本篇論文目錄導航：

【題目】小型水庫管理體制創新探究
【第一章】小型水庫長久安全運行管理研究緒論
【第二章】小型水庫現狀及管理問題
【3.1 - 3.4】運用“多中心理論”革新小型水庫管理機制
【3.5】法律約束與政府主導的水庫管理
【3.6 - 3.7】建立“多中心理論”的水利管理機制
【第四章】璧山區水務局水庫管理案例分析
【結論/參考文獻】水庫管理中多中心理論的運用研究結論與參考文獻

第一章 緒論

1.1 研究背景及意義

水庫的主要功能是防洪、灌溉、供水、發電、航運、養殖等[1]-[2],是我國國民經濟建設和發展的基礎和保障，并發揮著防災減災的重要作用[3].我國是水庫大國，自新中國成立至今開展了大規模水庫建設，截止目前我國共建成各類水庫 86353座，其中小型水庫 81847 座[4],小型水庫所占的比例達到了 95%,小型水庫中，?。?）型水庫 16484 座，?。?）型水庫 65363 座[5].小型水庫龐大的數量組成了我國水利工程體系，是解決和改變"農業、農村、農民"問題的重要基礎設施，在改善水資源綜合利用、促進地方經濟發展、提高百姓生產生活條件、構建防汛抗旱減災體系[6]等方面發揮著十分重要的作用。

但是，由于我國小型水庫大多建于上世紀 50~70 年代，其特殊的歷史時期，經濟條件和技術水平有限，修建水庫基本是邊勘測、邊設計、邊施工，即所謂的"三邊工程"[7]-[9],再加上缺乏安全管理和養護維修，大部分水庫超齡服役出現了不同程度的病險問題。先天帶病，后天無方，病險嚴重，導致大量小型水庫長期存在安全隱患。在近 60 多年的數據統計中，共有 582 座水庫潰壩，其中中型 7 座、小型水庫 575 座，小型水庫潰壩數占同期總潰壩數的 99%[10].1993 年，青海省溝后水庫庫容僅為 330 萬立方米垮壩，造成下游 300 多人死亡。1995 年湖北省通山縣庫容僅十幾萬立方米的小湄港水庫垮壩，造成下游死亡 34 人，生命財產損失極大。早期針對小型水庫的病險問題基本是"腳痛醫腳",沒有徹底根除病險隱患。

嚴峻的自然災害和國家經濟的發展要求必須全面徹底的解決小型水庫病險問題，2010 年水利部聯合財政部頒布《全國?。?）型病險水庫除險加固規劃》，同時要求各地開展?。?）型病險水庫除險加固，并聯合開展實施全國小型水庫除險加固規劃。截止 2015 年年底將全面實施完成 37369 座病險小型水庫的除險加固，其中?。?）型 12142 座，?。?）型 25227 座。

小型水庫即將全面完成病險整治，根除小型水庫各結構物的各種歷史性問題，排除安全隱患，讓小型水庫安全運行發揮其功能效益，但是由于小型水庫社會關注低、數量多、分布廣、分布地點多為偏遠的丘陵或山區等特點，導致其在運行管理上有特別的難度。目前小型水庫管理模式單一，水行政主管部門一般將其管理范圍內的小型水庫交由當地政府管理，部分重點小型水庫由水庫管理單位直接管理。地方政府管理水庫能力有限，將水庫承包、租憑給個體戶養殖增加財政收入，有的水庫甚至無人管理。管理人員無專業知識，缺乏對水庫的安全巡視、調度運用、日常安全管理和工程維護，在管理水庫時主要以自己利益著想，經常與當地農民發生用水矛盾，更嚴重的是為了追求養殖等利益違規建設影響行洪的設施。這樣容易使水庫因為運行不當發生病險，甚至潰壩。

小型水庫的管理問題在所有水利工程的管理中處于最薄弱的環節，引起了國內外廣泛關注。2005年，國際大壩委員會提議成立一個研究小型水庫管理問題的小壩專業委員會，并在第73屆國際大壩委員會執行會議上得到一致通過。我國也加入了小壩專業委員會，積極探討研究小型水庫管理問題。

國家水利部和各專家學者高度關注小型水庫的安全和管理，進行各方面研究，制定科學的管理對策，水利部更是以文件形式要求深化小型水庫管理體制改革。

2010年，為指導小型水庫安全管理，規范小型水庫安全管理工作，確保小型水庫工程安全運行，保障人民生命財產安全，水利部特頒布《小型水庫安全管理辦法》。

該辦法明確了小型水庫的安全管理責任主體、規定了各管理責任主體的管理責任、水庫各建筑物應滿足的安全運行要求和標準、主管部門管理措施、應急管理的制定和各級水行政主管部門的監督檢查等。

2011 年中央 1 號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》深入分析新形勢下水利的戰略地位和作用，明確指導思想，制定目標任務，指出水利是建設現代農業必不可少的基礎條件，是發展經濟社會無法取代的基礎支撐，是改善生態環境必不可分的保障系統，極具公益性、基礎性、戰略性。促進水利發展改革，不但關系到供水安全、防洪安全、糧食安全，而且關系到國家安全、經濟安全、生態安全；不但關系到農業農村發展，而且關系到經濟社會全局發展。

水利工作處于黨和國家事業發展突出位置，要著力加快水利建設，推動水利事業盡快實現跨越式發展。到 2020 年根本上扭轉農田水利薄弱局面，加快完成小型病險水庫除險加固任務，消除水庫安全隱患，恢復興利庫容，提高水資源調控能力；開發市場，合理開發水能資源，大力發展農村小水電，積極建設水電新農村電氣化工程，積極開展小水電代燃料生態保護工程，搞好農村水電配套電網改造工程建設；廣泛吸引社會資金投資水利，完善水資源管理體制，加快水利工程建設和管理體制改革，健全良性運行機制，對公益性小型水利工程探索社會化和專業化的多種水利工程管理模式[11].

因此，為確保小型水庫長期的安全運行和保障效益充分發揮，必須重視和加強小型水庫的管理。國家水利部、財政部于 2013 年 4 月頒布《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》，全面深入部署小型水利工程管理體制改革工作。

2013 年 11 月，水利部發布《關于公布全國深化小型水利工程管理體制改革示范縣的通知》，明確規定各地積極開展小型水庫管理體制改革試點工作。在各方共同努力及支持下，深化小型水利工程管理體制改革試點工作進展順利，總體上取得了階段性成果，已有 14 個?。▍^、市）和計劃單列市擬定了深化小型水利工程管理體制改革實施方案，55 個試點縣中已有 41 個出臺了實施方案。該舉措證明我國正步入全面革新小型水利管理體制改革階段。

2014 年，我國共完成了 1.5 萬座小型水庫除險加固，并解決了農村 6300 多萬人飲水安全問題，2015 年更是小型水庫除險加固攻堅之年。我們必須在鞏固小型水庫除險加固成果的基礎上探索管理的改革創新，確保小型水庫長久可持續運行。

本文把握政策動態，深入貫徹 2015 年全國"兩會"提出深化改革開放，激發市場活力和內生動力，推動"大眾創業、萬眾創新",放開市場這只"看不見的手",用好政府這只"看得見的手",并結合當今國內外治理公共事務的新理論"多中心理論",探索創新小型水庫的管理機制。

多中心理論[12]起源于經濟領域對計劃經濟和市場經濟的比較研究，之后在政治行政領域獲得進一步發展，并趨向成熟，已成為西方公共管理研究領域的一種新的公共管理模式，成為國際上逐漸關注的公共管理理論[13].小型水庫管理機制運用多中心理論，研究政府、社會組織、監督機構等管理主體的內在聯系和制約關系，引入政府和市場之外的社會組織，可以打破政府單一管理模式，解決投資主體單一、地方配套無力、投資渠道狹窄、投資結構不合理、監管不到位、管護缺失等管理問題。

我國小型水庫除險加固工程取得全面成功后，龐大的數量將使其發揮巨大的功能和效益。但是我們要避免重建輕管，一邊除險一邊出險，縮短小型水庫安全運行年限，影響經濟建設和生態環境，給水庫上下游人民帶來災難。因此我們需要"多中心理論"來建立系統、完善、合理的管理機制，使小型水庫長久、良性、可持續的安全運行。

1.2 國內外研究現狀

隨著小型水庫長年運行所出現的病險越來越多，我國在小型水庫病險整治方面積累了大量先進經驗。針對如何發現和預防小型水庫的安全事故，國內外的專家學者開始研究小型水庫的安全隱患、風險評估和安全管理等，證明水庫的安全運行管理是水庫長期、可持續、高效運行的根本，并提出了水庫運行管理上許多創新有效的制度。

1.2.1 國外研究現狀。

歐美等發達國家的水庫運行管理機制經歷不斷的創新改革已經步入良性循環。他們比較突出的體現在：（1）規劃、設計等前期階段，政府和社會高度重視科研工作，科研投入大。如整體規劃階段、專業設計階段進行科學的研究，投入大量資金、人員[14].（2）公益性水利建設基本由政府投資。（3）政府參與水庫管理的職權范圍有明確的范圍限定和制度規定。比如：美國政府管理的主要對象是水權[15],而對于日常管理中的供水配水，就主要尋求一些民間機構幫助和發揮市場需求的作用。特別是在農村，灌溉公司擁有水權管理主體，一些民間組織負責管理水庫的安全運行及供水配水調度，而政府只在宏觀調控中起到作用。（4）水庫管理更加注重政府的公權力結合民間機構的靈活性。政府大力支持民間組織投資興建水庫，并立法規定民間有權開發利用自身合法管理范圍內的資源，利用水庫治理水旱災害和提供生產生活用水等[16].（5）國外較早研究并運用先進的科學管理方法和科學管理技術。比如：BC 省的水電公司加拿大不列顛哥倫比亞省水電局，負責管理該省內 43 座水庫的安全，該公司于 1991 年已引入了風險分析和安全管理技術[17].澳大利亞已將風險評估應用到群壩的風險管理實踐中[18],獲得經濟有效的風險降低策略，指導大壩安全管理工作。我國的安全評估和風險評價研究主要針對的是中型水庫和大型水庫，它們基本都屬于相關水利行政部門直接管轄，其管理體制、管理人員較完善，管理、監測設施先進。

1.2.2 國內研究現狀。

國內針對小型水庫出現大量的病險及潰壩問題，分析研究了大量的潰壩風險、安全評估，并積累了大量的經驗，小型水庫病險整治技術更是世界領先，提出了切實可行的除險加固方法和措施，這在小型水庫除險加固工程中發揮了巨大作用。

但是，重建輕管只是一時解決了水庫的質量和功能問題，不能改變長期存在的對小型水庫一邊除險、一邊出險現象。研究表明我國小型水庫管理問題中普遍存在管理體制不健全、重建設輕管理、管理模式和技術落后的問題。大量的文獻資料針對小型水庫管理問題提出的對策辦法一般是提高小型水庫管理隊伍和能力建設、健全小型水庫管理制度、創新改革水管體制、加強小型水庫調度應用和應急管理工作等。

從大壩安全隱患方面研究：李雷、王昭升根據 1954 年到 2003 年水庫垮壩統計資料總結出我國小型水庫主要安全隱患為防洪能力不足、工程質量差、白蟻危害，提出小型水庫安全問題以"預防為主，防治結合",有效開展除險加固，完善管理體制、法規建設及降等報廢等[19].彭國燦調查大量小型水庫發現其普遍存在建設的基礎資料不全、施工科技含量低、維修養護不足及水庫的管理機構不健全，導致小型水庫存在長期、復雜的安全隱患[20].

從潰壩案例方面研究：蔣金平、楊正華統計分析 1980 年到 2006 年間小型水庫潰壩數據，趙雪瑩、盛金寶統計分析 1990 年后我國潰壩案例，兩者研究發現潰壩事故集中于?。?）型，主要原因為洪水漫頂、水庫質量標準問題及管理問題，對此建議對小型水庫進行定期的安全評估、除險加固并改革管理體制[21].

從大壩風險評估方面研究：李君純、李雷等運用安全度法及對應的判斷安全度標準確定大壩風險程度。姜樹海、范子武基于 GIS 技術、數值模擬技術，從洪水調度運行角度評估大壩風險[22].麻榮永用模糊風險分析法進行土石壩漫壩和壩體失穩風險研究，建立模糊風險模型，該法適合對土石壩潰壩研究[23].喻蔚然以小型水庫風險不確定性建立灰色系統，運用灰色理論，結合隨機概率分析方法，編制功能函數，運用一次二階矩法將風險概率轉為一般隨機風險概率計算，量化了水庫運行風險[24].

從病險水庫的除險加固方面研究：我國從大量小型水庫除險加固工程實踐中總結創新了大量質量控制、進度控制、投資控制經驗。周鵬敏將劈裂式灌漿用于粘土心墻壩、均質風化料壩、沙土壩、石渣壩等壩型的防滲及加固[25].蔡守華、張展羽結合理想點法和層次分析法，建立優化排序數學模型，確定排序指標及指標權重，來提高投資利用率[26].董勝、姚艷杰以水庫運行使用期為時間單位，運用蒙特卡洛法產生隨機洪峰系列，計算山區小型水庫產生效益概率分布，推出水庫除險加固支出性投資分布模式，用等效法推求小型水庫除險加固經濟決策風險率[27].

從管理方面研究：羅興佐認為農村體制改革及稅費改革后集體所有的小型水庫沒有統一籌措收取費用來保障小型水庫管理問題和解決農業需水問題。國家需要采取激勵措施激活農村自身擁有的組織資源更好的解決小型農田水利供給體制[28].宋洪遠和吳仲斌提出產權制度和管理體制是兩個影響農村小型水利設施最本質的因素[29].劉燕舞分析小型水庫的困境，其制度困境、組織困境與社會困境為制約小型水利發展的主要困境，制度困境與組織困境只是表面現象，矛盾根本在于我國基本經濟制度對于市場和公共事務管理存在不順和制約，導致了我國小型水利的管理無力[30],致使小型水庫作用也被忽略。小型水庫管理體制不暢，管理單位的運行機制缺乏靈活性，投入不足導致水利基礎設施運營維護陷入困境。市場調節作用低，致使我國水利資產管理有不成熟不完善的運營體制。為了改善中央和地方財政或村社集體的資源在小型水庫建設與管理方面的效率要對管理組織、機構構成、人員配置、各級財政資金來源及如何分配和計劃、決策、組織、協調、控制等方面進行改革。

從運行機制方面研究：宋實、卓漢文建議基層水利單位能建立一個農田水利協會[31],讓農民自發的管理小型水庫日常運營和灌溉，內部需求自發的優化的配置水資源，從而提高農民的收入，水利灌溉和小型水庫管理達到共贏。

目前的研究基本是從管理工作本身和工作對象出發[32],而沒有分析小型水庫管理的管理組織、管理機構的構成、各機構人員的配置和各級財政資金的來源與如何分配內在聯系和制約關系[33].農村小型水庫涉及主體多樣，包括政府、民間資本、社會組織和監督機構。這些投入方和使用方擁有各自的責任和權力，但利益是他們共同追求的，分析他們之間的共同利益和利益矛盾、研究利益與責任、權力的關系可以對小型水庫的管理問題提出可行性對策[34].

小型水庫管理機制結合多中心理論研究是未來發展的趨勢，它以政府為主導，允許多個權力中心或服務中心并存，通過相互合作給予公民更多的選擇權和更好的服務，激勵多個主體主動發揮能動性參與到我國小型水庫的管護中，使我國小型水庫長久發揮效益。

1.3 研究內容與技術路線

通過調查小型水庫不同時期的社會背景、經濟政策，比較分析各個階段影響小型水庫管理因素；搜集大量文獻資料和數據，理論上充分證明小型水庫管理機制需要改革，尋求一種新的思維和方法；結合自身長達一年的小型水庫除險加固和管理方面的實習經歷和實地調查訪問，深度剖析小型水庫管理問題；以典型案例證實小型水庫管理機制可運用"多中心理論".在舊的小型水庫管理機制即將破除時，研究出一種切實可行的新的管理機制來解決我國小型水庫管理存在的管理主體單一、管理制度法規不完善、管護經費短缺、管理人員意識低、投資方式單一、投資結構不合理、資源利用缺乏、監管不到位等問題。

1.3.1 研究內容。

（1）分析小型水庫建設現狀、管理現狀，并通過對比大中型水庫管理機制，結合管理學分析影響小型水庫長久安全運行的關鍵因素，通過研究該因素確定研究方向的準確性和研究的必要性。

（2）小型水庫是在一個特殊的歷史時期建設的，那時的建設程序和技術規范都不成熟，導致后來小型水庫的所有權較特殊，有國家、集體和個人三種，研究小型水庫的所有權歸屬，結合市場需求，創新小型水庫所有權、使用權、管理權等所有方式，使其適應時代的發展，促使小型水庫管理更加完善。

（3）小型水庫大多建成有半個多世紀，各個小型水庫與所處的自然環境、社會環境相結合，已經與當地的經濟發展、生態保護息息相關，且各個小型水庫擁有自己潛在的資源。研究小型水庫潛在的資源，并根據資源將小型水庫進行分類和市場化，讓部分從公益型轉變為可創造經濟價值的市場型，推動小型水庫的管理機制有序長久運行。

（4）根據"多中心理論"原理和實踐經驗，分析小型水庫管理機制運用"多中心理論"的優缺點及使用條件，創新出小型水庫新的有效的管理機制，研究出切實有效的方法來約束政府和社會組織，讓各方既擁有權力，又相互約束。

（5）小型水庫的管理機制是否有效和可持續，必須經過長期的監督和考核，建立考核體系，研究考核因素和目標，并嚴格實施，保障小型水庫長久安全運行。

1.3.2 技術路線。