跨界水污染主要是指處于同一流域而分屬不同行政管轄區之間因水體移動所帶來的環境污染。上游污染，下游叫苦。在我國一些地區，處于同一流域但分屬不同行政區的上下游地區之間普遍存在著跨界水污染的矛盾。由于水環境污染具有負外部性，在地區經濟競爭的背景下，如果上游地區通過向下游地區轉移污染行為來追求自身利益最大化，勢必會引發地區矛盾與沖突。由于缺少統一的聯合治污機制，上下游各自為政，治污脫節現象比較嚴重，經常引發群體性事件。顯然，跨界水污染糾紛關系到不同行政轄區的利益?！暗胤嚼媸且环N置于行政區域內、帶有群體性質的多方利益需求，要想把它充分地表現出來，并在錯綜復雜的利益格局中占據有利位置，就必須造就或具備一個能充分代表、維護其利益要求的代言人?！薄?〕14理論和現實表明，唯有地方政府能擔此重任。當前影響流域水污染地方政府合作治理的主要癥結是有悖于市場競爭原則的地方保護主義，而利益協調機制策略的實施，將有助于地方政府減少其對轄區內微觀主體污染行為實施地方保護的機會，從而使得流域地方政府間合作治理取得實質進展。多年來，我國許多跨界水污染治理都取得了很大的成效，如渭河流域在跨界水污染治理方面由于完善和構建了科層型利益協調機制、跨界水污染治理交易機制和跨界水污染生態補償機制，協調了流域地方政府的利益，減緩了矛盾沖突，使得該流域水污染治理取得了明顯成效，該模式可為探索我國流域生態環境治理和地方利益公平實現良性互動提供有益借鑒。

一、在跨界水污染治理中完善科層型的流域政府間利益協調機制

流域水資源作為流域內相關制度安排的利益載體，其治理結果是流域地方利益格局的集中反映，也體現著流域生產力與生產關系的相互作用狀態?！傲饔蛩廴局卫硎堑湫偷臏使参锲?，其治理成果具有消費的非競爭性，其治理成本巨大要求其本身具有受益的排他性?！薄?〕7地方保護主義在流域跨界水污染治理領域表現得尤為突出。當發生流域跨界水污染矛盾時，地方政府均有為本地謀利的傾向。就跨界水污染治理來說，追求的是流域整體利益的最大化，這就需要破解地方保護，構建民主而權威的流域地方管理機構，健全流域管理法制建設，加強地方政府環?？冃Э己说炔呗缘膭撔屡c選擇。事實上，在流域政府間利益協調過程中，上級政府依靠自上而下的層級調控手段實施的科層型協調機制，對促進流域地方政府間對水資源配置使用的負外部性治理發揮著重要作用。

（一）構建民主而權威的流域管理機構。水資源的多功能性和生態系統的整體性決定了水資源管理是一個綜合性問題，必須有各相關方的共同參與、合作和協商才能得以解決。而當前我國流域水污染治理被人為地按照行政區域內部不同部門和不同行政區域之間劃分為兩大部分，也就是通常所說的“條塊分割”,這就造成與流域統一管理原則相悖的水功能和不同形態的水資源分割管理的局面。而作為水利部門派出機構的流域管理機構，因沒有明確的法律地位，在處理跨界水污染問題上只能調查和協調而不能仲裁，致使流域跨界水污染矛盾和糾紛日益增多。地方保護主義是影響流域跨界水污染治理的主要障礙，解決該問題的關鍵是要建立一種地方利益表達和平衡機制，即流域地方政府能平等地參與流域管理機構的決策并表達自己的訴求。要落實這項工作任務，建立一個民主而權威的流域管理機構就成為必要。

流域治理只有通過構建民主而權威的流域管理機構才能使該流域水污染治理取得明顯成效。渭河是黃河的第一大支流，被譽為“陜西的母親河”.該流域是陜西省經濟社會發展的核心區域，對全省經濟社會的發展和西部大開發戰略的推動起著重要作用。長期以來，伴隨渭河流域工業化、城鎮化建設進程的加速，渭河成為黃河流域最大的污染源，水污染已對流域經濟社會可持續發展構成了嚴重的威脅。作為流域內唯一的廢污水承納和排泄通道，渭河流域內結構性工業污染突出，城市污水處理水平較低，水污染事件頻發。全省 80%以上的工業廢水和生活污水通過渭河排泄，導致渭河干流楊凌以下河段全部成為劣五類水，已喪失了使用功能。針對原來渭河流域管理機構因權力過小、解決跨界外部糾紛時往往顯得效能嚴重不足及易與流域地方政府利益發生沖突的弊端，陜西省于 2006年建立新的渭河流域管理局〔3〕83.渭河流域管理局是在摒除我國傳統流域管理機構弊端和借鑒國外流域治理經驗基礎上建立的新型流域管理機構。該機構的優點主要體現為三個方面。首先，該機構的行政權力由流域管理協議作出明確規定，其決定對締約的各地方政府有同等的法律約束力；其次，該機構統一行使權力并負有全面責任，其決議具有權威性和強制性；第三，流域各地方政府間平等協商，共同決策。該機構由于實施法定全權和命令統一的運行特點而確保了效率，同時因吸收流域各地方政府的參與又體現了民主，所以能夠推行該流域一體化管理取得良好績效。

（二）完善流域管理法律制度建設。流域水污染治理必須要有良好的制度環境作為保障。國外經驗表明，地方政府合作機制的發展程度如何是與是否有完善的法制保障直接相關的。流域各地因資源、信息、技術開發等方面政策上的較大差異，如沒有規范統一的行動法規，地方政府合作也就不可能取得實效。我國流域跨界水污染治理到目前為止，仍缺乏可操作性的流域管理法律、法規，尤其是流域管理機構的協調職責、管理權限、污染責任的追究等方面，基本處于“無法可依”的境地，因此需加強流域管理法治建設。流域法治建設的關鍵在于加強執法工作。為有效抵制地方保護主義行為，需強化流域環保執法方面的改革，譬如嘗試對環保部門實行垂直管理，完善流域水環境治理的問責制等。流域管理立法只有與強有力的行政執法機制協同良性運行才能有效抵制流域地方政府轉移和縱容負外部性的保護主義動機。

流域管理法律制度建設是實現流域管理體制實施的重要保障，堅持依法治水，推進水環境依法行政是流域管理的重要任務。近些年來，陜西省渭河流域管理把完善流域法律制度建設作為流域管理的重點來落實，經過努力先后出臺了一系列與《水法》、《水污染防治法》等法律、法規相配套的多部地方性法規、規章，如陜西省頒布實施的《陜西省實施〈水法〉辦法》、《陜西省渭河生態環境保護辦法》等，這些法規為渭河流域管理事業的發展提供了法律依據。2012 年陜西省又通過了《陜西省渭河流域管理條例》，該條例是我國第一部內容較全面系統的流域管理綜合性地方法規。該法規為渭河流域統一管理、合理利用渭河水資源、防治水污染和洪澇災害、改善流域生態環境提供了重要的法治保障。

（三）加強地方政府的環?？冃Э己?。改革開放以來，在單一經濟指標考核體系的指揮下，我國各地方政府創造了大量不符合人民群眾長遠利益的“政績”,這些政績使得我國的生態環境付出了沉重的代價?？缃缢廴局卫硪采钍苓@種錯誤政績觀的影響，因流域水環境治理的外部性，地方政府的“經濟人”特征決定了其“理性選擇”就是在區域生態治理中的“搭便車”、“不作為”的行為模式。如果要從根源上杜絕地方政府為一己私利所導致的跨界水污染現象，就必須把環保工作納入績效考核體系，加強對政府的環?？冃Э己?。即應該構建科學的環?？己梭w系來激勵地方政府按照綠色 GDP 衡量指標行事，充分考慮流域整體利益。從 2005 年開始，陜西省就啟動了以年度環境核算和污染經濟損失調查為內容的綠色 GDP 試點工作。由于綠色 GDP 的核算過程和結果與政府官員績效考核緊密聯系，能夠扭轉單一的GDP 政府績效考核制度，從而有效解決地方政府因盲目追求經濟增長而加重流域水資源配置使用的負外部性問題。

二、通過排污權交易來協調流域地方政府間的利益關系

排污權交易作為一種有效控制污染物排放的經濟手段，“是一種以市場為基礎的控制策略，它的實質是通過建立合法的污染物排放權利，并允許這種權利像商品交換那樣買入和賣出來進行排放控制”〔4〕.具體來說就是，排污單位在獲得一定排污許可的前提下，同其他排污單位進行排污許可買賣，來獲取更高經濟效益。排污權交易制度既可以直接減少流域水污染事件的發生，還可以使流域地方政府很難有機會對轄區微觀主體的水污染行為實施地方保護，間接促進了流域地方政府間對水污染的合作治理。

在排污權交易中，地方政府起著不可或缺的作用。我國現行的流域排污權交易制度主要包括兩種交易方式，即代表公共利益的地方政府與排污主體間的交易，以及排污主體之間的交易。相應地，流域排污權交易中心也就形成了兩級市場。政府與排污主體之間的交易在一級初始分配市場運行。該級市場由政府在界定流域內排污總量限值的基礎上，以不同的分配方式向各類排污主體分配排污權或排污許可的市場，它進行的是排污權的初始分配。排污總量限值的確立和初始分配，明確了各個排污主體的產權，是排污市場有效運行的基礎。盡管一級初始分配市場是一個不完備的市場形態，但它卻是自由交易的前提。所謂二級市場，是指排污權交易市場，它是各個排污主體根據自己的需要，進行排污權轉讓交易的市場。這是一個自由交易的市場，它的交易規則和交易價格都是市場化的。一級初始分配市場里政府是主要的參與者，它主要包括總量控制、排污權初始分配和排污權交易法規；二級市場則包括交易市場和監督體系。需要指出的是，政府在分配排污權后，仍需發揮指導和監督作用，確保二級市場的正常運行。

環境經濟學理論認為，污水排放量的大小對某一地區的經濟發展會產生一定的影響，所以排污權實質上是一種發展權。使用較多排污權的地區要為多使用的那部分污染權支付相應的費用，而使用較少排污權的地區由于進行水資源保護而影響了自身的經濟發展，應該得到相應補償?！芭盼蹤嘟灰讓⑦@種生態服務視為一種商品，并將其在市場中交易，有效地協調了環境容量提供地區與獲益地區的利益問題，實現了區域生態環境問題的補償，促進了區域生態環境的維護?！薄?〕81排污權交易盡管是排污主體自發進行的，但不同地區之間排污主體間的排污權交易，實際上無形中解決了不同地區之間的環境矛盾。

這種交易機制大大節省了流域地方政府之間協商談判的成本，并且使生態治理的提供方得到了補償，受益方則承擔了責任。

流域排污權交易分為區域內交易和區域間交易，點源間交易、非點源間交易和點源與非點源交易。不論是哪一種交易，都需要首先在區域間分配減排量，在交易主體完成自身排污指標量并達標減排的前提下進行交易。渭河流域排污權交易流程主要分為三個階段。第一階段為排污權初始分配階段。排污權初始分配的對象原則上應該包括試點區域的所有污染源，但因渭河流域中小污染排放源監管難度較大，因此目前的排污交易只把排污權分配給國家級或省級的重點排污企業和城鎮污水處理廠等，等監管條件成熟后，再考慮把中小企業和非點源包括進來。第二階段為點源達標階段。經過《渭河流域水污染防治三年行動方案》（2012-2014 年）的實施，2015 年渭河流域點源達標基本實現，目前治理的重點在于鞏固已有達標成果，嚴格控制新工業污染源等方面。第三階段為排污交易階段。渭河流域排污交易主要采用“總量減排與交易”模式，該模式就是首先根據渭河流域環境容量和環境資源承載力確定污染排放總量指標，然后通過有償或無償分配的方式把污染排放指標分配給區域內的企業，允許企業在達標排放以及不超出污染排放限額的前提下排污。放限額小，多減排的部分可以出售給不能實現在排放限額內排污的企業，由此獲得利潤。從 2012 年開始，陜西省成為國內首次將二氧化硫排放量、氨氮排放量、化學需氧量和氮氧化物排放量列入排污權交易范疇的省份?！?012 年，二氧化硫、氨氮交易量分別達 3681.8 萬噸、9731.4 萬噸，成交金額分別為4560.6 萬元、8852.3 萬元?！薄?〕總量減排與交易模式可以很好地與我國當前采取的總量控制制度相銜接，從而有助于流域總量控制指標的完成和水質改善目標的實現。