引言

近年來，我國學術界對地方政府績效評價問題的研究方興未艾，這些成果對于深化我國政府績效評價的研究、提高政府的公信力與執行力發揮了重要的作用。但也不能否認，當前地方政府績效評價研究還存在一些亟需改進的缺陷，例如評價目標模糊不清，忽視政府的產出和投入的比較，實證研究仍然相對比較匱乏等。如何建立一套客觀的評價體系，并將其應用于實證研究當中，正是本文研究的重點問題。

地方政府績效評價研究現狀評析

（一）評價體系日益完善但評價目標不夠明確

國家人事部課題組（2004）構建的地方政府績效評價指標體系中，潛力指標被界定為政府內部管理與自身建設方面的工作績效。此外，彭國甫（2 0 0 5 ）、倪星（2007）、高昊（2013）等大量文獻都將政府內部管理作為績效評價的一個方面。這些成果豐富并推動了我國政府績效評價的研究，但其共同的缺陷是評價目標不夠明確，沒有區分地方政府的公共管理評價和公共行政評價。

（二）狀態指標繁多

美國俄勒岡政府構建了包含 158 個狀態指標在內的地方政府績效評價體系（Keehley 等，1997）。英國地方自治績效委員會提出了一套有280 多個指標的政府績效評價體系（馬國賢，2005）。鄭方輝（2011）采用了多達43 個客觀指標和13個主觀指標的地方政府績效評價方案。這些研究成果對影響政府績效的指標進行了系統全面的考慮，但為了克服以單一指標評價地方政府績效的缺陷，構建出包括幾十個甚至上百個指標的評價體系，似乎是“面面俱到”，實際上是“指標繁多，不易綜合”。

（三）幸福指數、公眾滿意度作為政府績效評價指標存在不足

孫洪敏（2011）、李軍（2013）等認為地方政府績效評價體系應該以幸福指數為導向。新公共管理運動興起后，美國地方政府開始將公眾滿意度作為重要的績效評價指標（Poister和Streib，1999）。將把幸福指數、公眾滿意度納入政府績效評價體系的出發點是提升公眾幸福感，這符合服務型政府建設的客觀要求，但好的出發點未必能得到科學的結果。

幸福指數沒有客觀的衡量基礎。政府績效評價只有以可觀測的客觀事實為依據才能保證科學公正，根據幸福指數來評價地方政府績效結果很可能會失真（楊緬昆，2007）。同樣，Shingler等（2008）通過定量分析發現公眾對政府服務質量的感知與政府實際服務質量之間并不存在必然的遞增關系。筆者認為，選擇能夠客觀計量的“國民福利”作為評價域可以彌補上述不足。

國民福利視角下我國省級政府績效評價的研究框架

（一）省級政府公共管理的評價對象與評價域。本文以省級政府的公共管理績效為評價對象，以國民福利作為省級政府績效的評價域。

國民福利指的是能夠使公眾形成、提升幸福感的客觀事物或條件，它以對經濟社會的客觀計量為基礎，與建立在主觀感受基礎上的“個人幸?！毕啾?，國民福利作為評價域更具有客觀性；在福利經濟學中，國民福利分為貨幣福利和非貨幣福利，與僅反映貨幣福利的GDP 指標相比，國民福利作為評價域更具有全面性。

（二）省級政府公共管理績效指數的綜合表達式

本文分別以省級政府的財政支出與國民福利作為其“投入”和“產出”，構建出包括具體狀態指標在內的省級政府公共管理績效指數，下文討論建立在如下假定的基礎上：省級政府以增進國民福利為進行公共管理活動的目標；省級政府以其財政支出為基礎進行公共管理活動；用“個人福利”和“公共福利”兩部分綜合表示國民福利。

1.省級政府公共管理的“投入”。省級政府公共管理的“投入”是指省級政府開展管理工作所消耗的成本費用，包括人力和物力等各種成本。嚴格來說，公共管理的“投入”不應該包括與公共管理活動無關的再分配支出，比如省級政府的轉移支出、利息支出等。但由于統計年鑒中并沒有省級政府再分配支出的數據，而對其估算是十分困難的。因而，從統計核算的角度出發，將再分配支出加以抽象，用財政支出表示省級政府公共管理的“投入”。將財政支出轉化為財政支出指數，計算公式如下：

式（1）中，Tt表示省級政府財政支出指數；Expt表示報告期省級政府的財政支出；Exp0表示基期省級政府的財政支出，財政支出都利用省份人口和消費價格指數折算成人均實際值。

2.省級政府公共管理的“產出”。公共管理的“產出”應該是省級政府在一定時期內通過公共管理工作使其所轄區域居民所能夠享用的國民福利總量。根據楊緬昆（2010）的思路，國民福利可以分為個人福利和公共福利。

第一，個人福利。個人福利的承載體并非公共產品，但提高個人福利也是省級政府的重要職責。個人福利是指社會成員從貨物、勞務中獲取的福利，其基本前提是貨幣收入。國內外通常都用人均GDP 來反映貨幣收入狀況，但在GDP 指標中，社會公眾只能支配其中的勞動者報酬部分，而其他部分（生產稅凈額、固定資產折舊、營業盈余）與公眾的貨幣收入沒有直接聯系，因而，人均可支配收入作為反映個人福利的標志性指標更為恰當。將人均可支配收入轉化為個人福利仍需要做一些處理：首先，應該用居民消費價格指數調整人均可支配收入，將名義貨幣收入轉化為實際貨幣收入；其次，根據福利經濟學原理，在一定的貨幣收入下，收入分配越不平等，個人福利就越低。因此，還需要用基尼系數進行調整。

綜上所述，個人福利可以表示為：

式（2）中，Iwt表示個人福利；PIt表示人均可支配收入；CPIt表示居民消費價格指數；Gt表示基尼系數。

為了后文國民福利指數的計算，需要將個人福利轉化為個人福利指數，如下所示：

式（3）中，Rt表示個人福利指數；Iwt表示報告期個人福利；Iw0表示基期個人福利。

第二，公共福利。公共福利是指社會成員從省級政府提供的公共產品和服務中獲取的福利。由于目前統計年鑒中并沒有提供省級政府對“公共產品和服務的支出”數據，而在省級政府支出中將其分離出來很困難，因此，本文用實物指標來反映公共福利。此外，實物指標還具有直觀明了的優點。

在綜合考慮社會成員的基本生活及公共環境后，筆者認為可以將其重要方面分為六個子領域：公共設施、醫療衛生、文化教育、公共安全、公共環境和社會保障。

本文從六個子領域出發，綜合評價省級政府的公共福利水平。

式（4）中，Gt表示公共福利指數；Fact表示公共設施指數；Medt表示醫療衛生指數；Edut表示文化教育指數；saft表示公共安全指數；Envt表示公共環境指數；Sect表示社會保障指數；wi（i=1,2,3,4,5,6）為各個領域的權重。

第三，國民福利。提高個人福利和公共福利都是省級政府不可推卸的責任，省級政府應該切實抓好兩方面的工作，而不能依靠重點傾斜的辦法取勝。因而，筆者采用乘法合成國民福利指數。具體表達式如下：

式（5）中，Ut表示國民福利指數；Rt和Gt分別表示個人福利指數和公共福利指數。由于個人福利與公共福利對綜合評價政府績效有著同等重要的利害關系，在乘法合成中指標權數的作用不如線性加權和法明顯，因而此處不做加權處理。

3.省級政府公共管理績效指數。為了更有效地評價“政府失靈”問題，本文借鑒企業經營管理思路，運用經濟學的成本- 收益分析方法構造省級政府公共管理績效指數。

式（6）中，Et表示省級政府公共管理績效指數；Ut表示國民福利指數；Tt表示省級政府財政支出指數。

公共福利的指標選擇與權重設計

（一）公共福利實物指標的選擇。

1.公共設施領域。公共設施所提供的大部分產品與服務是很多社會單位的基本投入物，會直接影響整個社會的福利水平。

對于省級政府來說，該領域的主要任務是加大基礎設施投入，做到水電氣、公路、排水等公共設施網管比較齊全，特別是要不斷提高農村落后地區的公共設施建設水平。

本文選擇城市燃氣普及率、人均城市道路面積、每萬人擁有公共廁所、人均鄉村辦水電站裝機容量4 個代表性指標。

式（7）中，Fact表示公共設施指數；gas、roa、toi、sta分別表示城市燃氣普及率、人均城市道路面積、每萬人擁有個公共廁所、人均鄉村辦水電站裝機容量；下標t 和0 分別表示報告期和基期（下同）。

2.醫療衛生領域。醫療衛生不但直接影響社會成員的生活質量，還會直接影響社會成員對國民福利的心理評價，在某些特殊時期（戰亂、瘟疫）甚至是影響國民福利最關鍵的因素。對于省級政府來說，該領域的主要內容包括基本醫療、計劃免疫、傳染病控制等，保障社會成員都能享有維持身體健康的生活水準。本文選擇每千人口衛生技術人員、每千人口醫療衛生機構床位、進行健康檢查人數比例以及參加新農合人數比例作為衡量公共醫療衛生的指標。

式（8）中，Medt表示醫療衛生指數；per、bed、exa、num 分別表示每千人口衛生技術人員、每千人口醫療衛生機構床位、進行健康檢查人數比例、參加新農合人數比例。

3.文化教育領域。優質的文化教育服務能為人們尋找更好的工作和進入上流社會創造有利的條件，進而改變個人生活習慣，從而增進個人乃至全社會的福利總量。本文對文化教育領域的界定包括教育、文化和科技。在條件允許的情況下，教育程度越高，則個人發展機會越多，精神福利水平也就越高，因此，本文選擇大專以上文化程度人口比例作為衡量文化教育領域的指標之一。人均擁有公共圖書館藏量、每萬人專利申請授權數分別是文化建設、科技發展方面的代表指標。教師是教學的主體，其職稱、學歷、教齡、等都會對教學過程和成果產生很大的影響，因而，選取普通高等學校（機構）正高級專任教師比例為代表指標。

式（9）中，Edut表示文化教育指數；col、lib、pdt、tea分別表示大專以上文化程度人口比例、人均擁有公共圖書館藏量、每萬人專利申請授權數、普通高等學校（機構）正高級專任教師比例。

4.公共安全領域。對省級政府來說，公共安全領域的主要內容包括道路交通管理、消防管理、社會治安防范監督指導、公共治安秩序管理等方面。本文選取人口交通事故發生率（逆指標）、人口火災事故發生率（逆指標）分別作為道路交通管理和消防管理方面的代表性指標；由于不合格產品可能會危及人身、財產安全，因此，本文選擇產品質量不合格率（逆指標）作為社會治安防范監督指導方面的代表指標。

在公共治安秩序管理方面采用刑事案件發案率指標進行衡量。

式（10）中，Saft表示公共安全指數；tra、fir、qua、ser分別表示人口交通事故發生率、人口火災事故發生率、產品質量不合格率、刑事案件發案率。

5.公共環境領域。轉變發展方式、抑制生態惡化、創造良好的生產生活環境顯然是提高國民福利水平的關鍵。本文從資源節約和環境保護兩個方面衡量省級政府在公共環境領域的績效水平。在資源節約方面，省級政府應該引導所轄地區進行節能減排，提高地區在進行生產時能源投入產出效率，筆者選擇單位地區生產總值電耗（逆指標）作為代表指標；在環境保護方面，省級政府應該引導所轄區域進行環境治理與優化，筆者選擇城市建成區綠化覆蓋率、空氣質量達標率和生活垃圾無害化處理率作為代表性指標。

式（11）中，Envt表示公共環境指數；gre、air、gar、ene分別表示城市建成區綠化覆蓋率、空氣質量達標率、生活垃圾無害化處理率、單位地區生產總值電耗。

6.社會保障領域。對于省級政府來說，保障弱勢群體的生存權是社會保障領域的主要內容。本文選取每萬人年末參加城鎮職工基本養老保險人數、城鎮登記失業率（逆指標）、城鎮每萬人基本醫療保險參保人數以及農村人均住房面積作為社會保障領域的代表性指標。

式（12）中，Sect表示社會保障指數；old、nue、ylb、hou分別表示每萬人年末參加城鎮職工基本養老保險人數、城鎮登記失業率（逆指標）、城鎮每萬人基本醫療保險參保人數、農村人均住房面積。

（二）公共福利子領域的權重設計

從綜合評價權數的本質含義來看，主要包括重要性權重與信息量權重兩類。重要性權重是基于指標的評價功能而設定的，雖然具有較高的人為因素，但綜合評價本身就是主觀性與客觀性同時存在的，我們應該尊重綜合評價過程中的主觀判斷事實，并且全面強化該主觀判斷過程中判斷依據的科學合理性（蘇為華，2012）。而信息量權重基本是依賴數據本身的特點，基于數據的差異程度得出的，要求樣本不能太小。

那么，為了更為合理的設計權重，本文采用AHP 法和熵權法相結合的方法。

由于重要性權重是基于指標的評價功能設定的，是最主要的權信息；信息量權重只是技術層面保證評價結果具有良好的區分度而設定的，因此兩者可以采取2:1的比例進行組合。

如果記AHP 法確定的權向量與熵權法確定的權向量分別為wAHP、wEWM，則組合權重為：

公共福利子領域權重計算結果如表 1所示。由表1可知，公共福利子領域權向量為：w（=0.0661 0.1609 0.1578 0.21150.2203 0.1834）T。

該權重說明如下：第一，公共環境權重最高，十八大報告將“生態文明”提升到戰略高度，公共環境領域的重要性不言而喻；而其信息量權重最低，因而各省的公共環境建設差別不大，都有待于進一步提高。第二，公共安全的信息量權重最高，可能是由于雖然各省都提高了公共安全意識，但各地政策執行力度差異相對較大。第三，社會保障的重要性權重僅次于公共環境，其原因一是隨著我國經濟的快速發展與經濟結構的不斷調整而引起的貧富差距懸殊、就業形勢嚴峻、人口老齡化等一系列矛盾不斷加??；二是當前社會保障覆蓋范圍不全、保障水平整體較低、農村社會保障亟待發展等問題依然突出，省級政府應該對此引起高度重視。第四，醫療衛生信息量權重相對較高反映出了各省的醫療衛生條件差別較大；其重要性權重也相對較大，原因在于醫療衛生直接影響到社會成員的生活質量，醫療衛生領域存在的矛盾也不斷凸顯。第五，文化教育的重要性權重很高，一方面是因為科教興國、人才強國等國家戰略的深入實施；另一方面在于競爭空前激烈的現狀下，人們對于提高自身素質的需求不斷增強，對子女的教育的重視程度日益增高。第六，公共設施的組合權重最低，這并非是公共設施對公共福利影響很小，而是相對于其他方面，社會成員目前的關注點并不在此。

省級政府公共管理績效指數的測算分析

筆者根據前文所構造的公共管理績效指數，分別計算了2012 年我國31 個省級政府的個人福利指數、公共福利指數并合成了國民福利指數，然后又通過引入財政支出指數作為投入變量，測算了各省級政府的公共管理績效指數。原始數據來自2012-2013 年《中國統計年鑒》、《中國財政年鑒》以及31 個?。ㄖ陛犑?、自治區）的統計年鑒。各省級政府公共管理績效指數和國民福利指數如表 2 所示。

基于國民福利的視角進行政府績效評價時，應該把握住以下兩點：一是報告期的國民福利應該大于基期的國民福利，Ut＞1即 ，這是省級政府必須致力于提高國民福利水平的客觀要求；二是當國民福利和財政支出同時增長時，前者的增長幅度應該大于后者，即Et＞1 ，這是省級政府公共財政支出使用具有效率的客觀要求。通過表2可以看出，2012年我國31 個省級政府的國民福利指數都達到了大于1的要求，說明各省級政府都實現了滿足社會成員日益增長的國民福利的目標；而只有6個省級政府的公共管理績效指數大于1，說明僅有少數省級政府公共財政支出的使用是有效率的，多數省級政府的公共管理績效有待提高。

如圖1 所示，2012 年政府公共管理具有效益的六個省市依次是：浙江、青海、上海、廣東、海南和北京。這六個省政府同時滿足Ut＞1 和Et＞1 ，說明其公共管理不但有效益而且有效率。但如圖2所示，除了青海和海南外，浙江、上海、廣東和北京的國民福利指數相對較低，究其原因在于這四個地區都屬于發達地區，國民福利的基礎水平較高，而本文國民福利指數反映的是“增長幅度”，一般而言，基礎水平較低的省份國民福利的“增長幅度”較大，而基礎水平較高的省份國民福利“增長幅度”就不如基礎較差的省份明顯了。但要維持“高水平”的國民福利，仍需要做大量的工作。重慶、青海、內蒙古的國民福利指數與公共管理績效指數都相對較高，說明其政府公共管理的效益和效率都比較高，也反映了西部大開發的顯著成效。

公共管理績效處于中等水平的省市既包括中部地區（湖北、江西、山西）、西部地區（陜西、西藏、甘肅、四川、云南、新疆、廣西）、東北地區（吉林、遼寧、黑龍江），還包括東部地區（江蘇、河北），可見，就省級公共管理效益來說，地區間的差異并不明顯。這些省份中仍然是中西部基礎較差的地區（如西藏、湖北、江西、四川等）國民福利指數較高，東部基礎較好的地區（如河北、江蘇、吉林等）國民福利指數較低，這與前文分析也是相符的。

公共管理績效水平較低的省市既包括天津、山東和福建東部沿海發達地區，也包括貴州、寧夏、安徽等中西部地區，可見，根據本文的評價方法，政府績效水平較低的省份并不一定是經濟落后的地區。

其中，天津、山東的國民福利指數也是很低，這當然與其基礎水平較高、“增長幅度”相對不明顯有關，但不能否認，其公共財政支出的使用效率也比較低，政府績效水平有待提高；而貴州、安徽和寧夏的國民福利指數屬于中等偏高的水平，其公共管理績效水平偏低的原因主要在于政府公共財政支出的使用效率低。

結論與啟示

根據實證研究結果，得出的主要結論有：一是2012年31 個省級政府都滿足目標原則，即公共管理滿足了社會成員日益增長的國民福利的需要；但是僅有浙江、青海、上海、廣東、海南和北京6個省級政府滿足效率原則。二是中西部經濟落后地區比東部發達地區國民福利的增長幅度更為明顯，說明西部大開發與中部崛起戰略卓有成效。三是我國東中西部的公共管理效益并沒有呈現出明顯的地域差異，大部分省級政府的公共管理效益指數沒有達到大于1 的要求。

以上結論說明：首先，省級政府應該保持國民福利的持續增長以滿足社會公眾的需要；其次，繼續推進中西部地區發展，加快東部地區的轉型升級；最后，進一步提高公共財政支出的使用效率。本文結果可以為地方政府制定相關政策提高政府績效提供參考依據。

參考文獻：

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