心、從重量到重質這一目標的實現。

（三）農民工群體分化顯著
農村轉移人口內部分化也日趨明顯。從動機上看，改革開放以來，影響我國人口流動的“首位原因”在20世紀80年代初期為“工作調動”,受該項原因的影響而流動的人口比例約為20%;這一時期，我國流動人口的總體特點表現為：一是規模比較小，1988年僅為3000萬人；二是以男性為主，而女性大多則在老家照顧他們的子女；三是舉家外出戶很少，孩子絕大部分留在原籍的家中。自1980年代后期開始，影響人口流動的原因則主要為“務工經商”,受其影響而流動的人口比例在1980年代后期和90年代后期分別上升為25%和30%以上，尤其進入21世紀初期的5年，這一比例進一步提高到43%.1990年代以后，隨著社會、經濟的快速發展，流動人口的規模也隨之擴大，到1997年，流動人口已經達到8000萬人，這時，我國傳統的“安居樂業”在農村已經出現“裂痕”,在農村地區剩下了大量的婦女、老人和兒童。進入21世紀，我國流動人口又呈現出一些新的特點：首先是流動性逐漸增大，“就業短工化”現象不僅由來已久而且趨勢日益普遍;其次是“夫妻雙方”均外出務工的人數開始增多；再次，舉家外出的“農戶”也顯著增加。此外，有近1/3的流動人口帶有“移民”的性質，在城市中居住超過了5年，并且沒有返鄉的意向.（見表1）【表1】

結合動機和勞動要素稟賦加以分類，可以看出農民工群體確實發生了深刻分化：既有長期穩定在城市就業或生活并至少初步具備在城市定居的經濟能力的，也有僅在農閑季節進城務工或消費的，還有尚處于流動狀態未確定今后工作生活地點的，但總的趨勢是第三種類型正不斷向第一種類型轉化.這些不同農民工群體將有不同的市民化路徑。值得一提的是，之前存在頗大爭議的“征地-安置型”市民化，有時不但沒能提升農民社會地位、保護合法權益，反而激化了社會矛盾。根據新型城鎮化道路的“自愿”和“存量優先”精神，在頂層設計時應當分類分層考慮，符合農民利益的市民化才是新型城鎮化應有之義.

當前新型城鎮化建設中的首要市民化目標群體是已在城鎮實現穩定就業的農業轉移人口。與此同時，這一群體的隨遷子女、家屬也構成相對龐大的潛在穩定城鎮就業群體，從而在制度改革設計中也應重點考慮。按照國民進入勞動力市場的前、中、后劃分，教育、就業和以社會保險為主體的社會保障體系分別對包括農民工群體在內的全體國民加以保障。

以此政策順序，本文將分別梳理三大政策體系的現狀和存在障礙，最后提出完善制度的政策建議。

二、新型城鎮化下農民工市民化相關制度保障

國家統計局公布數字顯示，2011年我國城鎮地區常住人口首次超過農村人口，達到6.9億人。2012年，城鎮化率更是達到52.57%,但戶籍城鎮化仍僅約為35%.按這一數字算，當前我國仍有至少兩億多已經在城市實現較穩定就業但面臨戶籍障礙的農民工。這一群體是以市民化促進新型城鎮化的抓手所在。從抓主要矛盾的角度看，以人為核心的新型城鎮化目標可以通過教育、勞動就業、社會保險等相關制度安排的設計與改革，有序推動農民工群體（尤其是新生代農民工）早日實現市民化。

（一）農民工子女教育政策
早在1995年，國家教委就已經開始重視對“流動人口子女義務教育問題”的解決，并由基礎教育司義務教育處聯合北京市教育科學研究所共同開始實施了一項關于“流動人口子女義務教育問題”的專項調查。1996年，《城鎮流動人口適齡兒童少年就學辦法（試行）》頒發并實施，規定：“城鎮流動人口子女適齡兒童、少年入學，應該由其父母或者其他監護人持流入地的暫住證，向流入地住所附近的中小學提出申請，經過學校同意后即可入學?！痹撧k法在部分省、市進行“試點”之后，部分城市的公辦學校開始逐漸接收流動兒童入學接受義務教育。

1998年3月，《流動兒童少年就學暫行辦法》頒發，進而對我國流動人口子女的“義務教育入學等問題”進行了較為寬泛的說明，并同時規定：“流動人口的子女在有監護條件的戶口所在地入學，而戶口所在地無監護條件的，在流入地入學，同時，流入地政府負責對流動兒童教育的管理，并且，流動兒童接受義務教育以在公立學校借讀為主，經過流入地縣級以上人民政府審批，則允許企事業組織、社會組織、社會團體以及公民個人舉辦民工子弟學?；蛘吆喴讓W校?！贝送?，“公辦學校招收流動兒童可以收取一定數額的借讀費，但不能以營利為目的收取高額的費用”,同時還規定：“流動兒童、少年的常住戶籍所在地人民政府要與流入地的人民政府互相配合、加強聯系，共同做好流動兒童、少年接受義務教育的工作等?！边@些較為寬泛的說明及規定并無具體的實施辦法。在這一時期，國家開始認識到解決流動兒童義務教育問題的緊迫性，但是，當時各種政策及措施的制定都是通過以上《辦法》中“流動兒童、少年的常住地戶籍所在地人民政府嚴格控制義務教育階段的適齡兒童、少年外流”這樣一個限制性的規定為前提的。

進入21世紀以來，國家制定的與流動人口有關的各項政策開始有了積極的轉變。其中，開始著手于清除不利于流動人口的限制政策，并積極推進流動人口就業、社保等多方面配套措施的改革，為此，流動人口的規模開始不斷擴大。隨著越來越多的農村剩余勞動力由過去分散的“單身外出”流動方式逐漸向“舉家遷徙”轉變，“家庭化”的人口流動模式逐漸開始出現，進而流動人口子女“上學難”的問題也逐步凸顯出來。為解決這一問題，2001年5月，國務院頒發《中國兒童發展綱要（2001-2010年）》，明確規定“全面普及九年義務教育，保障所有兒童受教育的權利”,“小學適齡兒童凈入學率達到99%左右，小學5年鞏固率提高到95%左右”“,流動人口中的兒童基本能接受九年義務教育”等。同年6月，國務院頒布《關于基礎教育改革與發展的決定》，再次強調“要重視解決流動兒童、少年接受義務教育的問題”,并在此基礎上確定了關于流動兒童入學的“兩為主”（即“以流入地政府為主”和“以公辦學校為主”）政策，與此同時，還規定了“要采取多種形式，依法保障流動兒童、少年接受義務教育的權利”,可見，國家對于流動兒童進城接受義務教育的態度由“限制”轉為“支持”.

2003年1月，國務院辦公廳下發了《關于做好農民工進城務工就業管理和服務工作的通知》，提出“保障農民工子女接受義務教育的權利”.同年9月，國務院辦公廳還轉發了教育部等六部門《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，這是我國首次將具體政策的對象直接定位于“流動兒童”,其核心內容也就是強化一個“責任”和實施兩個“一視同仁”.與此同時，又將以往政策和文件中的“借讀”變為“接收”,將允許收取一定的“借讀費”調整為“制定統一的標準”.此外，在2003年全國人大常委會對《未成年人保護法》執法檢查的推動下，我國于當年秋季明確了流動兒童的義務教育由“流入地政府”統籌解決，以農民工為主體的流動人口的子女開始享受到與城市兒童同等的教育機會。隨后，針對流動人口“家庭化”流動趨勢的日益加強，流動兒童的義務教育也出現了諸多新的問題。

2006年3月，國務院發布《關于解決農民工問題的若干意見》并明確指出：“保障農民工子女平等地接受義務教育，同時，輸入地政府要承擔起農民工同住子女義務教育的主要責任，將農民工子女義務教育納入到當地教育發展規劃以及列入教育經費預算?！贝送膺€規定，“城市公辦學校在收費以及管理等方面對農民工子女與當地學生同等對待，并且，不得違反國家的相關規定向農民工子女加收借讀費以及其他任何費用”等.同年，新修訂的《義務教育法》也明確規定：“父母或者其他的法定監護人、在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在他們的父母或者其他的法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為他們提供平等接受義務教育的條件，而具體的辦法由各個省、自治區、直轄市具體規定?！边@一規定打破了原有的“按戶口就近入學”的原則，為流動兒童突破戶籍的界限，進入城市公立學校接受義務教育奠定了立法基礎。

2008年8月，國務院出臺《關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》要求“切實解決好進城務工人員隨遷子女的就學問題，進城務工人員的隨遷子女以流入地為主、以公辦學校為主接受義務教育，地方各級人民政府要將進城務工人員隨遷子女義務教育納入到公共教育體系，并根據進城務工人員隨遷子女流入的數量、分布以及變化趨勢等具體情況，合理規劃學校布局及發展，對符合當地政府規定接收條件的進城務工人員隨遷子女，要按照相對就近入學的原則統籌安排在當地的公辦學校就讀，免除學雜費，不收借讀費”等.至此，我國關于流動兒童義務教育的政策已經初步完善，并日趨人性化，同時也填補了我國以往對于流動兒童義務教育政策缺失方面的“空白”.2012年3月5日，溫家寶總理在《政府工作報告》中指出：“目前已初步解決農民工隨遷子女在城市接受義務教育的問題?！敝链?，在新型城鎮化大背景下，流動人口子女義務教育制度的改革正在逐步深化過程中。

（二）農民工勞動就業政策
2003年是農民工勞動就業政策安排的拐點。2003年，“國辦發1號”和“國辦發79號”對農民工工資、職業技能培訓、工作環境和跟蹤服務等方面的勞動政策作出專門規定。2004年中央“1號文件”對農民工作出了新的歷史定位--產業工人的重要組成部分。2005年，國務院“5號文件”將改善農民工就業環境、整頓勞動力市場秩序明確為地方政府的職責。2006年中央“1號文件”提出了保障農村轉移勞動力的務工收入。2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》頒布，關于農民工的全面系統性政策架構基本形成，七大政策領域中超過一半與就業直接相關，即：工資、規范勞動管理、就業服務與技能培訓和促進就地就近轉移。

如前所述，城市的高工資收入是農民工外出打工的主要動機。然而，一直以來農民工群體都面臨著工資收入低水平、惡意欠薪難維權的困境。這在工程建設領域問題尤為突出。為此，2004年原勞動和社會保障部、建設部聯合發布《建設領域農民工工資支付暫行辦法》。此后，勞動和社會保障部、建設部、水利部、交通部等部門連年發布通知，開展專項檢查，加強解決農民工欠薪問題的體制機制。與此同時，最高法分別于2004年、2006年、2010年和2012年連續頒布清理和加強涉及農民工工資的通知。2010年國務院辦公廳頒布國辦發4號文，把切實解決企業拖欠農民工工資問題從維護社會穩定的高度定性為一項重要而緊迫的任務。2011年2月25日通過的刑法修正案（八）將惡意欠薪上升為具有社會危害性的犯罪行為。其第二百七十六條新增：“以轉移財產、逃匿等方法逃避支付勞動者的勞動報酬或者有能力支付而不支付勞動者的勞動報酬，數額較大，經政府有關部門責令支付仍不支付的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！辈⒁幎ā吧形丛斐蓢乐睾蠊?，在提起公訴前支付勞動者的勞動報酬，并依法承擔相應賠償責任的，可以減輕或者免除處罰”.

伴隨著《行政許可法》和《勞動合同法》修訂完善的還有各部委、地方的聯合政策調整，農民工勞動關系規范方面經歷了從規制管理到服務促進的理念轉變過程。隨著2003年《行政許可法》的實施，2004年1月起各地區對農民工的就業限制政策也紛紛解除，原勞動部頒布的《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》于2005年2月廢止。隨著勞動合同法的頒布實施，2008年、2010年和2012年，人社部連續發文，開展農民工簽訂勞動合同的“春暖行動”.

就業技能培訓方面，2003年農業部等部門就制定了至2010年的全國農民工培訓規劃。近年，人力資源和社會保障部門春節前在全國范圍內部署開展了“春風行動”,旨在幫助求職農民工盡快實現就業，這既是農村富余勞動力向非農產業轉移、實現農民增收的重要途徑，也是新形勢下解決“三農”問題的有效手段。2006年至2009年，安監總局、住建部和人社部紛紛出臺安監總培訓[2006]228號、建辦人函[2008]601號和建人[2009]123號文等一系列農民工安全培訓工作和辦法。2009年，人力資源社會保障部聯合財政部共同發布《關于進一步規范農村勞動者轉移就業技能培訓工作的通知》（人社部發[2009]48號），針對當前農村勞動者轉移就業技能培訓工作中存在的培訓針對性不強、管理不規范、監管措施不到位、個別地方騙取挪用補貼資金等突出問題，為提高培訓質量，確保資金使用安全和使用效益，明確提出以下目標：實施分類培訓，強化培訓針對性和有效性；公開認定定點培訓機構，整合優質培訓資源；規范資金使用管理，提高資金使用效率；強化培訓過程監督，確保培訓質量和效果；完善保障措施，確保工作實效。國辦發[2010]11號文更是明確提出“逐步建立統一的農民工培訓項目和資金統籌管理體制，使培訓總量、培訓結構與經濟社會發展和農村勞動力轉移就業相適應”,“到2015年，力爭使有培訓需求的農民工都得到一次以上的技能培訓，掌握一項適應就業需要的實用技能”等目標。

在促進就近就地轉移方面，在新型城鎮化大背景下，農辦科[2013]36號文提出探索建立新型職業農民教育培訓制度，通過“生產經營型分產業、專業技能型按工種、社會服務型按崗位開展農業系統培訓或實施農科職業教育”,而不是“一般的普及性培訓或簡單的‘一事一訓’”,來促進“就地就近”轉移。農民工返鄉就業、創業的政策也在各地紛紛制定和實施，極大地促進了廣大農民工群體就業。建村函[2013]163號文介紹了浙江的經驗，把美麗鄉村作為提供就業崗位、增加收入的重要機會，積極推廣采取包清工的辦法，支持建設單位“多用本地、本村農民工”,“通過利用宅基地整理、村級留用地政策發展物業經濟，涌現了大批的來料加工集聚點和淘寶經濟專業村”.

（三）農民工社會保險政策
如前所述，國發[2006]5號文對包括社會保障在內的農民工權益問題做出了整體規劃，其中第六條“積極妥善地解決農民工社會保障問題”均圍繞著工傷、醫療和養老三大險種展開闡述。當前，我國農民工的社會保險政策在各地存在多種模式，既有納入或比照《社會保險法》規定的已有制度的模式，即比照城鎮職工基本社會保險或農村基本社會保險參保的方式，也有獨立為農民工群體設立的方式；既有通過綜合險種設立的方式，也有單一險種設立的方式。這是因為，國發[2006]5號文是鼓勵各地根據自身條件為農民工納入社會保險體系的。

這一文件除了在工傷保險和建筑行業高風險職位意外傷害保險明確中央對雇主、行業和地方政府的要求外，對醫療保險和養老保險均放開了所有制度創新的空間。不同地區對于“是否為農民工設立新的制度”和“設立單一還是綜合險種”這兩個關鍵問題的回答不盡相同，形成了另設-單一、另設-綜合、納入-單一和納入-綜合四種選項?？傮w而言，農民工參加社會保險的四種選項可以用圖1所示的四種模式概括：【圖1】


1.農保模式
作為農民工群體的重要組成之一，部分鄉鎮企業職工自愿或“捆綁式”地參加了農村社會養老保險制度。參加農村社會保險制度（包括新農合、新農保）的農民工主要以鄉鎮企業職工為主。到2003年年底，約有85000個鄉鎮企業約1400萬農民工參保，約占鄉鎮企業職工總數的10%.2004年，云南省參加農村社會養老保險的農民工20多萬人，約占全省當地農民工172.86萬人的11.57%.但是，由于農村社會保險并不包含工傷、失業和生育的險種，所以是一種單一險種、依靠已有制度體系的覆蓋方式。

應當認識到，新型城鎮化背景下以農保模式覆蓋農民工的社會保險政策雖然客觀上減少了農民工的社會保險險種權益，但又確實是那些僅在農閑時期外出務工的農民工群體的。這也意味著農保模式具有與其他模式較強的相互轉換潛質：只要農民工下定決心在城鎮就業定居，并簽訂正式勞動合同，就可以像其他城鎮穩定就業職工一樣，擴大其可享受的社會保險的險種權益。正因為農保模式與其他參保模式的高度兼容性，在較長一段時期內農保模式仍有其維護農民工參保制度模式間彈性與靈活性的意義，也有利于增強鄉鎮企業促進農業轉移人口的就近就地化就業的功能。

2.城保模式
隨著《社會保險法》、《勞動合同法》等法律的出臺與完善，當前，但凡簽訂勞動合同的職工、包括農民工，都必須由其個人和雇主繳納保險費；即使是非全日制用工等靈活就業形式，如果雇主不為雇員購買工傷保險，工傷事故發生后賠償責任很可能將歸于雇主。由于法律的完善，許多并未為農民工單設社會保險制度、城鎮化水平又較高的地區，在有條件的情況下直接將農民工并入了城鎮職工社會保險體系。廣東省頒布的《社會養老保險條例》就規定，將農民工納入城鎮職工社會養老保險體系，執行完全統一的政策，同時《工傷保險條例》《失業保險條例》等也都未將農民工排斥出保障范圍。根據《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》（勞社部發[2001]20號）中有關農民合同制職工參保的有關規定，有的地方制定了相應的政策，逐步將農民工納入統一的城鎮職工社會養老保險體系。如鄭州市《關于農村勞動力轉移就業后參加我市社會養老保險工作的實施意見》規定，農民工養老保險的繳費比例等同城鎮職工。

實行城保模式的地區還有另一種做法，就是將農民工納入城鎮職工養老、醫療等保險制度中，但與城鎮職工社會保險又略有差別，即所謂的“雙低模式”.比如浙江省頒布的《關于完善職工基本養老保險“低門檻準入、低標準享受”辦法的意見》中規定，農民工參加統一的城鎮企業職工社會保險，參保企業和個人的繳費比例下降到12%和4%.北京市、杭州市等也有類似規定。另外，深圳、廈門等城市也在農民工參加城鎮養老保險的繳費基數、比例，以及領取條件和方式等方面采取了靈活多變的形式。近年，在中央加強頂層設計、增強制度公平性的大形勢下，這些措施逐步被統一化費率、費基所取代?？梢灶A見，“雙低”模式將逐漸轉化為完全城保模式，少數返鄉農民工則進入農保模式。

3.綜合保險模式
傳統意義上的工傷保險均奉行雇主責任和雇員過失賠償責任，而綜合保險模式對無固定雇主的靈活就業人員（農民工為主體）的延伸覆蓋無疑是一種制度創新。綜合保險模式是將養老、醫療、工傷甚至失業等險種合并，統一繳費。成都實行的綜合保險是在上海模式的基礎上形成的，同樣實行綜合保險的還有大連、天津等地區都在城鎮職工基本社會保險制度之外設立了綜合保險制度。以上海為例，2002年《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》規定凡符合條件的單位和個人必須辦理綜合保險，而這一險種事實上帶有商業保險性質，而其所指稱的外來從業人員大部分由農民工組成。這種商業模式還意味著籌資模式實行完全積累的個人賬戶制，是對傳統社會保險制度互助共濟性的削弱。例如，其中保險類別大致包括三種：工傷（意外傷害）、住院醫療、老年補貼；這一老年補貼顯然帶有商業壽險的分紅性質?？紤]到收入水平低于一般城鎮從業者，外來從業人員繳納綜合保險的基數是上年度上海職工月平均工資的60%.在此基礎上，除外地施工企業外，用人單位和無單位的外來從業人員按照繳費基數12.5%的比例繳納，外地施工企業按繳費基數7.5%的比例繳納，有單位的單位繳費，無單位的自行繳費。相比之下，天津實行的農民工醫療工傷綜合保險則不具有如此強烈的商業保險色彩：根據津政辦發[2008]73號文件，天津的綜合保險模式費基與其他城鎮職工社會保險一樣，皆為當地平均工資的60%-300%的部分，費率則低得多，僅2%.但是，這一制度將收繳基金單獨設立，而不是與同質的城鎮社會保險基金合并，所以仍屬于另設制度的范疇，多少也違背了保險的大數法則定理。成都的綜合社會保險面向非城鎮戶籍從業人員，在繳費基數上設立了從平均工資60%到200%不等的八個檔，盡管多數企業為參保人員選擇的都是最低檔；其他機制與上海模式相似。但值得一提的是，成都的這一制度已于2011年4月1日起廢止，包括農民工在內的流動就業人員的養老和醫療權益并軌到城鎮職工社會保險制度中。

三、新型城鎮化下農民工市民化制度障礙分析

（一）農民工子女教育政策障礙
1.制度排斥
我國1986年頒布的《義務教育法》規定，適齡兒童、少年應該在“戶口”所在地“就近入學”,而2006年新修訂的《義務教育法》也明確指出，義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，以縣級人民政府為主的管理體制，而地方各級人民政府都應當積極地保障這些適齡兒童、少年在戶籍所在地能夠就近入學，以上這些規定都表明，我國適齡少年、兒童義務教育的主要責任應該由戶籍所在地的人民政府承擔，本文認為，“按戶口就近入學”的原則在制度上排除了流動兒童平等實現受教育權的可能?，F實中，相當一部分的流動兒童在城市“無學上”或者“上不起學”,他們平等接受義務教育的權利受到了制度方面的排斥。具體而言，流動兒童在接受義務教育過程中所面臨的制度排斥是由以下兩個方面共同作用的結果：

一方面，流動兒童在接受義務教育時所面臨的“制度排斥”體現在我國城鄉分割的“二元”的社會結構。長期以來，我國形成了城鄉分割的“二元”社會結構，也可以說，正是由于這種城鄉分割的“二元”社會結構的存在，致使我國一系列的社會政策及制度安排都帶有極為嚴重的“城市取向”,包括“城市取向”的教育政策、考試制度、投入政策、教師政策等，大量優質的教育資源被城市地區及城市地區的公辦學校所“壟斷”,促使城市地區學校的辦學條件及教育質量都日益提高，而相對應地卻是農村地區教育資源的缺失與匱乏，農村學校的辦學條件與教育質量也相對較差，城鄉差距進而越來越大?，F實中，由于我國政府在制定公共政策時所出現的不同“取向”甚至“偏差”,還極有可能加劇“現實中的不平等”,比如，在義務教育領域，表現為義務教育資源的不公平及不合理配置等，政府將有限的公共教育經費向城市公辦學校及“重點”學校傾斜，進而帶來城鄉兒童“受教育權利”實現程度的巨大差異，為此，農村地區的兒童不得不“宿命”地面對教育機會的“不平等”以及教育質量的“低下”.

另一方面，流動兒童義務教育問題是由于我國現存的“戶籍制度”所引發的，應該說，我國行政管理中的一項最基本的制度就是戶籍管理制度，它是在我國“計劃經濟體制”下形成的。雖然戶籍制度的形成具有特定的“歷史緣由”,甚至也曾有過某些特定的“歷史價值”或者“積極意義”,但是，戶籍制度所帶來的“消極”影響以及諸多現實問題卻不可以被低估。戶籍制度最突出的弊端就體現在它以“農業”和“非農業”戶口把我國公民分成“標志鮮明”的兩大類別，從而導致農村勞動力進城務工就業的高“門檻”,在勞保、社保及子女教育等方面也無法完全享受到與城鎮居民同等的待遇，目前，我國的教育制度也是與傳統的戶籍制度相互“綁定”的，這就造成不同“戶籍身份”的學生所享有的教育資源竟會截然不同，進一步促成我國流動兒童在現實中處于教育“邊緣化”的狀態。

2.利益分歧
“以地方為主”是我國長期以來實施的教育管理體制。早在1986年，我國的《義務教育法》就明確規定，義務教育在國務院的領導下，實行“地方負責”“分級管理”的體制，其中，“地方負責”是指適齡兒童、少年義務教育的普及工作由其戶口所在地的地方政府進行實施和負責，而“分級管理”是指以戶籍作為依據，適齡兒童、少年應在戶口所在地接受九年義務教育，推行“就近入學”這一制度，可以說，這種“地方負責”“分級管理”的體制，實際上在我國農村地區就是鄉鎮負責義務教育的經費籌集（即“以鄉為主”）的體制，而2006年修訂后的《義務教育法》中明確規定“義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”,依然是將義務教育以各地“地方負責”管理為主，地方仍然是義務教育經費的主要承擔者及籌集者，這種“省統籌”“縣為主”的體制雖然是《義務教育法》修訂后的一個亮點，但它仍然沒有解決我國城鄉二元結構狀態下的城鄉義務教育財政的分割現狀。義務教育實施的主體應該是國家（或者中央政府），國家的公共財政對義務教育的投入要確保全體適齡兒童、少年能夠平等地接受義務教育。然而，“以地方為主”的義務教育分擔機制，導致各個地方只負責對于戶籍兒童實施義務教育，而對于外來的流動兒童，流入地政府既不愿意負擔義務教育經費，也沒有義務承擔義務教育責任，所以，當流動兒童離開戶籍所在地隨同父母進入城市后，義務教育不公平的問題就自然而然地出現了。由于地區利益（流入地與流出地政府之間利益）分歧的客觀存在，這就進一步放大了流動兒童無法平等接受義務教育的問題。具體而言，對于流出地政府而言，基本按照在冊的學籍兒童享受國家和省級補助的義務教育經費；而對于流入地政府而言，流動兒童既沒有本市戶口，又不是本地居民，因而并不關心這一特殊兒童群體的義務教育，而根據《義務教育法》中關于“地方負責”“分級管理”的相關規定，流入地政府也沒有獲取專項資金保障流動兒童接受義務教育，從法律上說，流入地政府對流動兒童接受義務教育并不承擔主要責任，這樣就導致了很長的一段時期內，我國流動兒童義務教育處于“真空”狀態。近年，流入地政府與流出地政府雙方都不愿承擔流動兒童接受義務教育而相互推諉責任的現象也時有發生。

3.經費不足
經費的投入是一項制度得以良好發展的最根本保證，教育制度也不例外。以2006年財政性義務教育經費占財政教育經費總量的51.7%、占義務教育經費總量的82.6%、財政教育經費中中央僅10.9%的比例來看，我國中央財政對義務教育的投入可能還不到義務教育總經費的1.5%.也就是說，2006年，中央對于義務教育僅投入了60億元左右的經費，義務教育經費的籌集也基本上來源于地方各級政府，具體而言，在城市地區由區一級財政負責籌集義務教育經費，而在農村地區則由縣、鄉兩級財政負責籌集義務教育經費。由于中央政府沒有承擔起義務教育經費籌集等的相關責任，在當前“以地方為主”的教育經費支出模式下，城市地區的教育資源更加趨向于“地域化”及“戶籍化”,地方財政統計配置教育資源也多以統計“戶籍”適齡兒童人數進行配置，而且地方政府又往往未能全力保障義務教育的經費需求.

現階段，我國實行義務教育“由地方負責”教育成本，進而造成一些原本經濟就十分困難的地區無法籌集到足夠的義務教育經費，為此，農民所交納的各項費用主要用于當地教育經費的支出等，而據2001年國務院發展研究中心的調查顯示，在我國義務教育的投入中，“縣級財政”負擔大約9%的部分，“省級財政”負擔大約11%的部分，而“中央財政”只負擔大約2%的部分，實際上，“鄉鎮”一級的負擔則高達78%,而縣、鄉兩級負擔中的87%都基本上直接來自于農民上繳的各項費用.在近年實施的稅費制度改革，教育費減收對農民的減負有了很大的幫助，但是財政投入的增量與教育費收入減量之間存在著巨大的缺口，可以說，義務教育經費的需求與財政供給之間產生了極為尖銳的矛盾。由于教育費附加的取消，教育集資和政策外收費被廢止，農民的負擔得以減輕，同時教育轉移支付資金的劃撥渠道與“以縣為主”的義務教育體制不適應，不透明的“漏斗”式的劃撥渠道使農村相當一部分縣（市）轉移支付的資金用于教育的比例與預期值之間也存在很大的差距.

我國教育經費不足的問題直接導致了當前我國義務教育不公平的諸多現象，尤其是未能充分保障我國流動兒童這一特殊兒童群體平等接受義務教育的權利和機會。由于中央財政對義務教育的投入極為有限，加上這些有限經費投入受到地方利益的分歧等無法向流動兒童轉移，進而導致流動兒童入學機會不均等、接受義務教育的質量低下等關鍵問題。

4.心理隔閡
長期以來，由于受到城鄉二元分割、歷史文化傳統等條件的限制和影響，我國相當一部分城市居民從心理上對流動人口及其子女存在偏見、排斥，甚至歧視。在觀念上，大多數城市居民的頭腦里已經根深蒂固地存在“市民優于農民”,經常被提及的“農民工”這個稱謂，便可以從一個側面反映出我國當前對于“流動人口”的排斥及歧視的社會現實。

應該說，流動人口為加快我國城市化、工業化的進程，以及加快推動我國城市地區的經濟發展等多方面都做出了巨大的貢獻，而反過來，還要面對城市居民對于他們的各種排斥及歧視，這是極不人道的。流動兒童在“流入地”接受義務教育過程中所面臨的排斥，甚至歧視等，具體表現在城市居民、城市兒童以及城市學校的老師對流動人口及其子女的排斥及歧視。退一步來說，這種“市民優于農民”的觀念也直接或間接地影響到流動兒童本身的發展及他們接受義務教育的狀況，絕大多數流動兒童不能感受到社會以及城市人對他們的關心和愛護，在諸多心理隔閡之下便產生了巨大的心理壓力。

可以說，以上這三種歧視及排斥都是由于歷史文化等原因、進而積蓄的心理隔閡與偏見造成的。這種心理上的隔閡與偏見促成當前城市人與農村人生而不平等的觀念，這一思想在社會上也根深蒂固。

現實中，一些公共教育資源的配置者對解決流動兒童教育問題持有不平等觀念，一些城市中的公立學校即使出于對流動兒童接受教育的責任感、家長請求、社會輿論、學校生源不足等方面考慮在招收流動兒童入學時，卻遭到城市居民的反對，進一步放大了這種心理隔閡。

5.學籍不銜接
目前，流動兒童參加中考和高考（即“升學難”）的問題也十分普遍，其實，這主要是由于當前我國學籍制度不能銜接造成的。盡管目前流動兒童在城鎮上小學、初中的問題仍然存在，但是通過國家制定的政策以及流入地政府的扶持等，這些問題正在逐漸得到積極而有效的解決。而對于流動兒童來說，在完成九年義務教育的學習之后，繼續上高中、上大學已經成為相當一部分流動兒童的普遍需求。當前，即使流動兒童的父母在各種政策的幫助下消除了因戶口的限制而上不了高中的問題，但最后的“高考”問題卻始終不能回避，也就是說，相當一部分流動兒童在城市讀完從小學到高中的十二年課程之后，卻無法在流入地繼續參加高考，因而不得不回原籍（老家）所在地參加高考，由于各個?。ㄖ陛犑?、自治區）的教育及教學方法、課本等都有較大差異，高考的試卷也不完全一致，這就為已經在流入地接受完高中教育的流動兒童帶來了新的挑戰，同時也造成了新的不公平?，F實中，這些流動兒童回原籍參加高考的壓力都比較大，考試結果也大多不太理想，教育“結果”方面的不公平問題進一步凸顯。此外，對于流動兒童來說，由于他們的父母工作流動性比較大，因而他們“同城升學”“異地轉學”等現象也十分普遍，而這些客觀的事實都會帶來流動兒童在繼續完成學業過程中的“短期失學”或者“長期失學”等現象?？傊?，以上這些問題及現象是由于我國當前的學籍制度不能夠銜接而造成的。

（二）農民工勞動就業障礙
1.外貿導向型經濟受外圍影響擠壓勞動密集型企業吸納就業空間
受經濟下滑等外圍因素的影響，對我國自改革開放時期長期依賴勞動力價格優勢的出口導向型企業的沖擊很大，進而對勞動用工帶來巨大影響。受到就業沖擊的相當一部分人群是農村轉移勞動力。一方面是經濟效益不好的外貿企業倒閉降低了對農民工的勞動力需求。2008年上半年，某全球最大玩具代工商之一旗下的兩個工廠倒閉，直接導致6500農民工失業.另一方面，金融危機也直接影響了農民工外出就業決策.總體上來看，企業用工總量確實有所壓縮?？梢?，外貿導向型經濟持續下行給勞動密集型企業的用工帶來了明顯影響。此外，隨著高新科技與先進設備的引入，一些企業逐步通過智能化的先進機器設備取代人工作業，進而對低素質勞動力的需求降低。

2.產業轉型升級與農民工素質模型升級速率不匹配
農民工群體就業問題和我國產業轉型升級與社會建設不同步也有密切關系。從業人員特別是促進農民工的就業能力結構的制度建設速度與產業轉型不同步，這就使得產業升級在技能人才需求變化較大的情況下，許多傳統的農民工特別是第一代農民工尚缺乏相應的就業能力。事實上，企業對高技能人才的需求相當多?，F實情況是，企業招工對勞動力的素質要求較高，熟練技術工人和高級技術人員“有一個要一個”,這與往年形成了比較鮮明的對比?！緢D2】


從圖2可以看出，近年二產、三產就業穩步上升，一產就業持續下降。但由于培訓、勞動關系管理等相關領域體制機制不暢，當前農民工素質模型升級速率未能匹配產業升級的要求。一方面是就業結構性矛盾依然突出，“就業難，招工難”現象并存：農民工崗位期望有所提高，而技能結構仍未發生根本改變，這就與企業素質模型要求產生矛盾。另一方面是農民工培訓工作未充分考慮受眾特征：在農村，有意向外出務工的農業人口文化水平偏低，許多技術課程難以聽懂，使培訓難以有效開展；在城市，有些職業技能培訓周期短，培訓效果不好，加之企業和農民工本人的短視效應，時間長的培訓班報名人員少，無論是企業還是農民工都缺乏參加長期培訓的積極性。這些都有待城鄉就業培訓政策的調整和引導，否則，經濟轉型下二、三產業的擴展不但不能促進擴大農民工群體在城市穩定就業，發達地區企業在產業利潤空間越來越小的情況下為了壓低生產成本反而驅使他們忽視農民工的權益,造成有素質有能力的農民工高速水平流動，而不能實現與產業升級同步的體面、穩定就業。

3.當前就業支持環境尚未充分考慮第二代農民工的特質
新生代農民工是一個比較寬泛的概念，但是他們與老一代農民工又有著一些不同的特點。他們以20世紀70年代和80年代出生者為主體，他們所受的教育層次提高。與父輩相比，第二代農民工不僅是經濟移民，更多的是文化移民：受都市文化熏陶和影響，從內心認同并且傾向于城市的生活方式。這些特質決定了其大多數不太可能返鄉就業，從而已經成為農村轉移勞動力的主體。盡管一些企業在發生重大危機后采取了措施，例如重慶富士康也考慮到第二代農民工的特殊性，試圖從經濟與精神雙重層面努力盡量滿足異質需求。但是，從新型城鎮化道路擴大城鎮穩定就業群體的戰略目標出發，光指望企業社會責任來自發營造適合第二代農民工群體穩定就業，是不可靠的。一項調查可以說明這一問題的嚴重性：高達45.8%的農民工（以第二代農民工為主體）政府和企業提供多種形式的免費培訓.但是，由于流動性這一刻板印象仍長期主導地方政府和企業對農民工群體的觀念判斷，無論是政府還是企業都往往認為對農民工加以培訓是“為他人做嫁衣”,甚至擔心就業素質提高后勞動力成本紅利會消失、往更有薪資優勢的地區或企業流動。這種片面的政績觀和勞動關系管理觀，是農民工特別是第二代農民工群體就業心理與就業環境錯位的重大原因。畢竟，第二代農民工群體與其七八十年代進城打工的父輩們不同，他們渴望通過知識積累、技能培訓自我增值，通過自己的努力追求在城市過上與城里人一樣的現代化生活，但在進入勞動力市場后卻發現供方、政府往往仍以廉價勞動力看待他們。這種心理落差，正是導致富士康慘案的重要根源。

4.就業培訓資金缺位、低效
當前，我國農民工就業培訓一直處于財政資金上的“空白點”,農民工上崗和就業培訓資金嚴重匱乏。在有限的資金下，由于培訓項目管理體制條款分割，培訓項目都是按各自的部門垂直分匹配安排，補貼和機構認定有多套標準，使得培訓資金很難發揮統籌效益。另外，各級政府有時是為了完成指標、任務而發起培訓動員，不僅效果不好，而且浪費了有限的培訓資金資源.由于農民工就業培訓尚缺乏有效的資金保障，使得當前的很多培訓只是流于形式，無法滿足農民工群體的實際需求，從而導致農民工素質也無法提高、技能也無法得到加強，不利于產業轉型升級的總體發展。

（三）農民工社會保險政策障礙
我國實行以社會保險為主體的社會保障制度安排模式。在新型城鎮化下，通過解決農民工養老、醫療和工傷等后顧之憂，可以降低農業轉移人口的生活成本，降低心理焦慮，促進農民工實現穩定就業。雖然我國各地促進農民工參加社會保險的政策模式不同，但總體來看呈現出以下幾個共同的障礙：

1.制度約束性不足降低參保率
無論是單設農民工綜合險，還是納入農保、城保制度，農民工的總體參保率都偏低。另一方面，2012年年底人社部公布的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法（征求意見稿）》。再加上此前頒布的跨地轉移接續辦法，可以說當前的社會保險城鄉、地區流動接續政策給了農民工群體較大的自由選擇權，同時也降低了農民工的社會保險參保率。

從社會保險制度內部結構看，參保率低首先是制度約束性不強，自愿性條款過多所致。具體而言，老農保和新農保制度均屬自愿參保，在待遇水平不足、約束性弱的條件下自然導致參保率不高。參加城市職保的農民工需要與其雇主建立正式的勞動關系，雖然《勞動合同法》等法律法規都規定了用人單位要與發生事實勞動關系的農民工簽訂勞動合同，否則承擔不利后果，但現實中一些用工單位卻不與勞動者簽訂勞動合同，地方政府在片面政績觀下也放松了這方面的勞動監察。這些也都間接導致了城職保模式下的參保率偏低。綜合保險模式則僅針對特定農民工群體而建立的。以成都為例，其主要覆蓋對象是在成都市長期居住具有相對穩定性的就業農民工，因此其覆蓋對象僅僅包括農民工群體的一部分人群。

制度約束性不足還會影響農民工對制度的信心。從參保對象心理因素看，一些為城市生活成本過高而擔心的農民工群體抱著“打工賺錢，回家蓋房”的觀念進入城市，其內心對未來生活地點尚未確定，因此不愿從所得收入中支付相應的社保費用。這種心理也推動了農民工退?，F象。一些農民工在已經參加社會保險后又主動退保。在2012年末人社部三大養老保險險種接續辦法已經出臺之后，許多農民工是因為對社保的整體信心不足，在一些媒體鼓吹空賬的論調下擔心未來社保金的入不敷出。

2.社會統籌賬戶費率偏低
新農保從根本上看是政府予以補貼的個人積累制，其繳費水平比一般城鎮職工養老保險低得多。城鎮職工保險模式下，以浙江省為例，農民工參加統一的城鎮企業職工社會保險，參保企業和個人的繳費比例下降到12%和4%.綜合保險模式下，以成都為例，其繳費費率劃分為8個水平，用人單位（企業、個體經營者）處于自身利益及用工成本考慮，通常選取較低的繳費檔次。對于本人繳存社保金的農民工個體而言，由于自身經濟收入水平的限定，通常也較多選取最低的繳費檔次來進行繳費。事實上，許多企業仍存有“負擔論”,即認為為農民工繳納保險費本身是一種負擔，而重點并不是在費率的高低上.這種情況下，討論費率結構問題而不是總費率才是降低其繳費壓力、激勵農民工參保的應有之義。在強調權利和義務相結合的社會保險制度里，繳費水平偏低這勢必使得他們在未來享受低水平社保待遇。

3.轉移接續困難
2011年6月7日，國務院發布《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，標志著我國社會養老保險制度實現了制度上的全覆蓋。2012年12月16日，人力資源和社會保障部出臺了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》。至此，城鎮職工基本養老保險制度和新農保、城居保三大基本養老保險制度不僅覆蓋了城鎮職工、城鎮居民和農村居民三大群體，而且實現了養老金計發年限等實踐環節的銜接互認。但是由于不同地區采取不同社會保險模式來覆蓋農民工群體，所以在跨地區轉移時極易導致農民工社會保險權益流失。以成都市綜合保險制度的相關規定為例，只要農民工在戶籍關系發生變更后即可允許進入成都市綜合社會保險體系。然而，成都地區農民工綜合保險的轉移存在很大的問題。這主要是因為，盡管中央層面已經出來三大基本險種之間的相互轉移接續，但是各地仍有一些制度創新，沖擊著基本制度之間和綜合保險之間的轉移接續。即使是實行相似農民工社會保險制度模式的地區，各地的相關政策也均在摸索中前行，仍然存在很多不完善之處，同時與各地方農民工已參加社保區域的政策差異性較大，且差異種類繁多，這在一定程度上造成了農民工社保遷徙過程中存在較大的阻力與權益損失。

4.保障程度失衡
我國長期以來實施的社保制度存在明顯的城市、農村差異化特征。在失業救濟、就業補貼、醫療保險等方面的社會福利政策規定明顯傾斜于城鎮。對于城鎮居民基本建立起了較為完善的社會保障制度，而對于廣闊的農村區域的社保政策制度的建立則相對滯后，同時城市與農村間的制度兼容性也較差，農民與居民的收入差異也較大，同樣的參加保險，不同的待遇水平的問題，也造成了城鄉保障一體化的障礙。

四、新型城鎮化下農民工市民化相關政策優化

（一）總體思路
新型城鎮化是我國在新時期提出的又一重大戰略性目標，對進一步深化改革具有深刻的意義。在這一背景下，我國農民工市民化的實現路徑將更加清晰，尤其是在多重制度保障下，將進一步加快農民工市民化的實現；同時，農民工市民化的有序實現，也必將反過來促進我國新型城鎮化的發展與目標實現，最終形成城鄉統籌、均衡發展的格局，相關制度安排及多重保障政策等也將會更加公平與可持續發展。當前，應當在國家新型城鎮化目標與實施的總體部署下，通過相關制度保障促進農民工有序實現市民化，尤其對教育制度、勞動就業制度、社會保險制度等的進一步優化，保障農民工群體的合法權益，賦予農民工群體的市民待遇，減少農民工融入城市的各種障礙，推進形成更加公平的教育制度、勞動就業制度、社會保險制度等。

（二）政策建議
1.堅持底線公平配置義務教育資源
在我國，教育資源一直就是一種稀缺資源，如何合理、有效地分配有限的教育資源，實現教育公平，是我國教育領域的一大難題。流動人口子女義務教育問題是一個跨地區的教育問題，必須由中央政府在其中發揮宏觀調控作用。一方面，在現有的教育體制下，未成年人的義務教育問題只能由其戶籍所在地政府管理負責，因為在農民上繳的各項費用中包括了子女的教育費附加，而當他們離開農村流動到城市后，已交納的或正在交納的費用并沒有跟隨他們轉移到城市，所以，流入地政府不愿將有限的教育資源用于解決流動人口子女的義務教育問題上。另一方面，流出地政府不愿、也不可能將這部分教育經費轉移給流入地。這時，就需要政府發揮宏觀調控作用，在流動人口子女義務教育資源分配上有所傾斜，對處于教育不利地位的流動人口做出補償措施，以彌補由于其不利地位對其造成的教育損害.

有學者認為，在教育經費問題上，應改革投資、分攤比例和管理方式，讓中央政府負擔起基本義務教育的責任，然后向地方政府實現委托制，做到放權和保證教育經費同行.或者可以適當實行“教育券”制度，改變教育資源的分配途徑，讓接收流動兒童的地方學校憑教育券到教育行政部門領取相應的資金，解決因流動人口流動性大的特點而導致無法準確分配流動兒童教育投入的問題。

要合理調整財政制度，減少地區間、地區內負擔不均的程度。比如可讓流出地政府合理負擔部分費用，并加大政府對教育福利經費投入的責任。在西方發達國家，中央政府一般都是義務教育投入的重要力量，例如奉行自由主義福利政體的日本、澳大利亞、英國等國中央財政投入占比重的20%-80%;而保守主義和社會民主主義福利政體的國家中，愛爾蘭、意大利、荷蘭、韓國等國基礎教育投入中超過80%的資金來自中央財政.還有，我國的小學生、中學生、大學生平均公共教育經費之比為1∶1∶23,而美國為1∶3∶2.我國教育投資結構呈現“倒金字塔”形狀，基礎教育則處在這個結構的最底部，處在最薄弱環節。而在基礎教育階段，教育投資又向重點中學傾斜，這顯然是不公平的，必然導致基礎教育階段不同學校之間發展的不平衡，從而導致不同學校之間學生發展的不平衡，嚴重損害了義務教育的公平性。

此外，教育資源的均衡配置還體現在對師資力量的配置上。以日本為例，在對教育資源的均衡配置上，日本在對中小學教師管理過程中實施的“教師定期流動制”實施五十多年來也取得了很大成效。教師“定期流動制”主要是在公立基礎教育學校（小學、初中、高中及特殊教育學校）范圍內實行，按流動區域分為兩種情況，一是在同一市、町、村之間的流動，二是跨縣一級（相當于我國的省一級）行政區域間的流動.定期流動非常規范，流動教師的義務、流動的時間、流動人員的待遇都以立法的形式作了規定，同時建立有配套的教師交流保障機制，并且得以落實。由此，日本的基礎教育得以均衡發展。

在我國，義務教育實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制。我國現行的體制已漸漸不能適應流動人口急劇擁入城市的社會現實。所以，應當改變這種低重心的教育財政制度，實現教育資源的合理、有效配置，達到教育公平的目標，在遵循底線教育公平的原則下，使流動人口子女同城市兒童一樣享受到優質的義務教育福利。

2.實施更加公平的就業與培訓政策
新型城鎮化下市民化的重點落在那些有能力在城鎮地區穩定就業的農業轉移人口中，因此，推進公平的、城鄉一體的就業培訓政策，不斷增強農業轉移人口在城市長期工作生活的能力，是以人為核心的新型城鎮化道路的重要保證。

首先，繼續完善公共就業服務政策。要落實現有公共就業政策以促進就業，各地區要全面落實《中華人民共和國就業促進法》和國家新一輪積極就業政策，結合地方實際，大膽創新，強化、擴展并完善以農民工群體為重點的政策支持體系，著力解決政策落實中的難點問題，暢通政策落實渠道，幫助更多的勞動者享受到就業政策的實惠；要發揮國家公共就業政策的引導作用，推動企業提供更多的就業機會，進而緩解就業壓力，保證社會和諧穩定；還要完善公共就業政策確保就業培訓的質量，適當考慮學歷教育過程中加大公共就業培訓的工作力度，注重對人力資本有針對性的開發，做好人才供求狀況的預測工作，在強化技能培訓的基礎上實現產業與人才的匹配與協調發展；繼續實施創業優惠政策，以創業帶動就業，從政策方面重點考慮鼓勵創業的措施，提供創業培訓、項目開發、開業指導、小額貸款、后續扶持等一條龍服務，扶持勞動者自主創業，有效提高創業成功率，實現創業促就業的倍增效應。

其次，針對長期以來，農村轉移勞動力找工作難、保護自身權益難、融入城市難等難題，建議進一步落實以“春風行動”為主要代表的就業計劃。讓農民工就業有門路，求職有信息。針對農民工節前返鄉時間提前的情況，各地要加強信息搜集和發布工作，在輸出地和輸入地之間搭建勞務對接平臺，引導農民工有序外出。同時，各地要大力開發本地崗位，結合國家和地方擴大內需、加強基礎設施建設的項目，優先安排返鄉農民工就業，并積極承接沿海產業轉移，引導返鄉農民工到當地企業就業。此外，還應落實減輕企業負擔的政策。針對當前部分企業生產經營遇到困難的情況，落實現有政策并允許困難企業在一定期限內緩繳社會保險費，允許階段性降低四項社會保險費率，允許使用失業保險基金幫助困難企業穩定就業崗位，等等。鼓勵困難企業盡量不裁員或少裁員，實現保就業、保增長、保穩定。

再次，從發達國家政府財政對公共就業服務給予的強力支持來看，主要用于“國家勞動力市場計劃公共支出項目”包括：公共就業服務與管理、勞動力市場培訓、青年人就業服務措施、補貼就業、失業補貼等.可以考慮通過多渠道建立農民工的培訓基金，保證農民工的培訓工作。農民工的培訓和素質提高需要全社會的關注，而不僅僅是依靠單方面的力量，政府應該將農民工的培訓視為一項系統工程。國家有關部門應當制定有關辦法，以政府出資為主，多渠道籌集培訓經費，建立農民工專項培訓基金，并由行業管理部門統籌管理，對農民工實行免費的從業培訓和初級工技能鑒定。勞務輸出基地應從源頭上重點開展農民工的初級培訓，做到“先培訓，后輸出”.總承包企業應通過建立農民工業余學校，結合工程施工的需要開展用工人員的安全教育和技能培訓。勞務分包企業應做好組織工作，安排務工人員參加有關方面組織的技能培訓和技能鑒定，逐步提高農民工參加培訓的積極性，通過技能鑒定，進而提高自身素質。值得強調的是，對于那些在服務業就業的農村轉移勞動力，更要有針對性地提供就業培訓，建立就業培訓基金提供的長效機制。

3.推進農民工社會保險制度有效銜接
首先，應重點推進農民工社會保險制度有效銜接工作。針對地區間銜接困難問題，暫停地方農民工保險制度創新，有序將現有地方農民工保險制度分類納入已有社會保險體系中的養老、醫療、工傷、失業和生育險種中。在此過程中農民工和相關第三方的權益損失由各級財政共同補足。

其次，針對均衡性欠佳問題，應當從統籌城鄉發展的視角，不斷加深社會保險城鄉一體化體制機制改革。通過努力縮小收入分配差距特別是勞動要素參與的一次收入分配的差距，縮小穩定就業農民工群體社會保險權益與其他城鎮就業人口的差距。同時，各級財政特別是省財政保障靈活就業農民工群體的基本生活保障，各級政府努力實現公共服務均等化。

再次，針對參保率低的問題，應強化社會保險制度約束，對于城鎮穩定就業農民工群體及其家庭，應強化政府監督其雇主的繳費責任，將這些農業遷移人口強制納入現有城鎮職工社會保險制度中。對于靈活就業的農民工群體，應以激勵手段引導其參加城鎮職工社會保險。

最后，針對繳費水平低的問題，適度減免或免征中小企業和農民工參加城鎮職工社會保險制度時的費率，特別是個人賬戶部分的費率。不足部分由地方財政統籌解決，同時全力推進基本養老保險全國統籌，緩解當前因地區發展失衡導致的中央財政補貼和地方節余并存的非理性局面。

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