引言

2004 年中央一號文件《關于促進農民增加收入若干政策的意見》頒布后，中央積極貫徹實施文件的精神，增加農民收入成為了中央關心的重點，阻止了城鄉二元經濟越演越烈，在某種程度上為縮減城鄉差距起到助力的作用。2004－2006 年 3 年期間，中央財政共支出 290×109元用作糧食直接補貼，以支持種糧的農民。自 2007 年以后國家又陸續出臺了一些新的補貼政策，使得糧食補貼的資金更加的充裕\\( 中央財政與地方財政相結合\\) ，更大程度地保證了糧食安全和減輕了種糧農民的負擔。自 2008 年以后，中央不斷的完善和穩定糧食補貼政策，使得補貼的額度增加，7． 5 ×109農民直接受益。2013 年，中央財政安排對農民的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼\\( 簡稱“四補貼”\\) 支出 1 700． 55×109元。中央財政繼續實行種糧農民直接補貼 151×109元，農資綜合補貼資金 1 071×109億元支持春耕生產。作為東北部糧食主產區之一的黑龍江省，土地總面積 47． 3×106hm2，占全國土地總面積的 4． 9% 。農用地面積 3 950． 2×104hm2，占全省土地總面積的 83． 5% 。耕種面積廣大，是全國的農業生產大省。2012 年，黑龍江省糧食總產量為 576． 15×109kg，比 2011 年增加 19 ×109kg，占全國糧食產量的9． 8% 。因此，本文重點研究黑龍江省的糧食補貼政策。從理論研究上看，自 2004 年實施糧食補貼政策以來，國內學者對糧食補貼政策的研究逐漸增多，主要集中在糧食補貼政策的實施現狀及存在的問題、補貼的目標、補貼的方式和補貼政策對農戶收益的影響等方面，而對糧食補貼的效應分析及農戶的滿意度方面的研究較少; 在研究區域上多集中在全國層面，而對糧食主產區區域層面的研究較少。為此，選取黑龍江省水稻主產區為研究對象，在現狀描述的基礎上重點分析糧食補貼政策對“三農”問題所產生的效應，提出推動糧食補貼政策有效實施的對策。

1 黑龍江省糧食補貼政策的實施現狀

糧食作物是谷類作物、薯類作物、豆類作物的統稱，是人們生活中的主食，它的生產不僅關系一國的糧食安全，更是經濟發展的基礎保障。而糧食補貼政策就是政府主要針對種糧農戶實施的一種財政補貼政策，目的是為了提高種糧農戶的積極性，保證國家的糧食安全。廣義上的糧食補貼政策不僅包括對種糧農戶的直接補貼，還包括間接性的生產資料補貼及價格支持政策; 狹義上僅指糧食直補。本文主要從農戶角度重點研究與其息息相關廣義上的糧食補貼政策，即研究的糧食補貼政策主要包括糧食直補、良種補貼、農機補貼及農資綜合補貼。因此，主要從 4 種糧食補貼出發，研究黑龍江省糧食補貼政策的發展現狀。

1． 1 補貼投入力度

黑龍江省自 2004 年開始實施糧食補貼政策以來，政府的資金投入力度不斷加大，如表 1 所示。黑龍江省 2004 年的糧食補貼總額僅為 18． 52×109元，截至到2006 年全省累計發放的糧食補貼資金達到了 73． 6 ×109元。其中，糧食直補資金為 60． 81×109元，糧食綜合直補資金12． 79×109元。2007 年12 月末，全省累計發放糧食補貼資金 49． 62×109元，其中，糧食直補資金22． 92 ×109元，農資綜合直補資金 26． 7×109元。2011年對農民糧食補貼資金達到 92． 86×109元，全部下撥到各市縣及農墾系統，并要求補貼資金要于 3 月 15 日前兌付到農民手中。2012 年黑龍江省及時兌付糧食補貼資金 125×109元，比上年增加 19． 7×109元。2013年，黑龍江省為支持農民備春耕生產，緩解生產資金緊張矛盾，對農民糧食補貼資金 124． 6×109元，其中糧食直接補貼和農資綜合補貼約占 95% ?？梢钥闯?，黑龍江省的糧食補貼政策投入力度不斷加大，補貼金額逐年增加?！颈?】


1． 2 補貼標準

糧食補貼政策包括糧食直補、良種補貼、農機補貼和農資綜合補貼。各種補貼實施的目的和用途都有所不同，因此在設置標準上也會有所不同。以種植水稻的農民為例，發放給農民的糧食直接補貼為 225元/hm2，良種補貼為 225 元/hm2，農資補貼方面由于政府考慮到農業生產資料上漲給農戶帶來的成本負擔，農資綜合補貼的標準為 1 500 元/ hm2; 農機補貼并不是把資金直接發放給農民，而是在其需要購買農機時按其價格的 30% 給予農戶補貼，補貼的金額直接在購買價格中扣除。2013 年，黑龍江省的糧食直補的補貼標準為 186． 6 元/hm2; 農資綜合直補的補貼標準為 46． 06 元/hm2。

1． 3 補貼對象

在 4 種糧食補貼政策中糧食直補和農資綜合補貼主要按照種植面積發放，沒有品種和其他條件的限制，屬于綜合性補貼; 而良種補貼和農機補貼在品種和類型上有限制，只有在補貼范圍內才會實行補貼措施，屬于專項補貼。2013 年，黑龍江省各縣\\( 市、區\\)及森工系統，依據各縣\\( 市、區\\) 農作物播種面積確定補貼資金額度，并重點向玉米、水稻主產區傾斜。糧食補貼資金主要向糧食種植大縣、糧食種植保護性耕作示范縣及機械化示范區適當傾斜。補貼對象為糧食種植農民、農場\\( 包括林場、墾區\\) 職工和農機服務組織等。農機購置補助的著力點主要放在提升糧食作物的機械化程度上，達到水稻、玉米、小麥、大豆接近 100% 的機械化使用率; 并采用機械化的深耕松土，防止土地板結，提高了土地的生產力。

2 黑龍江省糧食補貼政策的效應分析

2． 1 積極效應

2． 1． 1 糧食總產量及播種面積普遍增加

隨著惠農政策力度不斷加大，農民種糧積極性上升。2012 年，黑龍江省糧食播種面積達到歷史最高水平，達到 1 389． 2×104hm2。在此帶動下，全省糧食總產也達到 576． 15×109kg，約 占 全國的 1 /10，并實現“九連增”，如圖 1 所示?！緢D1】


從圖 1 中看出，2003－2012 年，黑龍江省的糧食產量呈現上升的趨勢，糧食播種面積也從 2003 年開始穩定地增加。圖1 可以間接地反映出糧食產量的增加得益于糧食播種面積的增加。在對黑龍江省農民進行調研時發現，農村土地的承包權流轉日漸頻繁，單個農戶的糧食種植面積除了自家所有的，還種植通過流轉所增加的土地。這一方面源于政府對農村土地政策的放寬，允許和鼓勵經營權流轉; 另一方面也源于政府惠農政策的實施，提高了農民的種糧積極性。

糧食補貼政策的實施，穩定了糧食播種面積，保證了糧食產量。

2． 1． 2 提高了糧食作物的良種化程度

糧食補貼政策的實施影響了種植業結構的調整，其中良種補貼的實施更是推動著育種技術不斷的創新，使得原有種子的市場份額被受補貼的良種替代，促使種子的研發、生產、銷售更加標準化、規范化。由于優良的品種得到了補貼，直接降低農民的生產成本，農民更愿意購買優良的種子，糧食的品質得到了保證。優良的品種不僅能種植出品質優良的糧食，而且在產量上比普通種子單產增加 8% ～ 9% 。以水稻為例，黑龍江省農科院五常水稻研究所研制的松粳 3號、松粳 5 號是黑龍江省有名的高產品種，其最高產量可達 11 250kg/hm2以上，而普通的品種產量為 6 750～ 9 000kg / hm2; 而且優良的品種的營養價值更高，支鏈淀粉含量更高。

2． 1． 3 增加了農民收入

2004 年以來，全國性柴油、化肥、農藥等農資價格上漲，增加了農民的種糧成本。在農民種植糧食作物的過程中，農民要投入種子、化肥、農藥、勞動力及油料和機械費用，還要付出生活費用，而且隨著土地流轉加快，土地的流轉價格也日益增長，農民的種植負擔不斷增加。因此，農資綜合補貼的下發，緩解了農民因化肥、農藥等生產資料漲價、生產成本增加的壓力; 糧食直接補貼和良種補貼在一定程度上增加了農民收入，減輕了農民的種糧壓力。以水稻為例，糧食直接補貼為 225 元/ hm2，良種補貼為 225 元/ hm2，農資綜合補貼為 1 500 元/ hm2。這些金額雖不多，但一定程度上也緩解了農戶在春耕時的壓力。從圖2 可以看出，農村人均純收入在各種生產資料價格上漲的時期，仍穩步增加，反映了糧食補貼政策的作用和效果?！緢D2】


2． 1． 4 推動了農業機械化的進程

農機購置補貼一定程度上促進了農業機械化的發展進程，提高了農業生產效率、糧食生產的物質裝備水平和科技水平，使農民有購買先進機器的能力，使糧食標準化生產和單產水平均明顯提高，基本解決了長期存在的品種“多、亂、雜”的問題，節約了勞動力，增加了農民收入。

從表 2 可以看出: 2004 年以后，黑龍江省的農業機械總動力逐年增加，大中型拖拉機的數量也逐年增加; 但不同的是黑龍江省的小型拖拉機數量反而逐年減少。一方面，小型拖拉機數量的減少源于農戶種植面積擴大，對大功率農業機械的需求增加; 另一方面，由于政府對農機補貼的投入力度大，農戶愿意去投入資金購買大型拖拉機。由此體現出糧食補貼政策的實施，尤其是農機補貼的實施，推動了黑龍江省的農業機械化發展?！颈?】


2． 2 存在的問題

2． 2． 1 糧食補貼標準偏低

雖然每年黑龍江省投入糧食補貼上的資金逐年增加，補貼的規模也在不斷擴大，但是單位糧食補貼仍然偏低。以 2013 年為例，直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合直補各項補貼資金總額達到124． 6 ×109元，但按全省 12×107hm2耕地來計算，平均每公頃耕地補貼僅為 1 038 元，與河南、四川、山東等一些農業大省的補貼相比，糧食補貼額度明顯偏低。

同時，近年來由于農業生產資料\\( 農藥、化肥等\\) 價格普遍上漲，水稻、大豆、玉米、小麥等糧食作物的平均直接費用以 6% ～8% 的年均速度上漲。因此，從當前和今后全省的糧食市場供求形勢以及農資價格的上漲情況來看，要調動和提高農民的種糧積極性，必須要進一步加大補貼力度，提高糧食補貼標準。

2． 2． 2 政策宣傳解讀力度不夠

在調查中了解到，大多數農民根本不知道糧食補貼都補貼什么，具體每項補貼多少錢也不清楚，他們只知道拿著“一卡通”可以領到補貼款，對錢的多少也很少計較。以農機補貼為例，隨著農戶對農業投資的加大，農業機械需求量也逐年增長。由于黑龍江省地形差異較大，農戶對于農機需求主要以家庭化和小型化為主，而農業機械購置目錄中小型農機具較少，因此難以滿足農戶購置需求。由于缺乏政策宣傳，大多數農戶只聽說過這項補貼，對于農業機械購置補貼的補貼程序和補貼標準了解較少。部分農戶反映受補貼的農業機械標價要高于同一機械的市場價格，這樣即使農民購買了受補貼的農機具，實際補貼額度也將大大減低。部分廠家在獲得補貼資格后，不同批次的農機具也存在質量差異，損害了農民利益。

2． 2． 3 補貼發放不及時現象

糧食補貼金額沒有及時的發放。在調查中，許多農戶反映糧食補貼金額沒有全額發放，而且每年發放的時間不統一，這直接影響了種糧農民的播種面積及使用種子的質量，不利于農業生產和提高農民種糧的積極性。

3 建議

3． 1 糧食補貼政策的投入標準應隨著市場適時調整

隨著市場經濟的發展，目前我國的農村經濟也在逐漸向著市場化發展，主要表現在以下幾個方面: ①農村土地承包經營權流轉發展迅速，土地承包價格不斷上漲; ②農業生產資料不斷上漲，農民種植成本不斷增加; ③農村雇傭勞動力價格隨著供求關系變化明顯。這些發展的趨勢對種糧農民而言，一方面是種植成本不斷增加，另一方面也在減弱農民的種糧積極性?？紤]到這些變化，政府在農業生產中的角色更需要隨之改變: 一方面，政府應積極引導、鼓勵種糧農民的農業生產積極性，給予價格上的支持，保證種糧農戶的賣糧價格; 另一方面，加大政府的糧食補貼投入，標準適當增加，在核算農戶種植成本的基礎上確定補貼金額，真正發揮鼓勵農民種植的作用; 再次，規范農村市場，尤其是土地流轉市場，防止亂定價格，導致撂荒現象。政府在給予補貼的同時要明確政府的角色，補貼金額的確定要充分考慮農戶種植成本的變化，適當調整。

3． 2 擴大專項補貼種類和品種

由于良種補貼的品種主要是適合生產條件好的地區的作物種植，貧困地區最需要補貼幫助的農戶得到的政策扶持反而較少。因此，建議擴大良種補貼范圍和品種，把國家扶貧重點地區和這些地區種植的主要農作物品種納入良種補貼，并適當提高補貼標準，促進這些地區農民選用良種、脫貧致富。鼓勵發展種子市場，重視農業技術推廣和新品種推介，開展農民購種咨詢，提高供種服務質量。區分常規種與雜交種，采用不同辦法進行補貼。例如，對于小麥等常規種農戶購種比例較低，所購種子增產效果不夠明顯，因此可以根據農戶良種種植面積直接補貼現金。雜交種子種植增產效果明顯，農民購種比例較高，應當采取繼續采取向農戶銷售補貼后低價良種的方法進行補貼，為農民選購種子提供導向，更加有利于良種推廣。

從事實角度看，農機具購置補貼還遠不能滿足農戶購機的需求，應繼續增加規模，并增加補貼種類，重點增加適合平原區的大功率、高性能、高效環保動力機械及復合式多功能配套農具，加強此類農機具研發，促進農業勞動生產率提高。結合黑龍江省農業發展趨勢和特色產業發展，重點補貼插秧機、大型收割機等; 補貼資金分配時，應當適當向省內農業機械化程度較低的地區傾斜，重視各地全面發展。對于部分資金量較大的農業機械，除落實購機補貼外，還應重視農戶購機的金融支持，鼓勵通過民間金融形式解決農戶購機資金困難，以農機服務合作社和專業服務農機具為重點開展信貸支持工作。

3． 3 建立監督機制并將糧食補貼政策法制化

有效的監督制度有利于保證糧食補貼的順利進行，保證補貼款項能夠順利的、按時的發放到種糧農民的手中，從而有利于杜絕補貼資金的扣留和挪用。同時，政府應該對糧食補貼政策進行立法保護，這樣會大大提高糧食補貼的時效性，同時也相應地減少了國家的補貼成本，農民的利益也得到了有力的保證。在立法這方面，國家應積極向發達國家學習: 例如，美國政府通過《農業法》把政策目標和經濟措施法律化，形成了保護糧食補貼的法律體系，實現了“以法保農”。日本政府 1960 出臺《農業基本法》和 1999 年出臺《糧食、農業、農村基本法》等法律對糧食補貼政策的保護。因此，通過借鑒美國、日本關于糧食補貼成功立法經驗，將我國的糧食補貼政策法制化提上議程。

3． 4 加強糧食補貼政策的宣傳與解讀

糧食補貼政策至今已實施了 9 年，但在農戶心里補貼金額的來源和標準卻仍然是一筆糊涂賬。在調研過程中發現，農戶對具體每一項補貼的標準并不清楚，甚至不清楚正常自家土地所要領取的金額是多少。這樣不清不楚的補貼賬是導致監管不規范的主要原因。因此，政府在補貼的同時，一方面可以加強政策的宣傳解讀，可以通過發放每年補貼的政策文件讓農戶明了補貼的用途和標準; 另一方面，可以建立銀行追溯制度，在農戶的存折或卡中建立補貼的明細賬目，讓農戶可以查詢。讓農戶明白了解糧食補貼政策的具體內容，不僅可以消除農戶心中疑慮，增強其對政府的信任感，還可以增強農戶的種糧積極性，明確補貼金額的用途，加大農業生產力度，達到糧食補貼政策的實施目的。

4 結論

經過調研統計、搜集數據、數據分析等過程，揭示了黑龍江省糧食補貼政策實施的效應及問題，并對補貼政策執行過程存在的管理問題進行總結，重點指出增強黑龍江省糧食補貼實施效果的政策思路。筆者認為，糧食補貼政策應根據農業生產現狀從補貼金額、補貼種類及補貼力度上做出調整，因地制宜、因民制宜，使其不僅發揮緩解農民負擔的功能，更在政策上為農民增收、農村致富、農業發展提供強有力的支持，充分保障國家糧食安全。

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