第四章 完善昆明市城市危機管理的對策建議
第一節 加強城巿安全教育及心理干預機制。
城市安全是人民安康、社會穩定的基礎。城市危機若不能加以有效控制和預防， 將會演化成整個社會、地區、國家乃至全世界的危機事件。昆明作為西南地區重要的城市，其城市安全直接影響著整個西南地區乃至全國的安全。在城市安全中，最重的是人的安全，由于目前昆明市民的安全教育仍不夠系統化，因此加強對昆明市民的城市安全教育是十分必要的，很多城市危機之所以造成嚴重的損失和破壞，主要是由于廣大市民缺乏必要的城市安全知識體系，或是城市危機管理部門沒有做好城市危機預防預警工作。當導火索點燃燃燒材料導致危機發生時，市民作為有效減緩或隔絕燃燒材料的主體，無法積極地采取各種處置對策減緩或者隔絕燃燒材料的燃燒，加之市民安全知識的缺乏無法有效降低助燃劑的惰性，使得城市危機事件的影響不斷擴大。因此，必須加強對市民的城市安全教育和心理干預。
一、加強城市安全教育。
為了更好的加強對城市市民安全教育，有效控制燃燒材料和助燃劑的積累，避免其發生質變，發生危機，我們要重點從以下六個方面加強市民安全教育，提升市民城市安全知識水平，在源頭上管控好燃燒材料，避免社會失衡產生危機。一是要加強對城市危機事件科普宣傳工作，強化責任，完善制度，制定規劃計劃，形成對城市危機事件科普宣傳工作的長效機制。通過報刊、廣播、電視、網站、微博、微信等多種途徑，利用畫冊、掛圖、墻報、板報等多種載體，積極開展城市危機知識"五進"（進機關、進企業、進學校、進農村、進社區）活動。二是要加強生產經營企業員工的城市危機知識培訓，重點加強外來務工人員安全知識和技能的宣傳培訓。三是要加強各類學校城市安全知識和城市危機知識的教育培訓，增強老師和學生的城市安全意識。四是實施城市危機科普"三小"工程，即向全市居民戶發放一個小急救包、一本小冊子，組織市民參加一次小型城市危機演練活動。五是要健全培訓管理制度，優化配置培訓資源，落實各項保障措施，加快制定不同層次和崗位需要城市危機管理的培訓規劃和培訓大綱，明確培訓標準、方式和內容，完善培訓約束和激勵機制，建立培訓質量效果評估和考核機制，形成以政府主導和社會參與相結合，實際需要為導向，注重實效的城市危機管理培訓工作格局。六是加強對城市危機管理培訓工作的組織和指導，制訂培訓計劃，定期對城市危機管理辦事機構負責人、危機管理人員和危機事件的新聞發言人等進行教育培訓；對城市危機志愿者隊伍、救援隊伍進行實戰演練培訓；對事故多發領域的從業人員進行城市機知識培訓，在相關職業資格認證及公務員錄用考試中逐步增加應對城市危機的內容。通過各種有效途徑，增加市民的危機知識，提高市民的危機意識，提升市民應對城市危機的能力。
二、完善心理干預機制。
根據社會沖突理論的分析，城市發生沖突，爆發城市危機是由于城市不同利益團體的不相容造成的，而當城市危機爆發后，遇到城市危機的當事人如果無法有效進行自我心理調節，使自己處于一種沖突狀態的心理暗示很容易造成城市危機規模、時間、影響擴大化，為此，我們必須注意加強對市民的城市危機心理干預，建立完善心理安全閥機制，使市民心理處于有效的穩定當中。城市危機的心理干預，是指在城市危機事件中的當事人進行的有針對性心理疏導活動。城市危機事件是突然發生的，而且對當事人的危害程度深，假如當事人在沒有心理準備和預判的情況下遭遇危機事件，短時間內當事人會產生一種應激狀態，若不及時進行疏導，當事人容易產生抑郁、無助、絕望等心態，最終會給當事人造成無法彌補的心理創傷。因此，對危機事件當事人進行心理干預是非常必要的。心理干預可以針對任何人群，干預可以采取多種渠道進行。第一是認知干預。提供及時準確信息、消除內心恐懼。大部分市民是有理性的，傳統的說教并不一定有效，可以給市民提供及時準確的信息。第二是情感干預。
城市危機事件的發生會使市民出現負面情感和悲觀情緒，負面情感和悲觀情緒會影響市民的正常生活工作。指導市民之間加強交流溝通，因為孤獨的狀態會使人產生心理和精神方面的問題，跟朋友在一起心理會覺得安慰一點，可以消除一些恐慌。第三是適應性干預。城市危機事件的出現，打亂了市民原有生活工作習慣，當習慣被打亂的時候，人會出現情緒混亂如發脾氣、無名的煩躁、生理紊亂如失眠等。這時需要給予必要心理干預，使市民及時適應變化、調控好心態、接受現實，原諒自己，盡快恢復正常生活。自然危機事件或人為危機事件，使許多當事人目睹死亡及毀滅，這帶給當事人巨大的心理壓力。受到創傷后，各人表達悲哀的方式各有不同，雖然在時間的流逝中所有的創傷所產生的自然反應都會慢慢地緩解，但最初的心理傷害是極其嚴重的，心理專家和心理工作者要幫助當事人保持健康的心態。危機事件發生后立即對當事人和市民進行災后心理干預，讓當事人正確面對痛苦和傷害，防止危機事件的衍生危機發生，確保市民生活早日穩定，恢復正常。
第二節 健全和完善危機監測預警體系及管理指揮體系。
社會燃燒理論認為，要確保城市的安全與穩定，必須有效監測燃燒材料、助燃劑的情況，并時刻注意監控點火溫度。從戰略高度來分析，城市危機管理就是對重大突發性城市危機事件和城市安全穩定總體態勢做出及時有效的預測和預警，減少消除燃燒材料和助燃劑，盡可能地排除導致城市危機事件點火溫度產生的可能性，從根本上避免城市危機的形成和爆發，這就要我們加大對城市危機預警體系及管理指揮體系的建設。
一、健全和完善危機監測預警體系。
城市危機預警是我們進行城市危機的第一階段，城市危機預警分為主觀和客觀兩方面，主觀是指城市危機預警機制，即危機預警系統的運行形式和動態過程，客觀是指城市危機預警系統，即所使用的技術手段和物質設備。主客觀之間必須相互配合，相互聯系，進而形成一個完整有效的城市危機預警流程，因此政府必須不斷健全和完善危機預警機制和危機預警系統。
結合昆明市的實際情況，借鑒國內外城市安全預警體系建設的先進經驗，本研究認為：首先，建立健全的預測預警系統。依托政府辦公業務資源網及相關網絡、政府城市危機管理平臺體系，整合各行業各領域預警監測資源，健全完善昆明市級突發城市危機事件綜合監測預警體系，逐步實現各類城市危機事件監測預警信息的匯總、研判、分析和發布功能。
其次，要加強地震活斷層、場地和建筑物的抗震性能等基礎信息的調查和評價，強化人口稠密區域工程設防，加快"三網一員"（地震宏觀測報網、地震災情速報網、地震知識宣傳網和鄉鎮防震減災助理員）建設，完善群測群防網絡體系，建設覆蓋全市的群測群防地質災害網絡系統和地質災害專業監測主體網絡體系，健全城市自然危機事件綜合監測預警系統。
再次，進一步完善綜合氣象災害監測網建設，統籌實施山洪地質災害防治氣象監測預警系統建設，強化臺站基礎，建立突發性氣象災害臨近預報業務。
逐步構建衛星監測、空中巡護、高山了望、地面巡護"四位一體"的林火監測系統。
最后，整合現有的疫情監測網絡直報系統、緊急醫療救援網絡系統、衛生監督信息系統等衛生監測信息資源，完善和拓展突發城市衛生事件監測網絡直報系統，提高監測預警和綜合分析能力，逐步實現城市危機事件衛生監測預警信息匯總、研判、分析和發布功能。
二、健全和完善危機管理指揮體系。
城市危機管理指揮體系是城市危機管理的最基本的要素，也有效管控燃燒材料積累，助燃劑傳播，掐滅導火索的核心要索，因此要不斷健全和完善危機管理指揮體系，這樣可以更有效地處置城市危機，減少沖突發生。昆明市城市危機管理指揮體系的目前要完善的重點是實現指揮管理專業、指揮層級扁平化、應急反應快速化、部門聯動暢通化。
昆明市已經有 435 個城市危機管理機構，縱向管理涉及市、縣、鄉、村四個級別，要重新理順、定位和整合昆明市的城市危機管理機構，改變目前的管理思維模式，取消冗余的、不必要的危機管理部門，理順危機管理部門的職能職責關系，落實人員編制，配齊專職人員，切實把工作重點轉到履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能上來，轉到加強危機管理、推進指揮體系建設、運轉協調中樞作用上來。減少危機管理的層級部門，設立市一級的城市危機管理常備機構，并確立其機構地位的權威性，切實提高危機管理指揮體系的專業化水平。
為了確?？梢钥焖儆行幹贸鞘芯C合危機，昆明市危機管理指揮體系要實現扁平化、信息化。昆明城市危機管理指揮體系要減少層級，制定技術標準和規劃目標，統籌共性技術研發和共用資源信息庫建設，建設以市級危機管理指揮平臺為核心，以各縣（市）區危機指揮平臺和市政府相關部門危機指揮平臺為節點，實現互聯互通、互有側重、互為支撐、信息共享、安全暢通的危機管理信息與指揮協調體系。要實現市級危機管理指揮平臺與國家、省政府及市級部門專業平臺互聯互通，促進資源信息共享。
為實現危機處置反應快速、部門聯動暢通，要重點完善健全專業化的城市危機指揮系統。按照利于整合、體現特色、滿足需要的原則，進一步完善公安、環境保護、交通、農業（畜牧）、食品藥品、能源、糧食等各類專業指揮系統功能，盡快與市級指揮平臺的互聯互通，實現危機處置信息資源共享，確保在面對危機時處置及時，部門協調暢通。
第三節 加強城市危機管理人才建設及管理水平。
在城市危機管理活動中的城市危機管理者起著決定性因素，直接關系到城市安全和市民生命財產安全。從城市安全來分析，城市由于人口集中、經濟密度大、城市各系統關聯程度又非常緊密等因素，使得城市在危機面前就是一個脆弱的極易受到更大破壞、造成巨大損失的系統，因此加強城市安全管理的人才建設，提高管理水平，減少或有效預防危機發生就是顯得十分重要。就昆明目前現狀來看，提升昆明市城市危機管理水平的有效措施就是加強城市危機管理人才隊伍的建設。因此，健全完善昆明城市危機管理，就要不斷加強對昆明市城市危機管理人才的培養，重點是加強一線危機管理人員的專業化水平和綜合素質，切實提高昆明市城市危機管理水平。
首先，要不斷提高危機管理人員的危機管理意識。危機管理人員在處置危機事件，不僅要在危機事件發生后的快速反應，及時有效地控制危機發展，更重要的是危機管理人員要有效預防預警意識，要有防止城市危機發生的憂患意識。昆明市危機管理機構要加強對危機管理人員的城市危機處置演練，加強對城市危機知識的學習培訓，增強危機管理人員的憂患意識、風險意識，提高危機管理人員的處置危機的能力和綜合素質，確保在危機處置過程中有良好的心理素質和危機意識。
其次，不斷提高城市危機管理人員的綜合素質。城市危機管理人員必須經過特殊訓練專和業教育，應具備較強的學習能力、獨特的創新能力、良好的溝通能力以及良好的心理控制能力，同時要有彈性的工作態度和較強的客觀判斷力。管理部門要根據具體狀況及時開設相關課程對危機管理人員進行教育和培訓，提高管理人員的各種能力，從根本上提高危機管理者的整體素質。
最后，要重點提高一線危機管理人員的綜合素質，提高一線處置危機事件的管理水平。一是要切實加強一線危機管理工作的領導，把一線危機處置能力建設情況納入政府責任目標考核體系，強化政府對一線危機處置能力的建設責任。二是一線組織要明確領導機構，健全辦事機構，落實責任人員。三是加強一線的危機預案編制工作，切實增強預案的科學性、簡明性、實用性和可操作性。四是充分發揮一線消防部隊、民兵、預備役人員、保安員、基層警務人員、醫務人員等具有相關救援知識和經驗人員的作用，組建一線的專（兼）職、義務應急救援隊伍，構建群防群治隊伍體系。五是充分發揮一線危機處置隊伍就近優勢，開展先期危機救援處置，組織市民及時開展自救互救、有序發放物資等工作。
第四節 完善城市危機保障體系和災后重建能力。
社會沖突理論認為城市危機之所以會爆發，主要是由于城市結構中的不同利益團體在城市利益和權力的分配中存在不公平，進而使得個人或利益團體在城市互動的過程中產生了矛盾。若無法有效化解或減少不同利益團體之間的矛盾，就很容易導致矛盾的積累質變而發生沖突。城市危機保障體系和災后重建能力則是有效化解不同利益團體之間矛盾，緩和社會沖突，減少危機負面影響，確保城市正常生產生活的有效手段。從昆明市城市危機現狀來看，健全完善昆明市城市保障體系和災后重建能力，可使昆明市在城市危機管理中起到一個類似安全閥的作用，使昆明市城市安全保持一個動態型的穩定。
一、完善城市危機保障體系。
完善的城市危機保障體系是城市危機管理的重要方面。當城市發生危機時，完備的危機保障措施是有效控制、減少危機造成破壞的基礎。因此，昆明市政府要健全完善城市危機保障體系建設，重點推進危機物資儲備和運輸體系，形成管理科學、結構合理、規模適度、保障有力的城市危機保障體系。同時，加強各級各部門救災物資儲備庫建設，建立符合昆明市實際的市級救災物資儲備庫體系。建立市、縣（市）區和基層單位應急物資分級儲備制度。建立健全物資儲備目錄和標準，加強防汛抗旱、生產安全、環境保護、森林防火、重大動物疫情、救災備荒種子儲備。重點加強糧食、成品油、醫藥用品等重要救援物資等應急物資儲備。完善重要物資政府監管、緊急生產、租用征用、調撥配送體系。健全完善在緊急情況下依法征用城市運輸工具的流程，與主要運輸企業簽訂緊急運輸保障協議。增強公路搶修能力，充分利用國防交通戰備資源，合理規劃施救站點，加強公路搶險救援裝備建設，提高車輛救援服務水平。繼續加強重點市區老舊居民小區防火道路建設，提高市區防火道路網密度。擴大通信網絡覆蓋面，發揮公共通信系統和公眾通信網絡的主體作用，增強公用通信網的行使緊急呼叫功能優先處理權和優先接通處理能力。完善無線與有線相結合、機動通信系統與基礎電信網絡相配套的危機應急通信系統。建立完善各類各級違紀管理和指揮調度機構之間的通信網絡。加強全市衛星通信、集群通信等無線通信設備建設。加強地震、氣象、環保、農業、林業等專業領域應急通信系統建設。強化高層建筑消防安全、幕墻安全等工作。根據區域災害風險特點，合理建設危機事件避難場所，儲備必要生活必需品，配備必要的救生避險設施。
二、提高城市危機的災后重建能力。
一個城市的災后重建能力的高低體現了城市危機管理水平，強有力的城市災后重建才是真正的城市危機處置的完成。昆明市城市危機管理部門應從以下幾個方面完善和提升城市危機的災后重建能力建設。
一是加強危機事件事發現場恢復、調查評估和災后恢復重建能力建設，建立合理的危機事件評估體系，制定和實施恢復重建規劃，盡快恢復危機事件事發地區生活、生產和社會秩序。二是強化危機事件的科普宣傳教育，提升市民的危機意識和自救互救能力，提高一線危機管理隊伍的素質。三是加強基礎設施建設，扎實推進一線應急能力建設。四是對市民生產生活的必須生命線系統工程如水、電、氣等破壞情況進行調查并快速搶修。五是嚴防次生衍生城市危機事件的發生，對現場廢棄物、污染物進行及時無害化處理，防止造成新的城市危機事件。六是健全完善行業危機評估標準體系，規范危機評估程序、方法和內容，完善危機事件評估機制。七是及時制定科學的災后恢復重建規劃，加強對恢復重建項目的資金、質量、進度、驗收的監管力度。
第五節 健全完善相關法律法規和新聞宣傳機制。
從社會燃燒理論來分析，健全完善昆明市的法律法規是有效控制城市燃燒材料的積累和降低助燃劑的惰性的有效手段，可是整個城市保持在一個相對穩定的狀態。當前，媒體尤其是網絡、微博、微信等新媒體不負責任的誤導，過分夸大，惡意傳播謠言，導致助燃劑催化性能活躍，促使點火溫度降低，加之適當的導火索被點燃造成燃燒材料起火燃燒，為預防助燃劑催化性能活躍，燃燒材料的點火溫度降低，我們必須健全完善昆明市城市危機管理的相關法律法規和新聞宣傳機制。
一、健全完善昆明城市危機管理的相關法律法規。
無論發生什么樣的城市危機，昆明市政府必須堅持法治行政的原則，因此城市危機管理部門必須在憲法和法律的規定的范圍內，行使危機管理的各項權力，確保昆明市城市危機管理的合法合規。城市危機管理部門若離開了依法行政的基本要求就有可能出現濫用職權的現象，這樣即使在短時間內有效處置了城市危機事件，但是卻違背了法制精神，而且還可能給市民造成不良影響和不應有的損害。城市危機管理必須堅持依法行政的基本原則。目前，我們國家已經制定了《國防法》、《突發公共衛生事件應急管理條例》、《防洪法》、《安全生產法》、《防震減災法》等法律法規，但是從昆明市的角度來看，我們還應健全城市危機管理地方性法規體系，促進城市危機管理工作依法、科學、規范、有序開展。針對不適應形勢發展的現行城市危機管理規章制度，要進行及時修改完善；對現實工作中急需而又缺乏的，要抓緊建立完善相關法律法規。同時，城市危機管理者要加大對應急相關法律法規的普法和執法力度，加強行政監督。
二、健全完善昆明城市危機管理的新聞宣傳機制。
新聞媒體作為一支獨立的公共資源和社會力量，加之目前我國政府的公信力的不足，新聞媒體在城市危機管理中的作用越來越重要。因此加強對城市危機事件信息發布和新聞報道的管理，把握正確的輿論導向，不斷提高城市危機事件新聞報道和輿論引導水平，準確、及時、全面地向市民發布危機事件的最新情況，提高危機管理部門工作的透明度，滿足市民的知情權。同時，健全完善重大城市危機事件新聞報道快速反應機制、輿情分析和收集機制，做到新聞報道、輿論引導與應急處置同步啟動、同步實施。加強對突發事件的信息發布、新聞報道的組織協調和歸口管理職能，進一步完善突發事件信息發布制度。加強網絡、手機短信等現代傳媒的管理，引導社會公眾依法理性表達意見。
第六節 建立城市群的聯動救援機制和對外交流機制。
城市政府既是相對獨立的城市危機管理主體，又是一個相互依存且開放的政府系統中的一個子系統。無論是從城市危機事件的爆發、傳播和蔓延的規律來看，還是從提升城市應對危機水平和能力的需要來看，在加強危機研究、危機預防和危機處理過程中，不同城市政府間的良好合作和相互援助，都是一項非常重要的工作內容。西方國家的城市政府積累了可供借鑒的合作、聯動模式，構建了區域政府間的相互援助和合作機制。在現代國家管理過程中，一定行政區域內的地方政府之間，在環境保護、經濟發展、社會治安等各領域管理中的區域合作已經成為一個基本的事實，并由此形成了城市間的各種區域合作組織和機制。同理，在現代城市危機管理中，區域政府間的合作和相互援助機制也應逐步建立和發展起來，從而大大提高單一城市應對各類危機事件的水平和能力。
從昆明市的特殊地位來看，昆明是西南地區重要的城市中心，各種環境也十分復雜，經常爆發各種各樣的城市危機，假若昆明市爆發規模較大城市危機時，僅僅依靠昆明市一市之力可能無法單獨應對。因此，在處置昆明市無法單獨面對的城市危機時，建立以昆明為主，玉溪、楚雄、曲靖、大理的城市群的聯動救援機制就十分必要。昆明市與周圍的玉溪、楚雄、曲靖、大理等城市的交通都十分便利，昆明與這幾個城市之間都有著密切的政治、經濟聯系，因此應構建以昆明為中心的城市群的城市危機聯動救援機制。若一旦發生重大城市危機，就可以以城市群的集體力量來處置危機事件，共享應急資源，共同做好城市危機管理工作。
應對城市危機，東部發達地區以及歐美國家都不斷在積累先進有效的危機處置經驗。昆明市危機管理部門應該密切跟蹤省內外城市危機管理發展動態，學習借鑒省內外城市危機管理、城市危機處置、危機管理建設等方面的有益經驗。昆明市危機管理部門更應該主動走出去，學習東部沿海發達地區城市危機管理經驗，積極參與泛珠三角區域內城市危機管理區域合作，進一步完善與周邊省市城市危機管理聯動機制，建立與城市危機管理先進地區的對外交流機制，提高昆明市城市危機管理的對外開放水平。
