第二章 昆明市城市危機管理現狀和存在的問題
第一節 昆明市城市危機概述。
一、昆明近年發展概述。
昆明（Kunming），又名"春城",作為云南省僅有的特大城市，在云南發揮著其他城市無法替代的政治、經濟作用，其作為我國西部地區的中心城市和商業、旅游城市，二十一世紀我國面向南亞、東南亞開放以及實現"一帶一路"戰略的重要樞紐和門戶。目前，常住人口為 658 萬人，城鎮人口比重為 68%,約為 466 萬（2013 年）。當前，昆明正在努力建設成為中國面向西南開放的區域性國際城市和面向東南亞、南亞開放的"橋頭堡".從這個角度來看，昆明市的城市安全意義在一定程度上甚至超越了國家安全的意義，其安全在東南亞、南亞安全和世界安全中也占據了重要地位。加之，昆明市經濟快速發展，綜合實力顯著增強，城市功能得到明顯提升，市域城鎮體系建設取得重大發展，以改善民生為重點的和諧社會建設得到全面加強。以 2013 年經濟增長數據為例，2013年昆明市 GDP 生產總值 3415.31 億元，按實際購買力計算，比上一年增長 12.8%.
其中，工業產值增加 175.27 億元，比上一年增長 6.8%;農業產值增加 1537.11億元，比上一年增長 13.2%;服務業產值增加 1702.93 億元，同比增長 13.1%.
三大產業結構比例為 5.1:45.0:49.9.人均生產總值達到 52096 元.
全市地方公共財政預算收入完成 450.75 億元，同比增長 19.1%,其中，稅收收入 395.91 億元，增長 16.8%.在稅收收入中，增值稅 55.22 億元，營業稅161.06 億元。地方公共財政預算支出 585.75 億元，增長 11.5%.2013 年，全市規模以上固定資產投資完成 2931.5 億元，比上年增長 25.0%.在全市規模以上固定資產投資中，第一產業完成投資 14.54 億元，與上一年相比下降 37.2%;第二產業農業的投資近 600 億元，與上一年相比增長 15%;第三產業投資額度近2300 億元，與上一年相比增長 29%.2013 年全市居民人均可支配收入達到近 2.9萬元，與上一年相比增長近 12%.昆明市的快速發展，導致人口集中、經濟密度增大、城市各系統關聯程度非常緊密，使得昆明市在危機面前就是一個脆弱的極易受到更大破壞、造成巨大損失的系統，其發生危機后將產生巨大的影響。
因此我們必須高度重視昆明市的城市安全，從國家安全和區域安全的高度來重視昆明城市危機，提高昆明城市危機管理水平，創新社會管理，構建和諧昆明、安全昆明。
二、昆明市城市危機的特點。
昆明市正處在經濟發展和社會轉型的關鍵時期，各種類型各種原因傳統和非傳統風險，自然風險和社會風險相互交織存在，昆明城市安全面臨嚴峻的考驗與挑戰。從目前的情況來看，昆明城市危機主要有以下五個方面。
（一）危機事件呈高頻率、多領域發生的態勢。
僅在 2014 年，昆明就排查出 1497 個地質災害隱患點②,火災、地陷、水災、地震等災害頻發，影響較大危機事件如昆明主城區發生的自來水供水危機事件、昆明火車站發生的 301 暴恐事件及明通小學 926 踩踏事件，加之頻繁發生地交通事故、環境污染、生產事故、食品安全事故等，可以說在各個領域都發生了危機事件，使得昆明處在各種城市危機頻繁的窘境之下。
（二）非傳統安全問題已成為昆明城市安全的主要威脅。
群體性沖突事件、重特大交通事故、安全生產事故、城市化學污染、暴力恐怖事件等非傳統安全方面的災害頻頻發生，如 2008 年昆明公交車爆炸案；2013年的昆明反 PX 事件；2014 年機場高速爆堵事件等，不時威脅著城市安全，嚴重威脅了人民群眾的生命財產安全。
（三）危機災害影響的外延性，擴散性極強。
受昆明城市人口流動量大，交通便利、現代信息技術相對發達，加上現代媒體尤其是微信、微博等自媒體傳播效應，使危機災害影響在地理上空間擴散十分迅速。如在 2013 年日本 311 福島核事故危機中，昆明很多市民受消息傳播的不透明導致謠言肆意傳播使昆明市民患上了群體性的核輻射恐怖心理綜合癥，民眾恐慌迅速蔓延、謠言加速傳播，產生了非理性食鹽搶購局面，導致昆明食鹽供給發生危機。又如 2013 年的 719 暴雨危機，引起的昆明市市民對方便面、礦泉水、蠟燭等生活物品的搶購。
（四）危機事件具有特別強的共振性。
由于昆明城市各個系統的復雜性、相關關聯度和依賴度極高，如果昆明發生某一類別某一事件的城市危機，往往危機事件的 "多米諾骨牌效應"與"連鎖效應",使得危機事件日趨復雜，造成更大的城市危機事件發生。較為典型的事例就昆明二環高架發生特大交通事故后導致的全城交通大擁堵事件。
（五）危機事件影響的國際性。
昆明正在建設成為中國面向西南開放的區域性國際城市和面向東南亞、南亞開放的"橋頭堡",每年都舉辦"中國昆明出口商品交易會"、"中國國際旅游交易會"、"中國昆明國際旅游節"等大型國際活動，如 2010 年 3 月昆明城管打人引發的群體性事件，引起了國際社會的廣泛關注，西方反華勢力借機就中國人權、民主等問題進行炒作，給昆明市的城市形象造成了極其負面的影響；又如 2013 年網上流傳的昆明艾滋病人數事件不斷導致昆明市市民的恐慌，而且還造成了極其惡劣的國內國際影響。
三、昆明市城市危機面臨的形勢。
目前，昆明市正處于全面建設小康社會的關鍵時期，處于加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，同時也是全面推進昆明城市危機管理體系建設的重要時期。
在 2011 年 8 月 8 日昆明市第十次黨代會上《加快建設區域性國際城市為在科學發展社會和諧中造福人民而奮斗》的報告中提出：要建立統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的城市危機管理制度，健全預警防控和應急處置相結合、傳統方法與現代手段相結合的城市安全體系。報告具體明確了昆明市城市危機應急體系建設的目標和要求，是昆明市進一步加強城市危機應急體系建設，切實提升危機事件預防與處置的綜合能力提供了難得的歷史性機遇。但目前昆明市面臨依然嚴峻城市危機事件形勢。具體主要體現的以下幾個方面：
1.自然災害方面。
在全球氣候的不斷發生異常變化的情況下，受昆明市特殊的高原地理環境和干濕大風等復雜的氣候條件，加之地質條件復雜，昆明市目前已處于極端天氣氣候事件高發期。受印度洋大陸板塊沿亞歐大陸滇緬弧向東不斷俯沖和青藏高原地塊側向擠壓雙重動力作用的影響，昆明及周邊的地殼運動和地震活動將越來越頻繁。昆明脆弱的地質環境，加上近幾年的連續干旱、短時間集中降雨和人類的生產活動的破壞，極易造成非常不可控的地質災害事件發生。
2.事故災難方面。
昆明市的基礎設施目前仍不完善，相關的安全配套設施長期缺乏足夠的投入，以及部分昆明市民的安全危機意識不強，事故災難很難有效降低和減少。
昆明市的道路交通事故仍然頻繁，危險化學品生產行業、建筑施工行業等高危行業安全仍存在許多漏洞，公路、輕軌、鐵路等大中型基礎設施建設項目增加，導致對施工企業的監管難度加大，引發重大事故的可能性增加，部分縣（市）區和行業生產安全事故易發。
3.公共衛生方面。
昆明作為全省政治、經濟、文化中心，人口流動十分巨大這就不可避免地導致省內外、國內外傳染病傳入昆明市的威脅長期存在，加之昆明市城市衛生基礎不完善、疾病傳播廣、發病率高，突發公共衛生事件的形勢嚴峻，發生重大動物疫情的風險依然存在。
4.社會安全方面。
當前正是昆明市加快發展的戰略機遇期，同時也是各種各樣矛盾的凸現期。
伴隨橋頭堡建設，新型工業化、城鎮化進程加速，城市競爭加劇，人口流動加速，收入分配差距逐步擴大的趨勢在現階段仍無法有效控制，改革發展進入深水區，面臨的不確定因素、不穩定因素逐漸增多，維護社會治安和社會穩定的形勢復雜多變、較為嚴峻。
第二節 昆明市城市危機管理現狀。
目前在我國還沒有形成完整、統一、權威的危機管理理論，包括城市危機管理理論。相對對于歐美國家的"危機管理"概念，我國政府根據全國人民代表大會于 2007 年通過的《中華人民共和國突發事件應對法》所規定的規范詞匯，目前統一使用是"突發事件應對"一詞。所謂"突發事件應對"是我國政府危機管理的總體大概概念，其細分的小概念有"應急準備"、"應急處置"、 "應急管理"等概念。按照國務院針對全國城市危機管理的要求，昆明市面對城市危機時，采取的模式就是應急管理模式。圖 2.2 為昆明市城市危機管理的發展歷程圖。
從上圖可以看出，早在 2005 年 11 月，昆明市政府就制定了《昆明市突發公共事件總體應急預案》，到 2012 年，城市危機應急管理已基本形成了"橫向到邊，縱向到底"的預案機制，初步完善了監測預測、信息報告、應急響應和災后恢復重建等應急機制，應急管理機構也逐步完善、應急保障能力不斷增強，截至 2014 年底，已基本形成了"政府主導、部門協調、軍地結合、全社會共同參與"的應急管理工作格局，逐步實現了昆明市城市危機管理規范化、制度化和法制化。
我們可以了解到目前昆明市城市危機管理主要體現在八個方面：
（一）城市危機管理組織體系逐步建立。
截至 2014 年底，昆明市共組建城市危機管理機構 435 個,完成了昆明市城市危機管理機構的升格、人員增編工作，明確了昆明市應急委與昆明市應急辦的機構職責，理順了昆明市城市危機管理與各專項指揮機構之間的關系。五華區、西山區、官渡區、呈貢區、安寧市等縣（市）區都成立了機構相對獨立、職責明晰的城市危機管理機構，配備了專門工作人員，初步形成了"條塊結合、職責明晰"的城市危機管理組織體系。
（二）城市危機管理預案不斷完善。
據不完全統計，昆明市已制定各級各類危機管理預案 13582 個,基本覆蓋市、縣、鄉、村四級。2008 年下發《昆明市人民政府辦公廳關于修訂現有應急預案的通知》后，初步形成了部門制定、危機管理部門審核、政府發布的制度化流程， 2010 年結合昆明市實際情況又再一次對《昆明市突發公共事件總體應急預案》進行了修訂，各縣（市）區和市級相關部門也結合實際開展了危機管理預案修訂工作，保證了預案的科學性、實用性、可操作性，實現了城市危機管理預案修訂常態化，建成了"全面覆蓋、動態管理、高效實用"的城市危機管理預案體系。
（三）城市危機管理體制逐步完善。
昆明市從 2005 年起建立城市危機預案動態管理制度、突發事件信息報告制度、突發事件應急聯動制度、城市危機管理多區域合作制度、城市危機管理目標考核制度、城市危機管理總結評估機制，城市危機管理機制初步完善。
（四）城市危機管理的應急救援隊伍初步建立截至 2014 年底，昆明市已建成各級各類應急隊伍 1714 支，共 6.7 萬余人，初步形成以昆明市應急救援隊為主力，綜合應急救援支隊為尖刀，專業應急隊伍為支撐，基層應急隊伍為基礎，志愿者隊伍為補充，門類齊全、裝備精良、反應迅速、協同高效的應急隊伍體系，共組織演練 11924 次,全面提升了昆明市突發事件應急處置綜合能力，為及時、科學、有效地應急處突提供了堅實保障。
（五）城市危機管理科普培訓初步開展。
到 2014 年 10 月，昆明市各級、各部門共開展各類城市危機管理培訓 3246次、約 20 萬人次，開展各類宣傳活動 9145 次，發放知識手冊 618 萬本、宣傳資料 677 萬余份，普及公共安全知識 412 萬余人次.通過各級各類宣教培訓，危機管理人員的業務素質普遍提高，公眾防災避險意識進一步加強，對城市危機管理工作的認知度和參與度逐年上升。
（六）城市危機管理信息平臺建設初步完善。
目前，昆明市率先在云南省完成市級城市危機管理信息平臺建設，逐步健全完善規范了城市危機管理信息平臺的日常運行、維護、使用機制，開展了突發事件信息網上報送工作，初步完成了昆明市城市危機管理工作科學化、信息化。
（七）城市危機管理的預警監測體制初步完善。
昆明市以加強自然災害預測預警為重點，依托氣象預警信息發布平臺，以電子顯示屏、媒體公告、手機短信等為手段，向公眾和相關人員發布氣象信息。
先后發布《昆明地區氣象情況反映》、《天氣快報》、《雨情（旱情）服務周報》、《農業綜合信息》、《森林防火氣象服務專題》及《短期氣候預測》等服務材料4500 余期，發布干旱、大風、霜凍、寒潮、雷電、大霧、高森林火險等級預警信號 101 次，發送氣象決策服務手機短信 50 萬余條,為提前介入、超前應對提供了基礎信息。
（八）有效處置了一批重大城市危機事件。
自昆明市城市危機管理機構成立后，每年都有效處置了大量的城市危機事件，有效地保護了人民群眾的生命財產安全。其中較為典型的事件如 "7?21"公交車爆炸案、"8?30"地震、"1?03"新機場引橋垮塌、"12?30"全新制藥廠爆炸、"301"暴恐事件、"926"校園踩踏等影響較大的突發事件，最大限度減少了城市危機事件帶來的破壞和損失。
