本篇論文目錄導航 ：

【題目】中國行政組織內部和諧管理制度構建
【引言】制度創新下行政組織內部的和諧管理研究引言
【第一章】行政組織內部管理改革的歷程回顧與困境分析
【第二章】行政組織和諧管理的內涵
【第三章】行政組織內部和諧管理的制度需求
【第四章】以制度創新為途徑實現行政組織內部和諧管理
【結論/參考文獻】行政組織管理制度改革研究結論與參考文獻

第二章 行政組織內部和諧管理的內涵

第一節 和諧思想與和諧管理理論

一、和諧思想和早期和諧管理觀念

就本質而言，和諧一詞應屬哲學范疇，盡管歷史上并沒有哲學家明確提出這一概念，但通過一些哲學著作中有關和諧的思想，我們可以概括出和諧的內涵：畢達哥拉斯學派曾經提出過“數的和諧”,認為這種和諧是世界的存在狀態；狄德羅在談到美的問題時，認為“美在關系”①，而這種關系是比例的和諧；中國哲學也提出過“和實生物，同則不繼”②的思想，其中也包含有“和諧”思想；馬克思主義哲學在論述矛盾的同一性時，指出矛盾雙方的相互依存和相互滲透③，深究其理這種相互關系正是“和諧”.由以上幾種觀點，我們可以初步認為，所謂“和諧”指的是一種關系最優和相對靜止的狀態。

在以“和實生物，同則不繼”論述和諧的哲學含義的同時，孔子也提及了和諧管理的理念，他將維護行政組織的等級秩序看作是國家行政管理和實現組織內和諧的重要原則，強調治國要做到“君君、臣臣、父父、子子”④，要實現君臣關系的和諧融洽。孟子同樣繼承了組織內和諧管理的觀點，將“仁”作為行政組織內部的管理原則，強調要愛人和尊重人，以實現組織內和諧。西方和諧管理理論則肇始自柏拉圖，對各階層的管理構建了他所設計的理想國。到了19 世紀前期，空想社會主義者提出了建立和諧社會政治理想的要求。傅立葉把他的理想社會制度稱作“和諧制度”,歐文把他在美國的共產主義試驗稱作“新和諧公社”,魏特林寫下了《和諧與自由的保證》。他們認為和諧社會應該是有組織、有計劃地進行生產和管理，人們的物質和精神生活都將得到迅速的提高，所有社會成員的經濟地位和政治地位一律平等，社會成員能夠自由地發展自我。

19 世紀中期，法國著名經濟學家弗雷德里克·巴斯夏出版了《和諧經濟論》。

他認為“社會世界普遍法則是和諧協調的，這些法則從各個方向趨于完善人類”①，而對于“人或人類社會來說，和諧不意味著完美，而意味著改善”②。而“耗散理論”的創始人普利高津則強調了中國哲學在和諧管理中的重要作用，他認為中國傳統自然哲學強調的是“關系”,注重研究整體的協調和協作，以期達到一個“自發的有組織的世界”③。但這些論述大都處于一種零碎、片段的意識狀態，只能算是一種和諧管理觀念，未能形成科學規范的和諧管理理論。

二、當代和諧管理理論

在經歷了近 30 年的市場化改革，使效率與競爭機制在社會得以普遍建立之后，國家提出建設社會主義和諧社會的目標，實現人類自身的和諧，實現人與自然的和諧，這是社會發展目標轉折的標識。這種轉折，不是簡單地從A目標轉向B目標，再轉向C目標的“一對一”式的輪回更替，而是在科學發展觀的指引下尋求社會結構從微觀到宏觀、從內部到外部的“大和諧”,這無疑是一次社會發展目標的空前聚合和質的飛躍。與之相適應，和諧管理理論逐漸為學者所重視。有學者指出：“所謂的‘和諧管理',具有兩層含義：對組織外部關系、外部秩序狀態（大至和諧社會）的謀劃，屬于和諧管理；對組織自身品質（核心是組織內部關系）的管理，也是和諧管理。在前者中，和諧近乎’內外有節、穩定有序、協調共生‘之意，和諧成了管理的外在對象與目標。在后者中，和諧成了管理的內在構成、內在條件。在嚴格意義上，和諧管理應是二者的統一，即：

以管理主體的內在和諧求得外在和諧，以外在和諧促進組織的內在和諧，最終以和諧促發展”.④國內當代最早開始系統研究和諧管理理論的是西安交通大學的席酉民教授。早在 1987 年，他就提出和諧理論，運用系統觀，圍繞組織演進前后和諧態的對照比較，分析導致組織出現無序及不協調的負效應的構成成分。2003 年，又發表了“面向復雜性：和諧管理理論的概念、原則及框架”一文，第一次較為系統地揭示了和諧管理理論的核心概念、基本原則和框架（席酉民等，2003）。

以此為肇始，近年來，席酉民與其和諧管理研究團隊就“和諧主題”、“和諧管理理論的進一步系統化”、“和諧管理的假設”、“和諧主題與戰略管理的關系”、“和諧管理中的耦合機制”及“和諧管理實證研究”等方面進行了廣泛的探索。

他們認為和諧管理是組織為了實現其目標，在變動的環境中，圍繞和諧主題的分辨，以優化和不確定性消減為手段提供問題的解決方案的實踐活動。其思想要旨在于：在變動的環境中，圍繞和諧主題的分辨，以“優化設計”的控制機制和“能動致變”的演化機制為手段，提供問題解決方案，促使組織系統螺旋逼近和諧狀態。而其理論特色主要體現在：管理“雙規則”的提出，即理性設計與自主演化的結合；以“和”作為應對組織不確定性的解決之道；強調“和諧耦合”,體現設計干預下的演化機制。席酉民的和諧管理理論特別指出，和諧管理中的“和諧”一詞，不能望文生義地簡單理解為“匹配、一致”的同義反復，或者說預設為中文字面上的“和諧”.在《高級漢語詞典》中，“諧”具有“配合勻稱”、“各部分之間協調”的含義；“和”具有“和睦、融洽”、“喜悅、同心共濟”之意。而“設計優化的控制機制”本質上就是通過設計符合系統內在規律的人的行為路線，使系統內要素更為協調、匹配，表現出更高的秩序，類似于“諧”;同樣，人們的“和睦、融洽、同心共濟”也是“能動致變的演化機制”發揮的前提和表現，類似于“和”.因此和諧管理理論將“設計優化的控制機制”對應于諧，將“能動致變的演化機制”對應于和，進而提出“諧則”、“和則”--“諧則”定義為有關“設計優化的控制機制”的機理、規律或者主張；“和則”定義為有關“能動致變的演化機制”的機理規律或主張；將和則、諧則圍繞和諧主題在不同層次間的關聯互動定義為和諧耦合。

對此，我們可以這樣理解，當管理任務能夠被事先充分認識并被理性設計時，主要適用“諧則”,強調管理事務要按照事先設計好的路徑進行；而當由于環境的不確定性和管理者的有限理性，無法事先規定行為路線，或者即使作出規定也無法進行有效監督和衡量時，主要適用“和則”,主張發揮成員在既定文化傳統和環境下所形成的慣性和主動性。

第二節 行政組織內部和諧管理的含義

一、行政組織的概念

要了解行政組織內部和諧管理，首先應對“組織”這一概念有一個基本的認識。由于人們所處在的環境不同，觀察的角度不同，研究的方式不同，對“組織”的界定也就不同。法約爾認為，組織是由物質和人組成的社會有機體，其目的在于實現計劃、組織、指揮、協調、控制。這種觀點只強調了組織的物質構成與管理職能，而沒有揭示出組織的性質和本質。巴納德則認為，組織是“兩個或兩個以上的人的有意識協調的活動或效力的系統”.這種觀點強調人是組織的主體，對組織的管理要以人為中心，卻沒有闡明組織的本質屬性。穆尼和賴萊認為，“組織是每一種人群聯合為了達到某種共同目標的形式”,強調了組織的目的和結構?？ㄋ固睾土_森茨韋克運用系統的觀點指出，“組織是一個由若干子系統組成的開放式社會技術系統”,這個系統從環境中接受能源、信息和材料的投入，予以加工，然后又向環境輸送產出。這種觀點強調組織的系統性及其與環境的相互作用。上述這些觀點都從不同的角度對組織的本質作了一定程度的揭示。我們認為，組織是指追求特定目標的社會群體。組織內涵可以理解為四個方面，即靜態的結構、動態的過程、生態的環境和心態的意識。靜態的組織結構是指構成一個組織的組成部分之間相互關系的穩定模式，包括職能關系、層次劃分、部門設立、權責體系等。動態的組織過程是指組織各個構成部分之間相互作用的過程，體現為組織的人、財、物和信息在一定時空內有效配置，以實現組織目標的活動。生態的組織環境是指組織自身系統與組織環境之間的互動關系。心態的組織意識是指組織是一個心態的群體心理系統，受組織成員的心理、情感、價值觀等因素的影響和制約，并與社會心理系統相互作用、相互滲透。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標和特定的人際關系這三種要素構成的一種特殊的人群體系。①那么，行政組織作為各類社會組織中極為重要的一種組織形態，則是指在行政權運作過程中形成的、由兩個或兩個以上的行政人員所構成的特定關系網絡，是為履行國家行政職能目標而依法建立起來的一切行政機關的綜合體。

二、行政組織內部和諧管理的定義

行政組織有廣義和狹義之分。廣義的行政組織泛指一切具有計劃、組織、指揮、協調、控制等行政功能的組織，它不僅包括國家的政府系統，也包括國家立法、司法機關和政黨、企事業單位以及群眾團體等其他社會組織內處理行政事務的組織。狹義的行政組織則僅指政府系統（本文研究的是狹義的行政組織）。從根本上來說，行政組織存在的依據和目的是外部社會的管理，就是說，如果沒有外部社會管理的需要，那就沒有行政組織存在的必要。但是，當行政組織產生之后，其組織本身首先是需要管理的。而且，組織內部的管理甚至是其外部管理的基礎和前提，組織內部管理的質量直接關系到其組織功能的發揮，從而直接影響到其從事外部管理的績效。尤其是在當代社會， 行政組織的規模已達到了空前的程度。管理中的一個基本的原理是，管理的難度和成本與其管理對象的規模成正比。在現代的行政組織管理中， 行政組織及其管理人員耗費了相當多的時間和精力用在其內部管理上，在龐大的行政組織體系中，還有相當多的組織及其人員幾乎從其一開始就是為其自身的運轉而得以存在的。按照系統論的觀點， 行政組織系統是社會大系統的一個子系統， 它是由互相聯系、相互依存的各種組織要素構成的一個有機整體。通過對行政組織系統的運行進行總體性動態考察可以看到，行政組織系統各構成要素既獨立地按行政行為的軌跡運行，又在行政組織系統內部相互作用，形成行政組織內部的管理格局，進而影響行政過程。因此，要想使行政組織發揮其對外功能，組織內管理不容忽視。行政組織的內部管理即行政組織為了實現其對外的管理和服務職能，對其內部要素及要素間關系所實施的管理行為。這種內部管理行為具有政治性、權威性、合法性和系統性的特點。政治性指行政組織內部管理是統治者治理國家的重要組成部分，代表了統治階級的政治意志；權威性指行政組織內部管理是自上而下進行的組織內正式管理；合法性指行政組織內部管理依法律而進行，要依照法律規章運行；系統性是指行政組織內部管理的對象，包括組織內層次結構、構成要素和運行程序等都有穩固的存在位次和運行規律。

根據對和諧管理理論的分析，我們首先可以這樣定義行政組織和諧管理：是滿足行政組織系統與外界相關要素之間以及行政組織內部各要素之間，在既定約束下實現相互關系和利益雙重最優，總體上處于協調有序狀態的現代管理方法。它具有行政組織管理外部關系、外部秩序和諧與行政組織內部關系和諧的雙層含義，是行政組織內在和諧和外在和諧的統一?？梢愿爬ū憩F為：行政組織與自然的和諧，行政組織與社會、國家、政黨、市場、企業及公民的國內和諧，國家間的府際和諧等外部和諧；中央政府與地方政府和諧，各級政府各部門間和諧，各級政府多種職能、組織結構和諧以及政府權力與利益結構和諧等內部和諧。在這其中，行政組織內部管理和諧，即實現行政組織系統內各要素之間的和諧，在整個系統中起著基礎性的作用，因為作為管理主體，只有行政組織率先健全內部管理功能，規范內部管理程序，實現其內組織中各個構成部分、各種要素之間的最優和諧狀態，才有可能實現與其他要素的和諧。因此，行政組織內部管理和諧可以理解為：行政組織通過一定的自我管理機制，實現內部各要素各司其責、各得其所、協調有序和整體最優。這里的自我管理機制中的重要內容之一就是和諧管理理論中的“能動設計”和“能動致變”,通過控制機制達成組織實現良好的秩序的硬件要求，通過演化機制則可以滿足組織融洽和睦的需求。當然，自我管理機制還包括了其他要素，我們將在下文進行論述。行政組織內部管理和諧具體包括目標和諧、結構和諧、職能和諧、人員和諧與制度和諧五個方面。

第三節 行政組織內部和諧管理的要素分析

一、行政組織內部管理的目標和諧

目標和諧是指組織內部的各種目標在整個目標體系中位置恰當，主次分明，重點突出，相互配合，相得益彰，使組織目標的實現，在總體和個體上及在全局和局部上盡可能達到最佳程度。目標體系的和諧，從質的方面來說，就是各種目標從根本上保證方向正確，且不相互背離；從量的方面來說，就是各種目標在指向同一的前提下，盡量提高層次，避免內部不同部門發展不協調的現象。

目標體系的整體協調和諧，是組織和諧的具體體現，也是提高組織效率的重要途徑。就行政組織內部管理而言，在行政組織的自我管理系統中，首先必然要有其相應的組織整體目標，以確定整個組織的內部管理機制和取向。其次，內部的不同職能部門或不同的分工崗位也必須有與整體組織目標相適應的子系統組織目標，按照組織內部管理機制，分別實現適合部門實際情況的具體內部管理目標。因此，行政組織內部管理的目標和諧也就包括兩個方面的內容：其一，整體組織目標的和諧，要求行政組織內部管理的整體目標符合行政組織的組織基礎和事業發展需要，且能夠滿足不同子系統的利益和發展需求，通過實現這種內部管理的整體組織目標和諧來推動行政組織的整體發展。其二，局部組織目標的和諧。這要求行政組織的各個子系統要根據自身發展需要制定內部管理的長期目標和短期目標，要求目標的制定既要充分考慮與全局目標的協調配套，又要保證組織目標有利于實現子系統內部管理的和諧，杜絕因管理目標制定不當而出現影響組織發展的現象。因此，在行政組織內部管理上，組織目標是一個具有層次性和結構性的目標體系，這種目標體系是通過把行政組織內部管理的整體目標，合理地分解到各個部門和各個崗位而構建起來的，各類子目標在上一級目標服務的同時，也在實現著子系統的管理需要。這樣，為了確保行政組織內部管理目標的和諧，在制定內部管理目標體系時，我們應遵循以下規則：

第一，子系統部門組織目標和內部管理組織整體目標相一致，實現整體與子系統的和諧。各部門的內部管理目標要與整體目標相協調，圍繞整體目標展開，這種一致性不僅指目標的指向要一致，而且，在實施的階段上也要保持平衡；第二，要充分重視長期目標與階段性目標的一致性，實現長短期目標的和諧。

階段性目標對于長期目標的意義在于強化組織成員對目標實現的動向感，讓其經常覺得勝利在望而加倍地努力；第三，行政組織內部管理的組織目標要充分尊重組織內成員，實現組織與個人的和諧。要求行政組織在制定內部管理目標的時候要充分考慮成員的個人目標的實現，要讓組織內的成員經常感受到組織內部的這種管理目標的實現有助于其個人的發展，忽視這一點，組織內部管理目標就會失去群眾基礎得不到實現。只有將組織內部管理目標的實現與組織成員個人的利益和自身價值的體現結合起來，才能有效地增加他們在工作中的滿足感和成就感，增強組織成員的積極性和組織的凝聚力，最終實現組織內部管理的目標性和諧。

二、行政組織內部管理的結構和諧

設計一組和諧的組織結構，最重要的是要找到縱向控制和橫向協調的平衡點?？v向控制與效率和穩定性目標相關聯，而橫向協調則與學習、創新和適應性相關聯。

所以，行政組織內部管理的結構和諧是指行政組織內各管理要素在縱向控制和橫向協調中處于一種和諧的相互聯系、相互作用的狀態。其中，縱向控制和諧包括中央和地方關系的和諧、各行政組織內部上下級關系的和諧等，要求下一層級必須服從上一層級的領導、指揮、命令和協調，但同時又要克服等級規制過嚴、過分集權所導致的管理低效和人性化不足等問題；橫向協調則主要是各政務主體之間的和諧，包括地方行政組織之間以及各個部門之間的關系，要求在分工明確，各司其職而又互相配合，共同發展的同時，注意克服部門利益。我們還必須意識到兩個問題：第一，行政組織的結構和諧要求組織結構不但應該滿足組織內部各部門職權、職責和部門組合框架等要素的需求，還應該提供連結和協調組織要素，使之成為一個和諧的整體，后者有其重要，在很大程度上決定了組織結構的高低優劣。第二，根據現代組織理論，將組織連結為一個和諧的整體，除了需要組織結構這一硬性要素，信息系統和各種聯系手段等軟性要素也是必不可少的。因此，了解有關結構的信息有著重要意義。

可以根據實現組織目標和諧對信息處理的要求，合理地設計組織機構，以便提供所需的多方面信息聯系。和諧的行政組織內部管理結構是實現行政組織管理目標、提高管理效率的物質基礎，一個和諧的組織管理結構應該具備效率（以最小的輸入求得最大的產出）、溝通（建立良好的溝通渠道和溝通關系）、工作滿足感（穩定人員情緒、調動人員工作積極性）和組織的同一性（使個人目標與組織目標統一）四項基本功能。行政組織內部管理結構是否和諧，直接關系到黨和政府的形象、公共管理的效率和社會的穩定等重大問題。一旦出現組織結構無效的現狀，就會導致決策遲緩或質量不高，致使組織不能創造性地對環境變化做出反應，并造成過多的對立性沖突。因此，行政組織內部管理和諧必須要有完善并且和諧運轉的組織結構，按照行政組織目標規定各部門的職責范圍協調運作。

三、行政組織內部管理的職能和諧

內部管理的職能和諧主要是指為實現內部和諧管理目標，行政組織內部各部門間的所承擔的自我管理功能設置和任務分配。行政組織內部管理整體功能可以分化為四大功能，即內部管理決策功能、內部管理執行功能、內部管理智囊輔助功能和內部管理監督功能①。盡管行政人員按行政權力可籠統地劃分為上下級和同級，但僅此簡單劃分，無法反映出在行政組織內部管理的過程中組織職能的有效履行。只有當行政組織應有的四大功能合理分配到組織內部的行政部門中，使得各部門發揮出相應的職能，實現內部管理的職能和諧，才可能實現整個行政組織系統的整體功能。如果行政組織內部各部門沒有擁有相應的職能，不能發揮自身的內部管理功能，組織的內部整體管理必然受損。

內部管理決策系統發揮決策功能，它是行政組織內部管理的核心要素。前面已經論述了行政組織內部管理的復雜和多變，因此，如何合理設置內部管理的決策功能顯得尤為重要。在封建專制時代，這種決策功能通常握于一人之手，決策只能由君主和各級主要長官來進行，這種決策職能的設置導致內部管理決策嚴重失控，行政組織所制定出來的內部管理決策往往很難反映出組織內部管理的真正需求，而只是根據統治者的個人偏好或者利益需要而就事論事，難以達到決策應在組織內部和諧管理中體現出來的功能；內部管理執行功能是指行政組織內部管理執行部門根據內部管理決策要求，采取內部管理措施，實現決策所指向的內部管理目標。這就要求對行政組織內部進行一個權力等級和專業化的任務分工，通過對執行權力的合理配置和專業分工的明確，實現各執行部門有章可循、有章必循，保證各種決策得以順利執行，是實現組織內管理和諧的最直接體現；行政組織監督系統是行政組織內部和諧管理的保證要素，是為了保證行政組織內部自我管理決策的貫徹實施，隨時了解決策是否符合實際和執行部門是否按照決策執行，跟蹤捕捉執行過程中的偏差信息，并將它及時反饋到決策層；行政組織內部管理的智囊系統是行政組織內部管理系統的基礎要素，是現代行政體制中的一個重要組成部分，聚集了一大批相關領域的專家、學者，運用他們的集體智慧，為行政組織內部管理決策出謀劃策，提供達到一定決策目標的規劃、計劃和方案，或者提供某種新的科學理論和方法、充當行政組織決策者的外腦，溝通行政組織決策系統、執行系統和監督系統之間的關系，為行政組織決策系統服務?？傊?，行政組織內部管理決策系統是整個系統的“大腦”和“靈魂”,決策是否恰當和及時直接關系到行政組織內部管理的成??；執行系統則是行政組織內部管理活動的“軀干”或“主體”,決策只有通過他們的活動才會變成現實；行政組織內部管理監督系統則相當于整個系統的“眼睛”和指示儀，對內部管理活動起監控、跟蹤和定向等多重作用；行政智囊系統是作為行政組織內部管理決策系統的助手而存在，是整個系統的“外腦”或“思想庫”,是實現行政組織內部管理科學和諧的智力保障。因此，在行政組織內部管理的系統建設中，除了籠統的上下級和同級的關系，必須要優化為上述四個子系統，使其各司其職，有機組合。

四、行政組織內部管理的人員和諧

行政組織內部成員的和諧是行政組織內部管理的基礎，更是行政組織內部和諧管理所追求的目標之一。行政組織中的成員，即行政人員作為行政組織的主體，在行政組織對內對外各種管理活動中都具有決定性影響，一切行政組織管理職能都要通過他們去發揮作用，沒有管理主體的活動就沒有管理，沒有一支和諧的行政組織人員隊伍就根本談不上對和諧行政組織的追求與實現。

由此可見，行政組織內部管理中的人員和諧既是內部和諧的關鍵性因素，又是內部和諧的良好成效，它表現為以下三個基本特征：第一，行政人員個體歸屬感強。所謂歸屬感是指在群體內各個成員發生相互作用時，行為上表現得很協調，同一群體成員能一致對外，不會發生矛盾與摩擦，彼此都體會到大家同屬某一群體，這就是歸屬感。歸屬感在一定的情境下會表現得更加強烈。例如，當群體取得榮譽時，群體成員會進一步增強歸屬感進而激發自豪感；當群體受到外界壓力時，增強歸屬感會使群體成員團結得更緊密。第二，行政組織的群體凝聚力強。群體凝聚力也叫群體對成員的吸引力，它既包括群體對成員的吸引程度，又包括群體成員之問的吸引力。這種吸引力表現為成員在群體內團結活動和拒絕離開群體的向心力，又稱凝聚力。影響群體凝聚力高低的主要因素有：比如成員有共同的利益、共同的目標，凝聚力就大，反之就小。成員之間信息便于溝通，凝聚力高，反之就較低；第三，行政組織的團體活力強。

心理學家勒溫的“團體動力學”①理論認為，團體不是個體的簡單總和，而是超1會產生不同于個體單獨環境中的行為反應效果。團隊中個體心理沖突和成員間人際關系問題可能引發的情感沖突，將直接影響團隊的整體活力，進而反過來影響團隊成員的心理及其行為狀態。從團體動力學角度出發，活力可以用指向不同方向的兩個力表現出來：一是向內的吸附力。首先，成員的心理指自覺地或比較自覺地朝向組織的戰略方向和經營目標。心理活動方向不同，但合力的終極點卻只有一個，即尋求組織發展，實現團體目標。其次，組織內部有條不紊，秩序成為活力的保證條件，活力又不斷地調整和創新秩序。團隊的活力決定于個體的活躍性和整體的協調性，絕對的秩序只會窒息隊伍的活力。再者，組織具有較好的自動矯正混亂的機理。這種矯正，無論是主動還是被動的，對于一個有強大吸附力和凝聚力的團隊來說，都是自動進行的，也就是控制理論中所說的“自我控制”過程；二是向外的膨脹力和擴張力。表現為組織成員生機勃勃，充滿朝氣，以創新精神為隊伍的思維習慣，并能夠做到堅韌、容忍、剛柔并濟，對外界壓力和風險具有較高的承受力。

五、行政組織內部管理的制度和諧

組織要實現運轉和諧，就必須處于一種有秩序的狀態，而制度正是能夠提供這種秩序的有效工具。因此，行政組織內部要實現和諧管理，就必然要求組織內部要素按照制度規定協調有序運轉，進一步說，行政組織內部和諧管理的最基本特征，就在于內部管理制度的和諧。行政組織內部管理的制度和諧根據制度類別可以分為兩大部分：一是正式制度的和諧。正式制度通常被理解為硬性措施，似乎與和諧的內涵背道而馳，但正式制度實質上卻恰恰是保證和實現和諧的關鍵因素。一方面通過制定嚴格的法規制度，來規范行政人員的行為，做到有制度可依、有制度必依、違制度必究，為組織內和諧提供最基本的規范。

另一方面，通過正式制度的制定和實施，有效地實現、爭取和保護組織成員利益，為行政人員提供了良好的生存和發展條件，為組織內和諧打下堅實基礎。

二是非正式制度的和諧。即在組織內管理過程中要考慮人傳統觀念、習俗的巨大作用，一切制度的變革都要以人為本，要順應人性的發展。將正式制度和諧與非正式制度和諧結合起來，實現行政組織內部硬性管理與柔性管理的和諧統一，就是實現了行政組織內部管理的制度和諧。這也符合“雙規則”:能夠事先安排、用科學方法解決的，用科學優化解決；反之，讓人發揮符合于群體非正式制度習慣的主動性和創造性，隨機應變。

具體來說，在行政組織內部管理中，既有由于行政組織內部的客觀存在所決定的制度內容，也有由于內部行政主體的意識所能動的主觀內容。行政組織為實現內部和諧管理的目標，必然要保證三種制度關系的和諧：第一是行政組織內部的官僚制結構，決定了行政組織內部管理必須重視以行政主體之間存在的權力關系為基本內容的制度和諧，通過制度建設和創新保證組織結構所決定的領導與被領導、命令與服從的結構性聯系；第二是要以制度的形式明確組織職能和崗位職能，決定主體之間存在的法律關系，形成包括國家法令和行政組織內部管理中的章程、規定等在內的制度性關系；第三是指行政人員在內部活動必然發生主體間的傳統思維、既定習慣和倫理觀念的相互作用，進而與組織內部環境相互作用，形成組織內部管理的非正式制度。行政組織內部管理和諧所要求的就是要在一個社會所擁有的普遍人際關系和行為準則基礎上實現這種非正式制度的和諧，從而體現組織內部管理活動中的價值關系。以上三種制度關系都是客觀存在的，它們構成了行政組織內部管理活動中最為基本的制度內容。從抽象意義上看，權力關系根源于管理的行為意向，價值關系適應了服務的行為意向，而法律關系則是作為權力關系和價值關系的調節性因素和保障因素而存在。一個行政組織的內部管理，隨著組織整體從統治型模式向管理型模式進而向服務型模式的轉型，其權力關系、法律關系和價值關系在組織內部關系中所占的比重一定會發生轉變。只有始終保證三種制度關系的良好結合，行政主體在組織管理運行機制中才能適應環境、定位準確、份量適宜、互相適應、減少沖突、運轉順利，才能實現行政組織內部管理的和諧。

綜合上述對行政組織內部和諧管理五個要素的分析，可以得出這樣一個結論：無論是目標和諧所追求的整體目標與局部目標和諧，還是結構和諧所要求的縱向控制與橫向協調和諧，無論是職能和諧所追求的決策、執行、智囊輔助、監督執行的和諧發展，還是人員和諧所要求的歸屬感、凝聚力和團體活力，最終都落腳于理順制度和諧所包含的權力關系、法律關系和價值關系。由此，我們認為，制度和諧實質上貫穿于行政組織內部管理和諧的始終，是行政組織內部和諧管理的靈魂和主線。追求行政組織內部和諧管理，制度和諧是根本。所以，下文將重點探討行政組織內部和諧管理的制度需求。