城鎮化是現代化的必然趨勢，是實現城鄉協調發展的客觀要求，也是廣大農民過上美好生活的迫切愿望。 我國已把城鎮化作為實現現代化的重大戰略，并制定了《國家新型城鎮化規劃（2014－2020 年）》，城鎮化的建設正在加快推進。
城鎮化的實質簡單地說就是農村人口向城市轉移、城市邊界不斷向外擴張的過程。 不論是農村人口向城市轉移，還是城市向外擴張，都涉及土地流轉的問題， 因為農村人口向城市轉移必須在城市得到就業、有相對穩定且比在農村從事農業生產有更高的收入，從而才會把土地流轉出去。 城市向外擴張當然需要占用土地， 而城市以外的土地都屬于農村集體所有， 也必須通過流轉進來才能進行開發建設。 因此，土地流轉是城鎮化必然遇到的一個問題，而且這個問題在我國現行的土地所有制結構下還很復雜。
1我國土地制度的變遷及農地流轉政策
新中國成立初期，我國農村地區繼續延續了民主革命時期的土地改革政策， 廢除了地主土地所有制，實行農民土地所有制，使農民“耕者有其田”，土地為農民私人所有。 1953 年開始了農業合作化運動，在互助組的基礎上經過初級社和高級社的形式完成了農地向集體所有制的轉變，把農民的土地集中于集體所有和管理，實施“大鍋飯”。 1958 年，又大辦人民公社，實行“一大二公”、“政社合一”體制，土地等生產資料由過去的高級社集體所有轉歸人民公社集體所有，同時，經營權也收歸集體。 1960 年、1962 年又對人民公社進行了調整。 人民公社成為社會主義互助互利的集體經濟組織，基本核算單位是生產隊，土地制度是生產隊所有制，包括社員的自留地、自留山、宅基地等生產隊范圍內的土地都歸生產隊所有，生產隊有經營自主權。 中共十一屆三中全會以后，從 1979 年開始家庭聯產承包責任制逐漸興起，到 1984 年底，全國基本上都實行了按人均分配土地的包干到戶責任制。 這種方式雖然沒有改變土地所有制關系，但農民獲得了農用地的經營權， 農戶取代生產隊成為農業經營主體，生產隊不再是基本核算單位和分配單位， 人民公社解體，作為原土地所有者的生產隊的組織弱化。 隨后的兩次延包進一步鞏固了家庭承包責任制。 中央鼓勵農民成立新的農村經濟組織，以解決“一家一戶辦不好或不好辦的事”。2006 年取消了農業稅，但并沒有改變農地的制度安排，土地的所有權、經營權等基本沒變。
實行聯產承包責任制以來，農地能否流轉，怎樣流轉有過不同的法律和政策調整。 改革開始到 1984年， 基本上不允許流轉。 1984 年開始出現了土地流轉，目前，黨和國家允許并鼓勵土地流轉，并用法律法規、政策等對土地流轉進行了規定，最主要的法律法規有《中華人民共和國憲法》、《土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》。 比如：《中華人民共和國憲法》第十條第四款“土地使用權可以依照法律規定轉讓”。 《中華人民共和國土地管理法》第二條第四款“國有土地和集體所有土地的使用權可以依法轉讓”。 《中華人民共和國農村土地承包法》第十條規定“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行農村土地承包經營權流轉”。 土地流轉的相關政策還體現在近年來的中央一號文件中。 2004-2014 年，中央一號文件連續以“三農”問題為中心，除了 2004 年和 2011 年外，其它歷年都對土地流轉提出了指導意見。 2005 年提出承包經營權流轉和發展適度規模經營，必須在農民自愿、有償的前提下依法進行。 2006 年提出健全在依法、自愿、有償基礎上的土地承包經營權流轉體制。
2007 年提出穩定土地承包關系， 規范土地承包經營權流轉，加快征地制度改革。 2008 年首次提出要加強土地流轉中介服務， 明確了政府在土地流轉中的角色。 2009 年提出建立健全土地承包經營權流轉市場，土地承包經營權流轉， 不得改變土地集體所有制性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益，堅持依法自愿有償原則，尊重農民的土地流轉主體地位。 2010 年提出加強土地承包經營權流轉管理和服務，健全流轉市場，在依法自愿有償的基礎上發展多種形式的適度規模經營。 2012 年提出按照依法自愿有償原則，引導土地承包經營權流轉，加強土地承包經營權流轉管理和服務。 2013 年首次提出 “家庭農場”的概念，并鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉。 2014 年提出賦予農民對土地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。
在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作。 2014 年 9 月 29 日， 習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第五次會議上強調“尊重農民意愿，堅持依法自愿有償流轉土地經營權，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，要讓農民成為土地適度規模經營的真正受益者”。這些法律、文件、講話指導和規范著我國的土地流轉,在實踐中又轉化為具體的方針、政策。
2我國土地流轉的問題和障礙因素
我國農村的土地流轉出現在 20 世紀 80 年代。家庭聯產承包責任制實施以后，農戶擁有了農地的承包經營權，隨著經濟的發展和城鎮化的加速，農村中一些不再以農業為主業的農戶便開始尋求將農地流轉。
經過 30 年的發展，我國的農地流轉規模不斷擴大，流轉形式不斷豐富和多樣化， 參與流轉的主體不斷增加， 農地流轉的面積 2013 年底已達到 0.227 億 hm2，占農地總面積的 26% 。 作為流轉保障的土地確權頒證也正在逐步完善。 盡管如此，近幾年在土地流轉中還存在一些問題，影響著流轉的規模、速度，也影響著城鎮化的進程，甚至社會的穩定。 一是違背農民意愿強行流轉土地，侵害農民利益。 村委會和地方政府等成為土地流轉的主體，農民的流轉意愿受到行政強制力的影響。 二是土地流轉中合同糾紛問題較多，2013年有關部門受理土地流轉糾紛達 18.8 萬件。 三是農民的土地缺乏有效的退出機制， 農民利益難以保障。這些問題有作為新生事物需要不斷探索完善的原因，也有體制制度、政策上的因素，土地流轉有如下障礙：
2.1 非農就業機會少使土地流轉缺乏供給
土地流轉要在農民自愿的原則下進行，農民的意愿又取決于從事非農產業與農業的比較收益。如果有高于且穩定的非農產業收益， 農民就會自愿轉出土地，提供土地流轉的有效供給，土地流轉才有可能。如果沒有穩定的非農產業收益， 農民就不會轉出土地，土地流轉也只能是紙上談兵。而有無穩定的且高于農業收益的非農產業收益就要看非農產業就業機會的多寡。 農戶是否向市場提供農地，主要取決于農戶非農就業的要素稟賦和機會，愈是具有從事非農要素稟賦的農戶，轉出農地的可能性和面積愈大。 我國目前土地流轉率不高主要是非農就業的客觀條件不夠充分， 農民不能在城鎮找到穩定的非農產業工作崗位，并獲得有效收益，因此才產生了大量的“離土不離鄉”的農民工。 如果不能創造更多的非農就業崗位，人為地推動土地流轉，只能強迫農民意愿，侵害農民利益，形成社會不穩定因素，影響城鎮化進程甚至社會和諧以及長治久安。
2.2 土地市場發育不完善
我國的土地流轉雖然從 20 世紀 80 年代就已開始，但直至今日，仍然沒有形成完整的土地流轉市場，更說不上健全的市場機制。 因此，不可能形成有一定規模、價格合理、規范有序的土地流轉。大部分地區尚未形成統一規范的土地承包經營權流轉市場，流轉中介組織少， 缺乏土地承包經營權流轉價格評估機構，沒有土地價格的衡量標準，缺乏必要的法律保障。 一些地方盡管建立了流轉中介組織，但服務滯后，市場運作機制尚未形成，限制著土地承包經營權流轉。 近年來，許多鄉鎮建立了土地流轉服務中心，但大都是有名無實，只在農經部門掛個牌子，做一些數字統計。
真正充當流轉服務媒介、履行服務職能、發揮中介效能的還不多。 符合土地流轉需求的流轉信息暢通、發布功能齊全、中介服務完善、管理規范嚴密的土地流轉市場運作機制和服務機構遠未形成，客觀上限制了土地流轉的規模發展。
2.3 耕地的社會保障功能
對中國農民而言，土地不僅僅是農業生產不可缺少的生產資料，而且是一種社會保障。 農地擔負的就業功能和社會保障功能制約了土地流轉，土地作為一種特殊形態的就業保障和最低生活保障，對于廣大農村居民的生活穩定及心理穩定具有不可替代的作用。
農民進行經濟決策的基礎是生存倫理，在農地還是農民解決生計和生活必不可少的生產資料時，要實現土地資源的流轉是不現實的。 只有在新的利益驅動下，農民有新的更好的選擇，才會轉讓土地。
2.4 戶籍制度
我國現在實行的是城鄉二元戶籍制度，兩種戶籍制度下差別很多。 好多農村人口雖然在城市工作，但還是農村戶籍，在社會保障、就業、教育、醫療、住房等方面都不能與城市居民同等享受國家政策，只能依靠既是生產資料，又是就業保障、社會保障的土地來保證生活水平。 在成為真正的市民之前，不愿也不敢輕易放棄土地，這就在客觀上阻礙了土地流轉。
2.5 流轉成本高
由于土地交易市場不健全，土地流轉的交易成本就會提高。 從流出方的角度看，隨著交易范圍和交易半徑的擴大，農戶會日益受到市場知識、交易能力的制約，交易的搜尋成本呈現邊際遞增趨勢，如交易收益的增加不能超過搜尋成本的增加，農戶缺乏激勵在更大范圍內尋找交易對象。 從流入方的角度來看，每個農戶所能供給的土地面積極為有限，要流入土地的農戶必須同更多農戶進行談判，隨著談判對象數量的增加，談判成本也會呈現邊際遞增趨勢。 土地的不可移動性，以及初始狀態的細碎化，決定了土地交易需要面臨匹配成本。 地塊在面積、肥沃程度和距離等方面的不匹配成為通過交換減輕土地細碎化程度的最主要障礙。 消除這些障礙當然需要一定的精力和時間，這無形中又增加了交易成本。
3推動土地流轉的對策
3.1 明確產權歸屬，確定農民的土地地位
農地流轉實質是產權的過渡，應賦予農民完整的土地產權，穩定農民的土地經營權權益，真正建立“歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度，確定農戶土地承包經營權為財產權。 維護長期穩定的承包關系是促進農村土地承包經營權流轉的前提，而確立農民的主體地位，建立“平等、自愿、有償”的土地流轉機制是關鍵。要盡快落實《國家新型城鎮化規劃（2014－2020 年）》提出的“全面完成農村土地確權登記頒證工作， 建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。目前，農村土地確權工作已經開始，需扎實推進。
3.2 推動農村人口城市化
只有真正減少農戶，農業不再被作為副業經營，農村土地流轉才能加速。 隨著工業化和城鎮化的發展，農民非農就業程度提高，但由于農民非農就業后仍然不能被城市真正接納， 隨時都有回到農村成為農民的預期和選擇。這樣，農民就不會為了長期留在城市而繼續努力， 還會為繼續從事農業生產而保留土地的經營權。 因此，要加快戶籍制度的改革，消除城鄉間的戶籍壁壘， 使進城務工農民工取得城市戶口，并取得市民的相應待遇，消除農民的后顧之憂，促進土地流轉。
3.3 修改相應法律法規條文，適應新的制度安排
隨著統分結合的雙層經營體制的完善，在統籌城鄉發展、工業反哺農業的新的歷史時期，為了促進土地流轉，發展現代農業，適應城市化，相關的法律法規條文應作出修改和完善。 否則，可能成為歷史進程的阻礙因素。 中共十八屆三中全會和《國家新型城鎮化規劃（2014－2020 年）》的精神也已與過去的法律法規有所沖突。 要落實這些精神、完成規劃就得對相應的法律法規作出修改調整，特別是《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》、《農業法》 等涉及土地的法律法規，必須盡快作出調整，這樣才能打破束縛土地流轉的條條框框，促進土地流轉，加快城鎮化的進程。
3.4 建立施行完善的社會保障制度
城鄉二元戶籍制度導致農民在就業、教育、醫療、住房、 子女入學等方面不能與城鎮居民享受同等待遇，使得農地要負擔農民的各項社會保障功能，要促進農業勞動力的徹底轉移， 實現土地資源的高效配置，就應逐步將土地保障變為社會保障，還原土地正常生產要素的性質， 盡可能發揮土地的經濟功能。2014 年雖然已出臺了農民與城鎮居民相同的社會保險政策， 但只是一個方面，需盡快落實。
3.5 加強農地流轉的法治化建設，加快土地流轉立法
土地流轉應該建立在雙方行為人完全自愿的基礎上。 一旦簽訂了流轉合同，在規定的承包期內都不可隨意更改或終止合同，土地承包管理者也不得收回農戶的承包地用作它途，不可更改農用土地的所有權和使用范圍，土地流轉的期限也不得超過農戶承包土地的剩余承包期。 土地流轉行為具有法律效應，行為主體的權益受到國家法律保護。而目前這方面的法律尚顯不足，特別是人們的法律意識還很淡漠，亟待加強這方面的建設。
3.6 政府要履行好職責
政府在農地流轉過程中有重要責任。一方面要通過機構設置、 信息提供等形式為土地流轉提供便利，降低流轉成本，為土地流轉提供較為科學、全面、及時的參考資料，促進交易的順利進行。 另一方面政府應通過政策法規的制定，明晰、約束市場交易行為，減少農地流轉過程中所產生的摩擦，為農地流轉提供法律支撐。此外，政府還需對土地流轉市場進行監管，規范市場行為，保證土地資源的可持續利用，保護土地流轉各方的利益，應聯系實際，因地制宜，針對不同地區的經濟發展狀況提供不同的土地流轉制度。
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