土壤污染被視為“看不見的污染”,具有隱蔽性、持久性和復雜性，且治理恢復難度較大。不少專家學者提出，加強立法與執法是治理土壤污染最為重要和根本的途徑之一。筆者認為，明確與完善土壤污染法律責任則是這一途徑實現的一大重要前提。

1 我國土壤污染的現狀

2014年4月17日環保部和國土資源部公開發布的 《全國土壤污染狀況調查公報》 顯示，當前全國土壤環境狀況總體不容樂觀，耕地土壤環境狀況尤為堪憂：我國土壤總的點位超標率為16.1%,其中輕微污染點位占比11.2%,輕度污染點位占比2.3%,中度污染點位占比1.5%,重度污染點位占比1.1%;從土地利用類型分析，耕地、林地、草地土壤點位超標率分別為19.4%、10.0%、10.4%;而污染類型主要以無機型為主，有機型次之，復合型污染比重較小，無機污染物超標點位數占全部超標點位的82.8%.

我國的土壤污染總體呈現如下趨勢：其一，土壤污染面積不斷擴張；其二，土壤污染類型更為復雜；其三，土壤污染危害不斷加深。此外，土壤一旦被污染，其治理和恢復的難度與代價都非常之大，例如杭州城東三里亭附近的農藥廠舊址土壤污染，自2012年下半年，有關單位就試圖著手修復，但該污染問題至今仍未得到妥善解決，該區域的土壤污染問題以及散發出的刺激性氣味一直困擾著相關單位以及附近居民。不得不說，我國土壤污染總體形勢嚴峻，不僅給生態環境造成了破壞和影響，也對食品安全以及生態農業的發展構成了較大的威脅，現實狀況和法治建設均呼吁對土壤污染防治立法進行完善。

2 國內外土壤污染法律責任的相關規定

2.1 我國立法中關于土壤污染法律責任的規定

目前，我國尚無針對土壤污染防治的專門立法，土壤污染防治的相關法律依據主要來自于《憲法》 《環保法》 《水污染防治法》 《大氣污染防治法》 《固體廢物污染環境防治法》 和 《放射性污染防治法》 等法律法規的規定，此外，《土地管理法》 《農業法》 《水土保持法》 《基本農田保護條例》 等也從保護農業用地層面對土壤污染進行了規制。

上述法律對土壤污染及其防治大多只是作了原則性的規定，鮮有涉及土壤污染法律責任的內容。不過，2014年新 《環保法》 在這方面已經有了較大的改進。例如，新 《環保法》 第33條提出了各級人民政府對于保護農業環境和防治土壤污染的責任；第42條規定了排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者應當積極采取措施，建立環境保護責任制度，防治環境污染和危害等等。

另外，也有少量關于土壤污染法律責任的規定散見于部分法規和政策文件中。例如 《土地復墾規定》 就對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，以及由此帶來的土壤污染等問題該如何處理、恢復、承擔責任、經費分配以及處置原則等作了較為詳細的規定；又如 《關于加強土壤污染防治工作的意見》 中也依照“誰污染，誰治理”的規則，規定由造成污染的單位和個人負責對被污染的土壤或者地下水進行修復和治理，若造成污染的單位已經終止，或者由于歷史等原因確實不能確定造成污染的單位或者個人的，由有關人民政府依法負責對污染的土壤或者地下水進行修復和治理。

還有部分地方法規為土壤污染法律責任的構建提供了參考和借鑒。例如 《浙江省固體廢物污染環境防治條例》 （2006年3月通過，2013年3月修正） 的第二章中首次在地方立法上確立了污染土壤環境風險評估和修復制度，并規定污染者承擔修復法律責任以及無污染者時政府的補充責任； 《安徽省農業生態環境保護條例》 （1999年6月） 則按照“誰污染誰治理、誰開發誰保護、誰利用誰補償、誰破壞誰恢復”的原則，劃定了土壤污染責任主體的范圍[1].

然而，綜合看來，我國對于土壤污染法律責任的規定尚未形成正式而統一的體系，僅體現在部分單行法和地方法規之中，缺乏系統性和普遍性。

2.2 國外立法中關于土壤污染法律責任的規定

美、日等國關于土壤污染法律責任的規定已經有了較為成熟的體系和經驗，例如美國的超級基金制度、日本的 《土壤污染對策法》 等，都十分值得我國學習借鑒。

2.2.1 國外土壤污染法律有關責任主體的規定

一般來說，與土壤污染相關的責任主體主要分為污染土地關系人 （包括所有人、使用人、管理人或受損害者等） 和污染行為人兩類，國外立法中土壤污染的責任主體一般也是從這兩方面著手界定的，但具體規定不一。日本的 《土壤污染對策法》 以土地所有者作為土壤污染的“基本責任人”,土壤污染的民事責任首先由基本責任人承擔 （有“合理理由”應當歸咎于污染行為人的除外），基本責任人在承擔責任以后有權向污染行為人求償[2].

2.2.2 國外土壤污染法律有關歸責原則的規定

英美法系國家對于土壤污染法律責任的歸責總體上采用的是嚴格責任原則，這一原則始于1868年英國的瑞蘭茲訴弗萊切爾案。該案確立的原則為：土地所有人非依自然的方法使用土地過程中，在土地上堆放物品，如果該物品逃逸造成損害，無論其有無過錯，均應承擔賠償責任。美國的 《超級基金法》 規定，責任者除卻法定免責事由，不能以任何理由逃避承擔費用；此外《超級基金法》 中雖無連帶責任和溯及責任的明文規定，但卻將其交付給了法院的裁量權，而在判例法中，連帶責任和溯及責任已然成為美國土壤污染法律責任的歸責原則。在日本的立法中，也將嚴格責任和溯及責任作為土壤污染的歸責原則，而連帶責任的采用則相對謹慎。

2.2.3 國外土壤污染法律有關責任范圍的規定

美國的 《超級基金法》 對責任主體的責任范圍有如下規定：責任主體的賠償責任承擔范圍是其給自然資源造成的損害、減損或損失以及相應的評估費用 （《超級基金法》 第107條 （a） （4）（c））。而上述的賠償金額還包括費用產生的利息。

2.2.4 國外土壤污染法律有關承擔方式的規定

國外對其民事責任、刑事責任和行政責任的承擔方式均有相關規定，而其中最為主要且較為完善的是民事和刑事責任。民事責任主要以損害賠償和排除侵害兩種形式為主，損害賠償主要適用于對受害人損失的填補；排除侵害則適用于因關系到他人活動存廢而引發較為嚴重的后果。關于刑事責任，在日本的 《土壤污染對策法》 中針對刑事責任設有專章。

3 完善我國土壤污染法律責任制度的建議

3.1 明確責任主體

我國學者關于土壤污染法律責任主體的劃分有過不少的探討，早期研究 （2010年之前） 的觀點是根據被污染土地的類型將土壤污染責任主體具體地劃分為：針對農業用地污染的農業生產者、農業生產組織以及部分污染企業；針對工礦業用地污染的工礦企業[3].這種分類有一定的道理，但是界限不明，更重要的是這樣的分類只考慮了責任主體劃分的本身而并未關注法律責任范圍以及責任承擔方式的設定，不利于土壤污染法律責任制度體系的構建。

國外立法經驗中基本上已達成共識的觀點為，土壤污染責任主體主要可以歸納為土地關系人和污染行為人兩類，就其實施和運行的狀況來看，這種分類是較為可取的。然而，在某些情況下，這兩類主體很有可能會發生重疊，土地關系人極有可能也是污染行為人，因此在歸責并確認其責任承擔方式時還需要對責任主體進行進一步的細分。

筆者參考國內學者任華等人的觀點[4],認為可以將土壤污染的責任主體分為狀態責任人和行為責任人兩類。不過對于這兩類責任主體的界定，筆者的觀點與上述學者略有不同之處：狀態責任人主要是與土壤污染行為無關的土地關系人以及無直接關聯但有注意、管理或監督責任的管理主體 （包括相關企事業單位和行政管理部門）；行為責任人則指的是直接造成污染行為的責任主體，這一主體并不一定是土地使用者本身，因為導致土壤污染的污染源有可能來自區域之外，譬如與污染農業用地臨近的企業。

3.2 統一歸責原則

顯然，鑒于土壤污染對于社會和人類生命安全的重大危害，土壤污染法律責任的歸責原則采用嚴格責任是極為必要的，延用至我國的土壤污染法律責任制度中，筆者認為將其稱為無過錯責任更為妥當。不過，完全采用無過錯責任輔之以溯及責任和連帶責任，從執法和司法實踐來看，略失公平也有礙于司法效率的提高。鑒于環境侵權的多樣性以及土壤污染難以修復治理的特征，我國可以采用區別對待的做法，基于對過錯責任的適用，再兼顧公平原則并在一定范圍內適用無過錯原則。

3.3 擴展責任范圍

縱觀國內外相關立法，對于土壤污染法律責任的規定大多傾向于對污染發生后的侵權賠償責任和排除侵害責任等民事方面的責任。然而，根據“防治結合”的思想，在土壤污染發生之前相關責任主體也應當承擔一定的責任。我國臺灣地區的 《土壤及地下水污染整治法》 就給出了很好的示范，據該法規定：在土地流轉交易過程中，須由出讓方提供無污染證明，若無此證明則將其視為污染行為人和潛在污染責任人，對于土壤污染應當承擔連帶清償責任，這在很大程度上有助于提高土地關系人土壤環境保護意識進而達到預防土壤污染的目的[5].因此，我國在土壤污染法律責任范圍的規定上首先應當將其范圍從單純的“恢復治理”拓展到“治理為主，防治結合”.

另外，借鑒美國的 《超級基金法》，對于造成土壤及生態損害的行為，依照過錯原則，行為責任人應當就其給自然資源造成的損害、減損或損失以及相應的評估費用 （包含相關費用的利息） 承擔賠償責任，而狀態責任人則依照公平原則和無過錯原則承擔補充責任并在有必要的情況下承擔適當的連帶責任。此外，視土壤污染的嚴重程度，在物質補償不足以彌補受害人損害的情況下，應當考慮借鑒日德等國的做法，將精神損害也納入賠償責任的范圍之內。

3.4 完善承擔方式

從國際上來看，大多數國家土壤污染法律責任的承擔方式皆以民事責任和刑事責任為主，相對于民事責任和刑事責任主要用以規制污染事實發生之后的治理和懲戒，行政責任的作用在污染的防控和監督方面更為見長。鑒于我國此前“環保主要靠政府”的現實，我國在建立健全土壤污染環境影響評價等土壤污染防治和監管機制的同時，也要建立健全土壤污染行政法律責任機制。

行政責任則應以聲譽罰、財產罰和行為罰等形式在規定行政相對人的行政法律責任的同時，也要規定行政執法機關及其工作人員行政違法應承擔的行政法律責任。

借鑒日美等國的經驗，在土壤污染的民事責任承擔方式上主要適用賠償損失、排除妨害以及停止侵害這幾種方式，民事責任的責任主體主要以行為責任人為主，狀態責任人承擔補充責任或在必要的時候承擔連帶責任[6].若土壤污染行為造成重大污染事故，導致公私財產重大損失或者人身傷亡的嚴重后果，則還應追究行為責任人的刑事責任。

此外，法律責任的承擔和履行其根本目的在于對已經造成的污染和侵害的彌補和挽救，為了最大程度地確保這一目的的實現，建立和完善土壤污染防治的基金等財務制度也是我國土壤污染防治工作中一項十分緊要的任務。

參考文獻

[1] 劉曉霞，田義文。我國土壤污染防治法律責任構建[J].理論導刊，2010（1）：81-83.

[2] 邱秋。日本、韓國的土壤污染防治法及其對我國的借鑒[J].生態與農村環境學報，2008,24（1）：83-87.

[3] 陳德敏，薛婧媛。中國土壤污染現狀與法律責任解讀[J].重慶大學學報：社會科學版，2008,14（1）：93-97.

[4] 任華，王育才。新環保法視野下的土壤污染防治[J].忻州師范學院學報，2014,30（6）：112-117.

[5] 陳立。借鑒臺灣經驗完善大陸土壤污染法律責任的思考[J].臺灣農業探索，2014（4）：13-18.

[6] 王加林。環境民事法律責任與環境損害賠償[J].中國環境管理干部學院學報，1999（1）：25-29.