香港公屋即香港的保障性住房，分為租賃型公屋和出售型居屋，類似內地的廉租住房和經濟適用住房。截止2010年底，香港約有2569000個住房單位，其中約746800個公共租住房屋，391000個政府資助出售單位、1431200個私人房屋。香港約有30%人口居于公共租住房屋，另有18%居于資助出售單位［1］。
其中，居住在香港房屋委員會公屋的住戶有679822戶，居民2004869人。此外，居住在香港房屋協會居屋的住戶達72866戶，人口超過15萬人。長期以來，香港公屋的發展一直支持和陪伴著香港經濟的轉型，對香港經濟的發展功不可沒［2］。在公屋管理方面，不僅香港公屋管理的經驗值得內地借鑒，而且香港公屋管理出現的問題也給內地一些啟示。
一、香港公屋制度的緣起
1954年以前，香港政府奉行自由貿易的原則，沒有相關的房屋政策以解決房屋短缺和住所環境差劣的問題。這一時期，香港房屋的供應以私人發展商為主導，即發展商建房，市民購房自住或轉租［3］。二戰前香港人口不多，這種方式基本上可滿足居民的住房需求。二戰時期，香港人口大量外遷，在日本占領期間僅有人口60萬人，二戰結束后，人口大量回流。當時內地經濟蕭條，又發生了內戰，居民為了謀生及逃避戰火，紛紛來到香港，引發新一輪的移民潮，香港人口由1945年的60萬人大幅上升至1950年的約230萬人［4］。隨著人口的激增，香港私人發展商的住宅供應越來越不能應付龐大的房屋需求，住宅供應嚴重不足。當時香港居民房屋奇缺、房租高昂，居住環境擁擠，生活質量下降。許多居民只能在私人或公共土地上用鐵皮、木板搭建非法寮屋用于居住，寮屋迅速蔓延，以1949年為例，香港居住在寮屋區的居民達30萬，占總人口的15%。
寮屋所用原材料多為木板、塑料等，不僅質量低下，而且容易產生火災，從1950年開始，每年冬季，寮屋區成為火災肆虐之地。由于寮屋區缺乏基本生活配套和消防設施，產生火災后難以施救。1953年12月24日，在九龍石硤尾木屋區發生的史無前例的大火，涉及三個木屋區，受災地區達到41英畝，燒毀萬間房屋，5萬多人頓成災民，其中2萬多人無處容身，多數災民被迫露宿街頭。災難發生之后，香港社會福利署為災民提供了食品和御寒物品。徙置事務署的年報曾經指出:石硤尾大火之后，十五天內為災民提供免費食物等的緊急賑災支出款項，就足夠新建一幢容納兩千多人的徙置大廈［5］。這場大火過后，“房荒”成為當時困擾香港社會的首要問題，也喚起政府對市民住房的關注，重新審視當時的不干預政策，開始介入住房問題。大火過后，香港政府成立徙置事務署，開始著手興建徙置屋邨，實施住房保障計劃。由于當時政府的首要任務是盡快以低廉的成本安置災民，對公屋管理缺乏相應的重視，早期公屋管理存在許多問題，有的問題影響至今。
二、香港公屋管理出現的問題
香港公屋制度起源于安置寮屋災民，在20世紀50－70年代，由于香港公屋政策未進行長遠規劃階段，在公屋對象的進入退出機制、公屋的后續管理與維護、公屋社區建設方面均存在不足。
\\(一\\)公屋對象的進入和退出機制方面出現的問題
1．公屋對象的進入機制問題。香港公營房屋計劃起源于清拆寮屋，但當時香港政府的目標是多方面的，除了寮屋居民有迫切需要外，還因為寮屋區的火災和衛生問題，寮屋對社會秩序造成的威脅等讓社會無法繼續忍受，香港政府需要利用寮屋占用的土地資源進行開發也是一個重要原因［6］。當時香港政府在安置寮屋住戶時，并未審查住戶的收入。但后來香港政府推出的廉租屋計劃，其目的在于解決低收入家庭的住房困難，則需要審查收入和資產。由于當時的寮屋住戶大多是移民，收入水平低，生活貧困，徙置計劃和廉租屋計劃的對象并沒有太大的差異。隨著大規模公屋建設的推進和管理機構的整合，資產和收入的審核成為一個突出的問題。另外，政府為了騰出土地用于房地產開發，加快了寮屋區的清拆，由于寮屋住戶不需要審查收入，在客觀上鼓勵私人樓宇租戶遷往寮屋等待安置，使安置工作出現越多寮屋戶獲得安置，越多人入住寮屋的惡性循環。1957年的調查顯示，獲得安置的寮屋住戶中，約有一半曾租住私人樓宇。這些租戶不一定貧困，搬到寮屋的原因除了私人樓宇過于擁擠外，還有不少抱有僥幸心理，希望通過清拆獲得安置［7］。
有學者利用香港人口統計和普查數據，對公屋租戶和私人樓宇租戶的收入進行了比較［7］。表1是按10%的收入分段統計得出各年公屋和私人樓宇租戶戶數比例，從圖1可以看出，除了最高10%的組別私人房屋租戶比例較明顯高于公屋租戶外，最低收入到第3個10%等3個收入組別的私人樓宇租戶比例均高于公屋租戶。也就是說在低收入住房困難群體中，只有部分人群受到保障，一些住房困難的低收入私人樓宇租戶甚至未能獲得相應的保障。相對于獲得政府公屋的低收入居民來說，這些租住私人樓宇的居民負擔更重，所獲得的支持更少。由于這個原因，公營房屋計劃也被批評不僅未能有系統地起到扶貧的作用，而且存在資源分配不均和不公平的現象。
2．公屋對象的退出機制問題。由于早期的徙置屋邨住戶未進行資產審核，造成部分不符合條件的住戶通過各種途徑違規獲得公屋，公屋資源不當使用或違法占有的現象較嚴重。香港房委會1992年的調查發現，香港580000戶公屋住戶中，至少有74000戶擁有私人物業，1994年的后續調查發現擁有物業的租戶超過90000戶，1995年對2250戶公屋租戶進行調查，發現約有500戶把承租公屋用于出租謀利或用作儲物室。對此，房委會通過采取“雙倍租金”政策，說服公屋中的“富戶”交出居住單位，還嘗試實行“租者置其屋”計劃，讓有經濟實力的租戶購買所承租居屋，但由于各種原因，效果并不明顯。對居民來說，購買租住公屋需要付出一大筆資金，以后的維修和管理則全由自身負責。早期公屋質量欠佳也是居民不愿意購買的原因。此外，長久保住租住的公屋，一旦政府有意重建屋邨，改善環境，居住單位就會升值，所以租戶寧愿出雙倍租金也不愿意退回租住公屋。這種現象到1996年以后才有所改善。此外，公屋居民善于通過各種民間組織影響公共政策，將自身的訴求制度化。目前，公屋居民已經成功游說政府，準許他們將所居住公屋單位的權益轉移給子女［7］。
\\(二\\)公屋后續管理與維護方面出現的問題
1．管理人員尤其是專業技術人員缺乏。20世紀五六十年代，香港公屋建設和管理機構主要有徙置事務處和屋宇建設委員會。由于徙置計劃的制訂過程過于倉促，加上計劃規模龐大、缺乏合格的專業人員，徙置事務處的后續物業管理工作方式是邊摸索邊改進，未能制定長遠管理規劃和管理政策。徙置屋邨的管理人員絕大部分為非專業人員，更沒有為新入職員工提供房屋管理的專業訓練［8］。此外，徙置計劃的最初目的是為災民提供臨時住所，對提供管理服務缺乏熱情，屋邨的管理只限于被動的監控功能，這也是管理水平不高的重要原因［9］。與此相反，屋宇建設委員會提供公屋的對象主要為擁擠戶或居住環境惡劣而收入超出低收入人群，這部分人多為白領和技術工人。屋宇建設委員會在運作之初，就采取以專業化服務為導向的房屋管理指導原則，管理和服務的專業化水平高，這也為以后公屋的專業化管理奠定了基礎。
2．公屋和設施維修保養不到位。由于早期徙置屋邨的設計和建設水平不高，部分樓宇建筑質量欠佳，存在天花板滲水、墻壁脫落等質量問題。公屋社區居住人口數量多，設施被過度使用，公屋維修成本高昂。由于公屋租金水平很低，不足以維持公屋和設施的維修保養。此外，公屋保養不到位與居民自身忽視也有關系，由于不擁有公屋產權，居民缺乏居住安全感，忽視了公屋的保養。
\\(三\\)公屋社區管理方面出現的問題
由于香港公屋居民多為低收入居民，公屋社區管理中也出現過一些問題。
1．社區管理滯后，治安、衛生等問題嚴重。為加快安置寮屋居民，香港政府采取了集中新建徙置區的方式。這些徙置區規模較大，甚至出現了一些擁有10萬居民的徙置區，如慈云山、秀茂坪等。一些徙置區\\(如慈云山\\)沒有警署，巡邏的警察也少，成為治安管理的真空。這些地區由于居住人口眾多，人員龐雜，黑社會爭地盤、打群架、聚眾賭博、衛生條件差等問題叢生。此外，相同祖籍的老鄉聚集一起爭奪擺攤地盤等發生械斗等現象也時有發生，居民缺乏安全感，徙置區曾一度被稱為香港的“紅番薯”［10］。隨著公屋管理日益規范化，警力配備增強，公屋居民也自發成立各種自治組織，徙置區的治安情況才逐步得到改善。
2．低收入人群集中，居住狀況較差進而引發社會危機。20世紀60年代中期，在經濟迅速發展的同時，香港各種社會問題也日益凸顯，如貧富懸殊、教育機會不足、青少年缺乏適當輔導等，成為香港社會危機的催化劑，并引發了1966年的動亂。調查委員會在一份關于1966年動亂的調查報告中指出，居住環境的擁擠可能是導致市民，尤其是青少年出現反社會行為的原因之一，但徙置區與騷亂之間的關系并不明顯［11］。但學者發現1966年的動亂中，人口密集的東頭村、黃大仙等徙置區，曾是群眾進行破壞活動的熱點，而居住環境較佳的廉租屋邨則相當平靜［12］。這種強烈的對比，使政府不得不反省居住環境與社會穩定的關系。1971年，總督麥理浩認為香港人生活得不愉快，最主要的原因是居住環境太差［10］。他認為為有需要者提供廉價居所，不但有助于社會穩定，而且興建公屋能增加就業及刺激消費，從而帶動經濟發展，于是啟動了為期10年的房屋政策，旨在“為所有的香港居民提供環境理想、獨立式的永久居所”［13］。
3．公屋管理缺乏與居民的溝通和聯系，居民組織發展缺乏支持。香港公屋一開始采取家長式的管理，不重視居民的參與，在制度上沒有任何渠道可以讓公屋居民的意見向上傳達。由于公屋屋邨數量眾多，房屋署管理人員有限，未能根據居民需要提供有效的管理和服務。20世紀50年代，大量移民涌入香港衍生了不少社會問題，為了解決這些問題，居民自發組織成立街坊會，但當時負責管理徙置區的徙置事務處很少參與街坊會的聯系或合作［14］。20世紀70年代，香港的罪案率急劇上升，社會輿論要求政府成立居民互助組織改善治安狀況，這成為政府發展互助委員會的動力［15］。在20世紀70年代，現代化的物業管理尚未發展成熟，部分公屋管理人員對居民參與公屋管理并不支持，擔心會影響公屋的管理工作，故公屋社區內互助委員會的數目比預期的低，到1974年，僅有一成左右的互助委員會成立于公屋社區［16］。
此外，由于缺乏引導，部分居民成立了謀求自身利益\\(有些是非法利益\\)最大化的居民組織，成為政府實行新的公屋政策，推進公屋管理的阻力。
4．缺乏對弱勢群體的幫扶，公屋社區失業、自殺等現象高于普通社區。由于公屋居民的教育水平和勞動技能普遍不高，在勞動力市場上競爭力較弱，自我改善能力有限。早期公屋管理中，沒有引進相應的社工組織、義工組織和其他慈善組織，對居民中弱勢群體的幫扶不足。弱勢群體過度集中，在缺乏相應社會援助的情況下，容易使這類群體對生活產生絕望。
這種現象在公屋集中的新市鎮比較嚴重。以天水圍為例，區內不少人口屬于新移民家庭，教育水平不高，只能尋找低收入的工作。由于從天水圍到市區的交通費高昂，令不少家庭長期倚賴失業綜援。香港扶貧委員會2006年9月公布，全港收入低于平均綜援金額有103萬人，其中以天水圍所在的元朗區人數最多。據社會福利署資料顯示，2004年元朗區領取綜援的個案近30000宗，天水圍約占一半。天水圍的自殺求助個案是全香港最高的，撒瑪利亞防止自殺會2005至2006年的資料指出該區個案多達70多宗。
2004年4月11日，天恒邨發生無業漢斬死妻子及兩名年幼女兒后自殺的滅門慘案，2007年再次發生類似倫常慘案［17］。這些慘案引起了香港社會的強烈關注，對香港政府造成了巨大的壓力，對弱勢群體的幫扶和救助機制也逐步建立。
三、香港公屋管理對內地的啟示
保障性住房的管理和服務是一個復雜的系統工程，一個高效有序的管理系統需要合理完善的制度設計、高素質的管理人員和超前的管理理念。香港公屋在發展過程中遇到的問題和采取的應對措施，對內地保障房管理具有重要的借鑒作用。香港公屋管理出現問題對內地的啟示至少包括三個方面:應該建立嚴格的資產和收入審核制度、服務為導向的專業化物業管理制度、居民積極參與的社區管理制度。
\\(一\\)應該建立嚴格的資產和收入審核制度
為保證住房保障制度的公平，必須建立健全嚴格的準入和退出機制，篩選出那些有真正需要住房的家庭作為資助的對象。內地由于覆蓋全社會的個人誠信體系尚未建立、收入的透明度不高、社會監督不力，住房保障的申請審核制度也存在漏洞。在住房保障對象的資格審查方面，只能審查申請人資料的完整性，不能有效核實資料的真實性。因此，出現寶馬、奔馳車主入住保障房小區的現象也就難以避免。保障房由政府部門進行管理，由于政府部門忙于行政事務，監管人手不足，難以對違規行為開展有效的監管，保障房的退出機制仍有待完善。內地一些城市對保障房的使用情況也建立了定期的清查制度，但一些騙購保障房的居民獲得信息的渠道多，在政府部門開展違規清查前就已經獲得了消息，違規行為的清查效果并不理想。
內地應該借鑒香港早期公屋在資格審核方面存在問題，實行嚴格的資產和收入審核制度。保障房申請家庭均需要接受收入和資產審查，通過收入和資產審核的保障房申請家庭，按收入和住房困難程度進入輪候。政府應逐步建立覆蓋全社會的個人誠信體系，成立跨部門的收入審查機構，從而保證審核資料的真實性。政府部門每年都應該根據經濟和社會發展狀況，對收入及資產標準進行論證，以確保真正有需要的人群符合申請資格。在退出機制上，保障房的租住權不能自動繼承，當保障房租戶主及其配偶去世后，其成年家庭成員必須接受全面的經濟狀況審查后，才可獲批新租約。在這方面，1996年后香港公屋的管理值得借鑒。香港房委會規定，凡在公屋住滿10年而收入又超過公屋資助收入上限的租戶，都必須申報所有資產，資產凈額超過標準限額或者選擇不申報資產的住戶，必須按照市場租金水平繳交租金并于1年內遷出所住的公屋單位［18］。政策實施到2005年，房屋署已成功收回約3．4萬個公屋單位，約1．6萬個公屋住戶需繳交額外租金，數額每年約達1．7億港元。
2004年2月，房屋署還成立特遣隊，專門調查濫用公屋單位的富戶［19］。
嚴格的資產和收入審核制度離不開有力的監督機制。內地應建立住房保障的內外部監督體系，保證住房保障管理部門管理人員和保障對象行為的合法性。當住房保障體系建立起來以后，住房保障管理部門應獨立成為一個半官方的獨立機構，在政府的支持和授權下，負責保障房的建設、管理以及保障對象的資格審核，并接受更嚴格的社會監督，保證住房保障的公平性。
\\(二\\)應該建立服務為導向的專業化物業管理制度
由于保障房建設量巨大，管理實務繁重，加上居民的維權意識逐漸增強，對物業管理的要求越來越高。在可預見的未來，內地保障性住房小區的管理壓力遠大于香港公屋管理。保障房小區的居民中，低收入、殘疾、孤寡、精神病等居民比例高。以廣州金沙洲新社區為例，截至2009年10月，金沙洲新社區有廉租房戶數2691戶共7324人。其中，享受最低生活保障家庭1552戶4146人，低收入困難家庭806戶2375人，低保低收入戶占廉租住戶的近九成。另外，新社區內登記的各類殘疾人800名，其中精神病患者177人，占社區總人口的2%，這個比例遠高于廣州城區內的普通社區［20］。這些特殊人群需要社會提供更多的照顧和服務，但目前內地保障房小區普遍采用了普通商品房小區的物業管理方式，收費標準按照商品房小區最低等級標準收費。以最低的物業服務標準為最需要服務的人群提供服務，是一對難以解決的矛盾。物業管理公司為了實現盈利，只能通過降低服務標準或者違規占用小區共有收益等方式獲得收益以維持經營，這種做法不僅使小區居民得不到好的物業服務，而且容易滋生違法行為。
香港公屋物業管理出現的問題對內地保障房物業管理有很好的啟示作用，香港房屋署“關懷為本、顧客為本、創新為本、盡心為本”的基本信念，以及“非營利性”和“以人為本”的管理理念值得內地保障房管理部門學習。保障房的保障性質要求政府在后續物業管理中不能缺位，應該承擔相應的責任。內地應該以積極進取、體恤關懷的態度，以提供市民所能負擔的優質保障房，包括優質的管理、妥善的維修保養為工作目標。在保障房的物業管理中，應將傳統價值和現代物業管理理念兼容并蓄，為居民締造一個和諧美好的家園。應以“關懷為本”作為服務市民基本理念，用真摯的關懷營造和諧氛圍，讓市民感受到政府和社會的關懷，以促進居民的歸屬感。在物業管理工作中，應鼓勵員工積極創新，鼓勵他們在工作中從顧客的角度出發，設身處地為顧客著想，主動改善工作流程，嘗試借助資訊科技，以提高工作效率和效能。
保障房居民多為中低收入居民，收入偏低，對物業管理費用承受能力較差，而物業管理企業又是以盈利為目的，為了保證物業服務的“非營利性”，保障房管理部門應通過對物業管理提供補貼、規范管理等方式保證小區的物業服務水平。
\\(三\\)應該建立居民積極參與的社區管理制度
保障房小區中低收入居民過于集中，長期相處容易相互影響，一些消極的思想和行為習慣等容易在群體中擴散，社區文化建設任重而道遠。此外，由于低收入居民同質性強，大量低收入居民集中，一些小的矛盾和糾紛容易復雜化，進而引發群體性事件。從筆者對內地城市保障性住房小區的調研情況來看，社區文化建設仍不容樂觀。例如部分低保和低收入人群過分依賴政府保障，就業積極性不高。部分保障房小區居民，尤其是部分廉租住戶的權利意識很強，但責任意識則相對缺乏，他們把政府提供的很多服務當成是理所當然，但缺乏改善自身生活水平的動力。在一些保障房小區，一部分原本就有酗酒、賭博等不良習氣的居民就業動力不足，有的無所事事，甚至聚在一起酗酒，醉酒后破壞小區的公共設施，嚴重影響了其他居民的生活。保障房小區一些居民的不良生活習氣雖然不具有普遍性，但其負面影響不容忽視。
大規模的保障性住房建成以后，社區管理如果沒有跟上，社區問題會更為嚴重，目前城中村中存在的環境和治安等問題就會在保障房小區中重演，香港早期徙置區被稱為“紅番薯”就是例證。由于內地人口眾多、人員復雜、社會矛盾眾多，如果社區建設缺位，保障房小區的問題可能比20世紀五六十年代的香港公屋更嚴重。如何通過管理部門的管理創新，提高物業公司的服務水平，引導居民自主管理，引入社工組織提供服務，創建積極向上的社區文化，在未來的保障房社區管理中具有非常重要的作用。
香港公屋曾采取家長式管理，不重視居民參與，這種做法產生了許多負面影響。20世紀80年代初，房委會開始重視居民組織的作用，房屋事務經理與屋邨內的互助委員會主席進行定期的非正式溝通?；ブ瘑T會在屋邨建設中也發揮了積極的作用。根據Kuan等人通過對382個公屋互助委員會的研究，發現戶主委員會舉辦的活動類型主要包括康樂、治安、清潔、鄰里關系等\\(詳見表2\\)［21］。這些活動對加強公屋社區管理、維護公屋社區治安、改善鄰里關系等發揮了積極的作用。除了互助委員會外，公屋社區還有屋邨管理咨詢委員會、業主立案法團等自治群體，還有愛心義工隊、養老院、幫助婦女就業的團體，以及幫助低收入居民就業的勞工社團聯會等。這些非政府組織填補了政府在公屋管理中的不足，使許多低收入居民得到了應有的照應和幫助。
香港公屋社區管理的經驗和教訓值得內地借鑒。
從長遠來說，內地保障房小區應建立政府主導、居民參與、物業管理公司和社工組織提供服務相結合的社區管理制度。保障房的性質使政府在社區管理中不能缺位，應該發揮主導作用。在政府的主導下，有效引導保障房居民參與社區管理，有利于促進社區融合，提高居民的安全感，建立積極健康的社區文化。
此外，還應扶持和吸引慈善組織，或以購買服務的方式吸引各類社工組織入駐保障房小區提供相關服務。
在實際運作中，由政府負責規劃和引導、提供經費并進行服務監督，社工組織為居民提供相應的服務。在多種力量的協同努力下，會有效提高保障房社區的社區管理水平，營造積極向上的社區文化，促進和諧社區的建設。
