一、引言

我國目前已基本形成較為成熟的城市群，包括京津冀、長三角和珠三角三大城市群，此外還有多個快速形成和發展的大城市圈和城市帶。[1]近年來，城市群的建設已成為我國的重大國家發展戰略之一。隨著城市群數量的不斷增加及城市群規模的快速擴張，一方面為區域經濟的發展提供了強有力的支撐，另一方面也形成了人口的高度集聚和建筑物的高度密集，這就加大了城市群發生重大公共安全事件的風險。而一旦在城市群中發生重大公共安全事件，其造成的損失和帶來的危害可超過其他任何地區，對相關城市造成的損失和破壞不可估量。對此，當今世界各國政府給予了極大的關注，從理論研究、技術應用到法律法規的制定方面均取得了顯著成果。重大公共安全事件是一種非常態下的突發事件，與常態社會下突發事件的解決方案有很大差異。[2]目前，“城市群公共安全協同治理”已成為各國政府和學界高度關注的公共安全議題。國內學者的相關研究主要集中在單座城市（ 特別是大城市） 公共安全問題[3][4]、區域應急聯動問題[5][6]、城際應急決策協同問題[7]、城市群公共危機協同治理[8]等方面。

城市群重大公共安全事件的發生會破壞社會秩序的穩定，會嚴重挑戰相關區域公共安全、公共利益乃至整個社會的基本價值，從而威脅到區域安全共享和社會可持續發展。[9]城市群重大公共安全事件協同治理已成為應急管理領域的重要問題。同時，實現城市群內多主體應急指揮協同，從而構建協同治理網絡是推進應急管理工作必須解決的關鍵問題。

本文結合我國城市群實際經濟社會環境，以城市群重大公共安全事件應急指揮協同為研究目標，對城市群的重大公共安全事件應急指揮關系進行優化設計，從而實現城市群各結點城市之間的有效協作，為城市群應急管理部門提供重大公共安全事件應急指揮的新思路與新方法。

二、“城市群重大公共安全事件應急指揮協同”問題的提出

重大公共安全事件具有突發性、破壞性、持續性和衍生性等特征，這些特征決定了重大公共安全事件應急管理的復雜性遠遠超出一般規模的突發事件。城市群重大公共安全事件發生后，單座城市應對重大公共安全事件的能力有限，必須實現有效協同指揮才能應對危機。

（ 一） 城市群公共安全和應急管理面臨嚴峻形勢

覆蓋城市群的重大公共安全事件破壞性嚴重，并存在引發次生、衍生危害的風險，具有明顯的復雜性特征，政府采用常規管理手段和方式難以實現有效應對。如2001年美國紐約“9·11”恐怖襲擊事件、中國2003年初爆發的SARS事件、2005年松花江水污染事件、2008年初南方雨雪冰凍災害、2011年日本大地震等均屬于典型的覆蓋城市群的重大公共安全事件，這些事件均給所在地區造成了重大的人員和財產損失。

當前，重大公共安全事件的嚴峻形勢引起了我國政府的高度重視。自2003年以來，我國政府不斷加強和完善應急管理的預案和機制、法制、體制建設，逐漸形成了以“一案三制”為核心框架的應急管理體系。然而，在應急管理實踐中現有的應急管理體系暴露出一系列結構性缺陷，如應急預案實用性不足、《突發事件應對法》可操作性缺乏、應急管理機構行政權威不足等。這些問題對政府如何采取有效的應急管理措施和手段來應對城市群重大公共安全事件提出了嚴峻挑戰，尤其是如何有效協調應急管理體制中的縱向關系和橫向關系。

（ 二） 城市群重大公共安全事件的應對需要多主體協同

由于重大公共安全事件的復雜性特征，人類很難精確把握其演化、蔓延的規律，對于出現什么樣的事件狀態、出現這些狀態的可能性、這些狀態造成的危害程度等等缺乏足夠的知識，很難進行事先預測，從而有效地采取預防措施。[10]重大公共安全事件的應對是一項囊括事態控制、搶救生命、治療傷員、物資供應、生活保障、緊急轉移等綜合性很強的工作，需要諸多相關參與部門各盡其責、協同配合、共同開展應急行動。目前，我國應急管理基本上都是分災種、分部門和分系統建立，雖然成立了政府應急綜合協調機構（ 各級應急管理辦公室） ,但由于條塊之間的管理體制不同，缺乏有效整合和統一協調。同時，城市群重大公共安全事件涉及多種災害，應急處置與救援呈現出跨地區、跨行業特征，應急救援工作中往往存在職責不明、機制不順、針對性不強等問題，難以協同行動，發揮整體救援能力，這給應急指揮決策帶來了新的困難。故應充分利用和發掘各領域知識、各方面信息、各種技術手段，建立統一指揮、分工明確、信息共享、協同聯動的工作機制，進行多方協調一致的應對并合理優化資源配置。

綜上所述，基于城市群重大公共安全事件的復雜性，其核心問題有二： 一是在于對原生事件及其次生、衍生事件的應對； 二是在于城市群內多主體應急指揮協同問題。重大公共安全事件之后，單個城市的應急資源、應急能力都是有限的，所以，實現城際間應急資源的聯動與共享非常重要。若能在信息協同的基礎上優化城市群應急管理主體的應急指揮流程，優化城市應急管理主體與通信、裝備、醫療等應急資源組織的聯系，共同面對城市群重大公共安全事件，則在應急資源協同的支持下，最終能夠實現城市群應急組織指揮協同的目標。