近年來，我國社會公共事件、自然災害、公共衛生事件頻發，對正常社會肌體造成損害。社會各界秉持“多難興邦”的理念積極應對，取得寶貴經驗。社會危機應對過程中，仍存在立法不足、執法缺失的問題，導致社會危機再催化，形成新的社會公共事件。

隨著現代社會各個領域聯系日益緊密，實體上“牽一發而動全身”，情感上愈發“感同身受”，便利的交通和暢通的信息一方面方便了社會危機的防治，另一方面也使得防治力量面臨的問題更加復雜。如何在社會結構日益復雜，社會聯系日益緊密的新形勢下科學防治社會危機及其再催化，是國際社會、各國政府面臨的治理難題。

1. 社會危機及其再催化的本質和特點

當代社會危機通?？珊唵蔚卮址譃橥话l性災害型危機與重大社會危機。本質上是常規的社會狀態，因內在或外來原因呈現失衡狀態，社會正常秩序不能有效運轉的狀態。

非常規的社會危機會使得社會局部乃至整體處于非常規狀態，“導致政府、公眾與法律之間的關系變得空前緊張起來，使得常規狀態下似乎能夠和平共處的各種法律價值與利益關系，驟然變得劍拔弩張、危如累卵”。

而在社會聯系日益緊密的今天，防治社會危機的過程稍有不慎，即會引發社會抗議，激化潛在社會矛盾，社會危機催化，釀成新的社會公共事件，甚至即使社會危機已經過去，未能妥善處理而遺留的社會損傷、社會矛盾和社會怨懟，都會再次發酵催化。社會危機再催化形成新的社會公共事件，與一般的社會危機和社會公共事件不同，會在相當長的時期內，更強烈地破壞社會秩序，嚴重損害政府權威和公信力，造成一定范圍內對政府的普遍不信任，甚至造成永久性社會傷痕。應當認識到社會危機催化新公共事件具有內在特點。

第一，社會危機催化新公共事件具有接連性。社會危機產生后，會影響公民處于強烈恐懼之中，對政府產生超出平時義務的強烈期待，公民往往精神脆弱，情緒敏感；破壞后的社會秩序難以恢復，潛在社會矛盾處于爆發邊緣，極大地考驗政府非常規狀態下的行政能力，稍有不慎，即會導致公共事件在不同領域、不同環節具有群起特征的接連發生，每有領域發生新公共事件，即會對政府公信力、公共事件防治能力造成巨大損害。社會危機催化新公共事件，未必是直接的、時間上的接連發生，而是內在邏輯上的、社會情緒傳導上的接連發生。

第二，就社會危機所影響的地域而言，社會危機催化新公共事件具有弱社會性。社會危機催化公共事件產生前，社會秩序已為社會危機所破壞，社會思維紊亂，正常的社會秩序已經被打破，常態下的社會治理力量，尤其是社會自我調節力量大為受損，缺乏社會權威力量和社會中心，分散內部救助和自我恢復力量，阻礙受災地整體良性演變；整個地區的社會性弱化，社會危機影響嚴重的區域，社會秩序蛻化為“叢林規則”，引發社會騷動。弱社會性表明社會危機引發的公共事件不能單純依靠受災地區行政和社會力量調節，基于社會整體的外部力量介入尤為重要，也更需審慎，進而言之，社會危機催化公共事件，其實質是社會秩序的損害未能恢復，社會自我調節能力的喪失，經由或外或內的因素影響，將社會危機造成的社會損傷的再次爆發。

第三，社會危機催化公共事件具有內在敏感性。內在敏感性蔓延在社會危機引發的公共事件的產生前、持續中和解決后。在社會危機所影響地域，因正常社會秩序被破壞，生命財產遭受巨大損失，精神情感承受巨大創傷，正常生活受到嚴重影響乃至毀滅，遭受物資匱乏，基本生活得不到保障等直接問題，當地民眾情緒十分敏感而強烈，形成“災后心理”。即使是微小事件也容易引發劇烈沖突，釀成公共事件和公共危機；受影響地區民眾的敏感心理加以弱社會性的催化，致使整體安全感匱乏，社會基礎不穩，社會秩序十分脆弱，原有社會矛盾容易激化，政府救援防治力量既備受公眾考驗，又須準確快速做出，存在公正和時效兩方面的質疑。最后內在敏感性持續影響受影響地的社會氛圍，即使社會危機和公共事件已經得到解決，依然會在一定時期內對社會情緒和社會思維造成巨大影響。

第四，社會危機催化公共事件具有外在敏感性。當今社會開放性日益提高，社會危機會催化公共事件直接影響政府公信力，也影響公眾對政府行政能力的信心；國家防治社會危機及其催化的公共事件所展現地能力和公平正義理念直接關系到國際形象。防治社會危機及其催化的過程中，政府的防治行動不斷被放大細節，承受巨大的社會輿論壓力，稍有不慎即會造成廣泛的社會意見和異議。外在的社會敏感是公共事件形成的催化劑，世界各國不乏因救災細節過度放大引發廣泛的社會抗議，最終引發公共事件的先例。社會危機必然會成為社會輿論的焦點乃至中心，在相當時期內引起全社會持續的關注?？霖煈獙Υ胧?，臆想嚴處社會危機責任人等社會情緒不可避免，引發社會譴責和社會浪潮等屢見不鮮，在應對社會危機應當引以為鑒。

上述特點混合交織，導致社會危機極易引發公共事件，引發公共事件后難以處理，善后工作困難，拖慢救災速度，削減救災力量，同時持續傷害社會情緒，引發或激化社會矛盾，損害政府公信力，傷害社會肌體。

2. 防治社會危機再催化新的公共事件中存在的問題

防治社會危機催化新的公共事件中存在的問題是多方面的。既包括防治社會危機工作中存在的不足，也包括對社會危機過后再催化新公共事件在認識上的疏忽。

可以說，防治社會危機工作中的不足，極易再催化新公共事件，但是，囿于社會危機再催化新的公共事件自身的特點，需要我們既看到防治社會危機工作中的問題，又需要我們將其視為一個獨立的工作對待。只不過，社會危機再催化新的公共事件的過程中，以防治社會危機為本，兼顧新公共事件的預防，或新公共事件爆發后，將治理眼光放遠，治理手段升級，運用更加整體的思維去預防社會危機后公共事件的催化是更為合理的思路，因此并不需要再單獨探討社會危機催化新的公共事件本身工作上的不足，若有，大多也可歸為實際上的認知不足、應對不充分。

僅就社會危機的防治而言，必須認識到社會危機種類繁多，內部蘊含的價值沖突、利益沖突使得不同社會群體、社會領域、社會構架相互抵牾，必須承認預防、治理社會危機的中堅力量、領導力量都應為政府。防治社會危機及其催化新公共事件，尤其是在新形勢下，政府都應吸取教訓，提高社會治理水平?？梢哉f，社會危機之所以頻繁催化新公共事件的產生，與政府防治社會危機的能力不能滿足公眾期待有關。在 7?23 動車事件、西南抗旱網絡爭議事件、雅安地震交通癱瘓事件中表現尤為明顯。應當看到形成政府防治社會危機能力不能滿足公眾期待的原因是多方面的。

第一，我國防治社會危機及其催化新社會公共事件的法律存在缺乏整體統籌，位階不高，未形成相應制度等缺點。從法律體系上看，我國防治社會危機及其催化公共事件的法律約分為十類，主要包括基本法律相關條文、自然災害防治、社會公共事件防治、涉外事件防治等，國家層面的、整體性的立法僅 2007 年通過的《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）一部，更多的是具體災害救助規定，哪缺補哪的“補丁型”行政法規；從形成時間上來看，多為早期社會危機防治的經驗總結或臨時規定，以 2004 年之前形成為主；從立法主體上看，此類法律一般為政府制定的規章，且多為中央政府授權地方政府；從制度效果上看，除卻《突發事件法》、應急預案以外，多數法律缺乏真正意義上的法律規制，沒有對政府非常規行政下的授權、限權，制度設計停留在缺乏議事協調、聯席會議等，一旦爆發社會危機，只能依靠政府派出實權人物統領全局。

立法上的缺失和遲滯，實際上導致防治社會危機依賴政府的行政能力和應對積極性，如非嚴重自然災害或社會危機已然催化出更嚴重的社會公共事件，一般情況下，出于政治擔憂，尤其是在社會危機是政府自己引起時，地方政府積極性并不高漲；同時，原則性的條文規定意味著，政府權責不明，雖然政府防治社會危機及其催化公共事件的“領頭羊”地位當仁不讓，但是一旦出現政府防治積極性不高的情況，懶政亂政，隱瞞謊報，社會危機持續擴大，經由社會危機催化公共事件的敏感性的催發，造成永久性社會損傷，嚴重損害政府公信力，單純依賴政府自身的積極主動，難免造成尋租空間；除此之外，囿于缺乏對防治社會危機結果的量化標準，政府習慣運用強勢地控制手段侵犯公民個體權益，越過明顯必要限度，以完成社會危機后的迅速恢復，輕視、忽視社會危機后的社會心理引導，往往公眾基本生活一經恢復，防治工作即宣告結束，遺留社會問題，造成社會創傷。

第二，社會力量參與渠道少，法律制度和政府行為堵塞社會參與，政府社會動員能力不足。具體表現為：涉及自然災害，有限的參與渠道片面集中于紅十字會等半官方性質的社會組織；涉及社會公共事件，更是“堵大于疏”，以警惕和防備心理拒絕任何非政府的社會參與。事實上，自 2008 年汶川地震以來，以 NGO 為代表的社會組織展現了極強的組織能力、籌款能力和運作能力，長期關注扶貧開發、環境保護、弱勢群體等，在怒江大壩、廈門 PX 項目等社會公共事件，以及汶川地震、雅安地震、西南旱災等自然災害中，都可以看到 NGO 活動的身影，尤其是在社會公共領域，不少社會公共事件發生前，NGO已經對當地政府提出建議、警告，不乏雙方合作化解社會矛盾的成功案例，也存在雙方缺乏溝通合作導致社會危機激化，再催化為社會公共事件。

現階段我國政府漠視、限制乃至排斥 NGO 等社會力量參與防治社會危機，直接導致政府事無巨細均須統攬，防治過程所有的責任均由政府承擔，增加政府開支，減損政府公信力，承擔更多輿論風險與壓力，客觀上增加社會怨懟情緒，激化社會矛盾。社會危機中缺乏第三方社會力量參與，導致政府先天處于輿論不利地位。開拓社會力量參與渠道，至少在防治社會危機這一領域，政府應當將 NGO 視作重要的社會力量，依靠自身治理水平的提高，將 NGO 變為防治社會危機的助力。

第三，缺乏對公眾社會危機意識的教育和訓練。防治社會危機，領頭羊固然是政府，但是完全排斥其余社會力量，既不可能，也不可取，尤其公眾作為社會危機的直接受害者，部分公共事件的直接參與者，是防治社會危機的基礎。提高公眾社會危機意識，既有助于社會危機的事先預防和事后治理，也極大地降低社會危機造成的社會損失，其效益遠高于其他手段。公眾社會危機意識不足，就意味著社會危機防治過程難度加大，傷害加深，社會危機爆發后，社會損傷嚴重，修復工程更為艱巨。

現階段，我國公眾社會危機意識相對匱乏。就自然災害而言，調查研究顯示，上海市中心城區市民的防災意識屬于一般偏低水平，作為我國國際化、現代化程度最高的城市之一的上海市尚且如此，其他城市市民防災意識可想而知；而在防治幾乎每次公共事件過程中，都需要政府重復地進行相同的社會動員，浪費政府資源。

這意味著，社會危機來臨時，政府的力量大部分用于原本可以在平時完成的工作上，也意味著，公眾面對社會危機時更加茫然無措，心理脆弱，不能避免原本應當可以避免的損失，政府善后工作難度更大。

第四，防治社會危機還存在著信息公開水平不高，程度不夠的問題。社會危機在相當程度上表現為信心危機，既是對環境變化和自身處境的信心不足，也是對政府能否成功防治的信心期待變化。及時、有效的信息公開能夠有效增強政府權威，但是就當前而言，政府信息公開中報喜不報憂，等一等看一看，政府公開跑不過網絡直播等現象時有發生，往往呈現網絡上大規模散播，甚至已然形成謠言，政府才事后亡羊補牢地公開的態勢。

在涉及公共事件時，出于政治考慮，地方政府甚至會采取限制、封殺信息傳播的惡性做法，極大地動搖公眾信心，損害政府公信力。

總體而言，防治社會危機上的制度、政策和策略上的不足，使得防治社會危機效果欠佳，政府資源浪費，公眾利益受損，也導致社會危機更易催化社會公共事件，損害政府公信力，擴大社會危機損害的結果，造成社會永久性損傷。

3. 社會危機催化新的公共事件的解決之道

在明確了社會危機現階段防治社會危機的不足之后，似乎解決之道也呼之欲出了。事實卻未必盡然，因為防治社會危機制度上的不足確實會催化新的公共事件，至少極大地提升了催化公共事件的可能，但是預防社會再催化為公共事件，卻是寄寓其上的另外一回事。做好防治社會危機的工作，確實有助于預防社會危機的再催化，預防社會危機再催化卻并非單獨地良好防治社會危機便可解決的，不然也就不具備獨立的研究價值。況且，防治社會危機畢竟是一項龐大的、駁雜的社會工程，尤其是在現階段社會變革劇烈，信息傳播速度加快，社會整體聯系日益緊密的情況下，正確防治社會危機及其催化公共事件，不能僅僅以一一對應的思路去解決現存問題，而是需要從治理思路、制度設計、法律保障等幾個方面加以探索。

3.1 社會危機催化新公共事件的治理思路

防治社會危機催化新公共事件的目標是三方面的，既要建立良好的制度，以適應時代發展，防治社會危機；又要防治社會危機處理不當或社會自身原因導致的公共事件，將社會危機催化新公共事件等一系列的后續反應視為社會危機防治的一個有機組成部分；同時，還要注意在防治社會危機過程中，各個領域，尤其是政府，參與防治應當限制在一定范圍內，既要發揮其社會能力，又要限制其破壞社會秩序。

實現上述目標，首先需要觀念上的轉變，將社會危機的預防、治理和善后以及對社會危機激化的潛在傷害、遺留的潛在矛盾在一定時期內予以監控和調節等一系列手段視為一個有機整體，在社會危機爆發后，以整體完善治理為主要目標。其次則是要明確各個參與者在防治社會危機過程中的角色和地位，政府要做的是設法清除社會危機，至少淡化不利影響，這也是憲法賦予政府執法權應有的題中之義；社會力量的參與具有其自身優勢，政府應當有管理、駕馭以 NGO 為代表的社會力量的自信和能力，將其作為有益的、必要的補充；公眾作為社會危機的直接相關者，也是治理社會危機的基礎。

3.2 防治社會危機及其催化公共事件的制度設計

首先，建立以公法為向導的法律體系，將防治社會危機及其催化公共事件納入法治之下。社會危機是社會的不正常狀態，因此社會危機下政府的社會管理也是一種有別于常規行政的社會治理。在社會危機面前，唯有政府具有調集人力物力，進行全局的籌劃和社會支持的能力，政府是防治社會危機及其催化公共事件的“領頭羊”，但是政府在防治過程、尤其是應急處理過程中暴露出的種種公權力固有弱點，甚至存在侵吞捐獻物資、發“災難財”的情況，政府的懶政、亂政是催化社會危機過后公共事件的重要原因。這表明，防治社會危機及其催化新的公共事件，必須以法律為準繩，訴諸超越政府的公法[7]，以公法作為“領頭羊”之上的牧羊人。形成政府、社會力量、公眾各安其職、各守其位的公法框架下的治理體系，對政府防治社會危機過程中的種種做法，必須做到既有法律授權，又有法律限制，防止政府懶政、亂政。

其次，建立其以中央為主導，地方各級政府為枝干，專業部門為支撐，社會各界廣泛參與的社會危機防治體系。我國防治社會危機及其催化公共事件制度需解決兩個突出問題：

第一，強化議事協調機構權威和實際行政能力，發揮應急辦在預防和治理過程中的作用，建立分工合作，協調固定的多個常態管理機構。以議事協調為主體，依托專業部門的應急反應機制在我國已經比較成熟，輕易直接變動管理體系并非善事，而是強化其在治理社會危機過程中，聯絡、協調、統籌的能力，增強其在防治過程中的權威性和具體領導能力。同時，以應急辦為核心，設立常態預防、善后處理的防治社會危機體系。

第二，拓寬社會參與渠道，形成全面的危機應對網絡。危機管理體系能夠有機協調、高效運作的重要原因在于全面的危機應對網絡。除了政府的核心機構以外，還應包括志愿者組織、NGO、私人參與渠道、國際資源等。多個社會力量的參與，尤其是志愿者、NGO 等力量的參與，有助于化解政府視野之下的潛在社會病癥，預防社會危機過后催化新的公共事件。

3.3 防治社會危機及其催化公共事件的法律保障

法律保障承接制度設計，在以立法的形式建立國家防治社會危機及其催化公共事件制度的同時，也須關注細節，補充現有立法疏漏。除上文提到的設立應急機構和已有的《國家突發事件應對法》、國家應急預案以外，我國還需填補數個立法空白。

一是建立信息公開制度?，F階段法律主要規定了政府部門和上下級之間就社會危機信息的溝通制度，缺乏對社會媒體、公眾的通報、通知等信息公開。在當前社會聯系日益緊密，公民意識不斷覺醒的情況下，傳統的信息公開意見不能滿足于公民的需求，尤其是在社會危機爆發時，政府已不再具有天然權威和公信力，而應當在社會輿論中爭取，及時、準確、有效的信息公開是政府平抑社會危機爆發時的社會怨懟，社會危機結束后的社會創傷，樹立政府權威，提升政府形象的最好手段。

二是建立法律后果和社會保險制度。不僅應規定政府不作為或亂作為、哄抬物價、官員貪腐、不法分子騷亂等消極的法律后果，也應規定積極的法律后果，明確規定撫恤、津貼、補助、獎金等積極法律后果的標準，杜絕依賴政府意志和頒發的隨意性。同時設立社會保險，對遭遇社會危機地區的提供保障，化解災后創傷和因生活質量下降形成的社會怨懟，防社會危機催化的公共事件于未然。

三是設立授權程序和權力限制的法律法規，明確政府職責、權力和邊界，防范公權力固有弱點。當前法律仍是基于管理型政府而設定的，在非常規的社會危機狀態下，似乎默認了政府的“無限制行政權”。而欲將公法置于政府之上，必須明確授權程序，表明政府權力來源，公示政府的權力限制，防范以防治社會危機及其催化的公共事件為名，過度侵犯公民個人權利。

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