一、警務屬性的現代定位：公共服務與公共產品的視角

\\(一\\)公共物品理論

公共物品是公共經濟學領域一個最基本的核心概念, 它是相對于私人物品而言的。私人物品是誰付費誰占有, 一旦某人根據其價格付費之后便完成了交易, 實現該物品所有權的轉移, 除非得到物主的許可, 其他任何人無權使用該物品[1]114。

公共物品則與此完全不同, 按照薩繆爾森的解釋, 公共物品具有非排他性和非競爭性兩個基本特征, 即 " 在增加一個人對它分享時, 并不導致成本的增長, 而排除任何個人對它的分享都要花費巨大成本"[2]147。

非排他性是指, 某種公共物品或公共服務一旦形成供給, 可以同時供一個以上的人同時消費, 即使是沒有對該物品支付費用的" 搭便車" 者也一樣能夠享有其益處, 要排除他人消費這種公共產品是不可能的或交易成本很高。例如城市投入大量的巡邏警察, 提供良好治安環境, 既保護了該城市納稅的市民, 同時也保護了短暫停留的流動人口。

非競爭性是指, 對公共物品的個人消費, 并不影響其他人同時對該公共物品的消費, 也不會因此而減少其他人享用這種公共物品的數量或質量。這意味著當消費數額增加時, 并不增加公共物品的邊際社會成本或機會成本。

公共物品的這兩個特征意味著以競爭性的市場機制難以達到公共物品供給的帕雷托最優的狀態。一方面, 非排他性的存在, 激勵了理性的個人在期待著公共物品的產出的同時又不愿付費享用,盼望著" 搭便車" 的可能性, 所以任何個人或私人組織都沒有內在的動力自愿提供公共物品。另一方面, 非競爭性的存在, 公共產品的邊際成本為零, 也就是說這些物品在消費時是沒有收益的, 這對于追求額外利潤為目的經濟實體來說顯然是無法接受的。

因此, 按照經濟學的解釋, 政府是公共物品的主要提供者。休謨在其《人性論》中闡述到, 為了共同在一片草地上排水, 兩個鄰居容易達成協議, 但無法在一千人之間達成, 因為每個人都企圖由別人承擔成本。亞當· 斯密在其《國富論》中也論證了諸如法庭、國防、警察等制度和一些公共工程必須由君主來提供。

繼薩繆爾森之后, 隨著公共物品理論研究的深入, 爭論也日漸激烈, 矛盾焦點主要集中在公共物品的分類和公共物品供給方式兩個方面。布坎南認為, 薩繆爾森的定義缺乏彈性[3], 現實中僵硬地區分" 純公共物品" 與" 純私人物品" 是沒有意義的, 因為純公共物品實際上數量不多, 更多表現出來的是介于純公共物品和私純人物品之間的準公共物品, 或稱混合物品[4]。

對于準公共物品的認識, 大體可以分成兩大類, 即\\(1\\) 俱樂部物品, 其特點是消費上具有非競爭性, 但是從技術上或者通過較低的成本即可以排除他人共同享用, 如: 公共橋梁、高速公路; \\(2\\) 公共池塘物品, 在消費上具有競爭性, 但無法從技術上排除他人共同享用, 如公共池塘水源、天然牧場、公共應急避難場所等。準公共物品具有顯著的擁擠性特征, 當消費者的數目增加到一定程度, 就會導致邊際成本為正, 繼續向上增加將會達到擁擠點, 在達到擁擠點之前, 增加額外的消費者不會產生競爭, 也就是消費者之間并無不良之影響; 而當超過擁擠點之后, 每增加一個消費者將會減少全體消費者的效用, 此時消費者之間已經感受到擁擠帶來的不良影響。

\\(二\\)警務的公共物品屬性分析

1 .純公共物品的 警務"

穩定的秩序是人類生存發展的保障, 也是政府執政的重要目標。治安秩序是保證人們生產秩序、日常生活秩序和市場交易秩序正常運行的根本, 維護社會治安的穩定也因此成為國家的最基本職能之一。

為了實現治安秩序的可控性, 政府作為公共意志的執行主體利用公共財政, 設置了法院、警察和監獄等規制機構, 配備了預防越軌行為的警務人員和進行追訴行為的司法人員。無論是治安管理或刑事偵查, 其結果均來自公共權力所壟斷的警務機制的運行。

為社會所有的公眾提供的警務是一種比較典型的純公共物品。110 接處警服務、警察的巡邏盤查、偵查破案、消防監督、公共場所的監控、特種行業的治安檢查、危險物品的規制等, 都屬于純公共物品范疇的" 警務" 。

良好的治安秩序一旦生產出來, 轄區內所有人員都能感受到警務運行所帶來的安全保障, 這是一個無法分割的整體性空間, 無法不讓" 免費搭車者"享受同樣的環境。在公共警務所惠及的安全服務中, 公眾各自的消費量不是此長彼消的對立關系,某人對接受到良好的公共安全感并不排斥其他個體享受到的安全。

2 . 準公共物品的"警務"

良好的社會治安秩序, 加上警務保障持續不斷, 將保護轄區內所有的居民。反之, 犯罪的頻發則會損害社區的生命財產的安全。受到來自警務的保護就是作為公共安全的直接消費, 區域范圍的覆蓋面和惠及程度, 決定了該警務服務的最終的性質。

有明確界限的安全性保障在服務對象上可以實現排他性和非競爭性, 封閉住宅小區的物業管理所配置的安防監控和保安巡邏, 其警務服務覆蓋范圍和安全受益者相對固定不變, 收益的外部性溢出一般不大, 通過俱樂部產品的付費方式動員相關安全受益人, 可以實現受益的內在化和一體化。

還有一些安全保障能夠惠及一定范圍內的成員, 不僅技術上可以進行排他, 同時為此支出的成本也不高。如110報警, 在一定范圍內線路會保持暢通, 接處警也能夠從容安排, 警務服務不存在競爭性, 每增加一個報警服務的邊際成本為零。但警察接處警的能力是有限的, 大量非緊急性救助服務也占用110報警資源和警察的出警服務, 一旦出現擁擠效應之后, 排在后面的報警者將打不進求助電話, 即使接通電話也沒有備勤的警察出警, 這時邊際擁擠成本不再為零, 只有增加接出警的投入才能應付擁擠的局面。110 報警服務具有資源配置的競爭性, 非緊急狀態下報警求助會妨礙到他人在同一時間對該服務的真正需求。

3 . 私人物品的"警務"

薩繆爾森曾經利用數學模型來闡釋私人物品和公共物品的區別, 私人物品在消費前可以分割,產品的總量等于所有消費該產品的數量總和; 公共產品是無法進行分割的, 每一個消費者實際占有的公共物品就是該公共物品的總量。

對特定經營場所進行安全防范和為家庭或個人提供的保護則是一種典型的私人屬性的物品。

首先, 這種警務服務在消費上具有排他性。例如對于付費購買保安服務的經營場所, 保安公司為其提供監控、巡邏、守衛和值班等警務服務, 保安公司沒有義務為沒有付費的單位提供警務服務。經營性的警務服務都具有競爭性, 增加一定數量的私人警務服務供給, 就需增加相應的成本支出。在總量不變的情況下, 每增加一名顧客, 就會減少其他顧客享用私人警務服務的質量, 例如巡防不到位。

二、警務目標重組：核心職能與邊緣職能的分離

現代警務的肇始, 被公認為產生于1829年的英國倫敦大都市警察制度, 與傳統警務的最大一個不同點在于警務運行受著《倫敦大都市警察法》的制約, 對警察機構的設立、警務人員的選拔、警務的日常管理等進行了法律的規定, 同時也明確了警務的目標: 通過治安防范和刑事執法來維護社會公共安全和秩序穩定以及警務必須回應來自公眾的求助。第一條規定的警察職能看起來很清楚, 但第二條的要求在實踐操作的層面卻是邊界模糊的, 可寬可窄。

美國律師協會所制訂的《關于城市警察職能的標準》, 對警務功能性描述有11項, 其中與打擊犯罪直接相關的只有2項: 一是鑒別哪些屬于刑事執法問題, 哪些屬于行政管理問題; 二是進行案件偵破, 收集犯罪證據, 在證據確鑿或條件成熟時逮捕犯罪嫌疑人, 并進行訊問和繼續調查, 直至法庭訴訟指證程序。這2項警務職能均帶有司法的性質,具有較強法律性和程序性, 必須經過宣誓和專業培訓, 非普通人員可以擔任。其他9項警務內容是:通過巡邏盤查或其他預防性措施來降低犯罪發生的幾率; 對遇到危及人身安全的人員實施救助; 維護公民的憲法權利; 維護交通秩序; 對生活難以自理的群體進行援助; 調處矛盾糾紛; 為社區提供安寧的秩序感; 維護公共安全和秩序穩定; 提供緊急情況下的其他服務。事實上, 安全保護性質的警務工作占其中較多比重[5]。由此, 我們看到警務的功能可以分為執法性職能與服務性職能兩大類。對于警察而言, 不可替代性的核心職能是執法性工作, 可以替代的邊緣職能是服務性保護工作。隨著公民社會的成熟和市場經濟的發展, 警察應該大幅度收縮其職責和功能, 在集中精力加強其" 必需性"的核心職能的同時, 把邊緣職能推向社會。

警察作為提供公共安全和警務服務的主體, 長期以來未能嚴格區分其執法性職能和社會服務性工作, 警務實際運行中非核心工作過多, 占用大量本應用于核心職能開展的警力。刑事證據調查涉及的緝捕、羈押、現場勘驗、訊問等執法活動, 屬于典型的純公共產品, 必須由屬于政府機構的警察部門進行提供。場所的秩序維護、人員救助和安全保衛等不涉及法律性認知的行為, 其維護安全的效用很大程度上取決于所服務的群體規模, 當覆蓋范圍增大時, 安全性的需求會上升, 治安防范的效果必然降低。因此保護類的警務行為具有明顯的擁擠性, 類型上可以劃分為俱樂部物品或公共池塘類物品, 其供給可以借助于市場機制或社會機制。

應正確界定公共警務的職能, 把長期以來由警察機構提供的保護性警務服務, 如為各種娛樂活動或大型體育賽事提供的安保工作、商貿場所的巡防守衛、為社區、單位提供的巡邏服務等, 要堅決從警察職能中剝離開來, 讓渡給市場、社會去完成。只有那些涉及打擊犯罪等刑事執法和強制措施, 警察才應根據法律賦予的權力, 堅決地掌握和控制在自己手中。

中國《警察法》第2條規定: " 人民警察的任務是維護國家安全, 維護社會治安秩序, 保護公民的人身安全、人身自由和合法財產, 保護公共財產, 預防、制止和懲治違法犯罪活動。" 對于國家安全和社會治安秩序等高度的抽象性法律概念具有相對的語義不確定性, 若對條款僅從語義上解釋, 就會發現涉及國家安全和治安秩序的范疇太過寬泛, 如果將這項規定視為警察任務, 那么我國警察機關職能范圍不啻涵蓋所有行政領域, 且幾乎可以全然替代政府了。因此, 需要進一步明晰警察任務的外部邊界和廓清警察核心職能的范圍。

中國警察體制更接近大陸法系, 崇尚集權, 警察不僅擁有刑事偵查權, 而且 具有廣泛的行政執法權。有著幾千年的封建文化的中國, 對屬于政府范疇的警察權力有著特殊的敬畏, 同時也期待著警察無所不能, 遇到難管的事務都希望借助警察的強制力來實現目的, 有困難找警察便是這種心態的集中體現。就公安機關內部而言, 一些警察未能正確理解嚴格執法和為民服務的內涵, 進行了過度宣傳或實施超出職權范圍的服務活動, 也導致警力被大量占用。熱情服務是公安機關的價值取向, 但警察要克服警務與非警務活動界限模糊的現狀。公安機關必須從" 有困難找警察" 轉變為" 有危難找警察" 。厘清警察的核心職能與邊緣職能, 將邊緣職能轉移給市場與社會, 專心打造核心職能, 使警察的警務供給真正具有公共性; 拓展私人警務市場的規模, 按照企業法人、社會團體和公民等各自擁有的警務資源, 以他們的安全需求為邏輯起點, 使社會警務資源得到最大限度的利用與最優化配置, 進而達成社會警務服務多方需求與多方供給的均衡。

三、警務結構調整：層級的減少與扁平化

中國警察的組織結構層級之間有著嚴格分工和明確的隸屬關系。警務內部管理的權力配置呈現出" 倒金字塔" 的形態, 層級越高, 警務管理權限越大; 層級愈低, 警務管理權力就愈小。對外執法權正好相反, 權力配置呈現" 正金字塔" 的形態, 層級和職位越高, 其對外行使的警察權就愈小; 層級愈低, 其對外警察權就愈大。這種組織結構帶來很大的缺陷在于內部管理成本較高, 影響警務決策的質量, 方案層層審批, 有決策權的警官高高在上脫離實務, 了解情況有實際處置能力的一線警官又缺乏自決權。一個警情從基層上傳給決策層, 形成警務指令后又從決策層反饋到一線警察, 要經過多次反復的協調, 不僅影響信息傳遞速度, 也導致信息失真。處于中間層的警務人員還可能會揣摩不同領導的偏好操縱警務信息。新公共管理理念下的權力配置按照" 政策的制定和財政日益向上集權化, 同時管理和行動向基層分權化" 。警察組織內部權力結構相應轉變將呈現為" 啞鈴" 狀, 既刑事政策制訂與績效評估標準向層級頂層集中, 具體警務指揮決斷自決權向一線傾斜。

歐美各國城市警務組織形式是由市警察局和分局組成的二級管理結構, 警務管理是垂直體系。

相比之下, 中國現行的警務組織形式是由市公安局、分局、派出所組成的三級管理結構, 警務管理是既有來自垂直體系的上級公安機關, 也有來自橫向體系的地方政府, 公安分局相對應區政府管轄, 公安派出所相對應的是街道辦事處管轄。這種三級管理結構不利于警力調動和警務應急。作為一線執法的民警在接警后向派出所所長報告, 派出所所長向分局局長匯報, 分局局長再向市局局長請示,同時重大案件還要匯報給相應管轄區域的地方黨委和政府首長, 經過層層匯報, 等待警務指令的反饋使得快速反應機制的應急成效喪失殆盡。在未來中國警務組織結構的設計中, 可以充分考慮借鑒新公共管理的組織哲學和西方警務的經驗, 大幅度減少警務管理層級, 由垂直式警務三級管理結構變為扁平式警務二級組織結構, 取消中間層級, 將取消后的分局警力充實到基層派出所, 在警務管理體制上加大市局統一的指揮和調度, 警務指令直接下達一線警察。

四、警務功能轉移：趨向社會化與市場化

經濟全球一體化在改變中國經濟結構的同時,也促進了中國社會結構的轉型。受其影響, 警察機構的職責和警務運行的機制必須摒棄原先一元社會結構格局下的權力本位, 樹立多元化社會結構格局的權利本位和服務意識。

社會結構的多元化要求警務供給主體也應多元化, 警務運行機制應導入市場化理念, 市場化的本質就是經濟資本日益成為強勢資本, 市場成為配置資源重要途徑之一。商品在市場以等價和自愿實現自由交換, 市場不僅是商品的總和, 也代表了權利的總和, 商品的供給越多, 私人可以選擇的范圍也就越大, 市場對資源的配置功能就越顯著。一元化的社會格局, 資源配置方式主要是由政府機制所決定的, 通過權力的強制來達成調整結果。多元化的社會結構, 由于市場機制對利益的自由獲取與交換, 資源的配置方式是通過利益的自由交換來實現的。

警務在本質上是對社會越軌行為的規制和懲戒, 在成效上是為社會提供一個良好秩序的安全保障, 因此惠及整個社會的警務需由政府提供。但經濟實體和個人的安全需求有著很強針對性, 其警務行為的目的和標底都是實現個體性的利益, 具有明顯的消費競爭性和排他性, 此類警務便是典型的私人物品, 應由市場來提供, 這就要求政府放松對保安服務和技防公司經營的管制, 形成警務供給的市場化產業, 滿足不同消費群體的安全需要。

多元化的社會發展, 要求注重政府與市場之間關系的同時, 還要調整政府與社會非贏利性組織之間的平衡發展。服務型政府不僅擴展市場機制的對資源的配置作用, 而且更注意對社會中介機制的培育, 使之成為公共管理的一個重要載體。" 由社會的多元化, 隨之出現了權力多元化。"[6]

因此, " 在民主浪潮的推動下, 國家行政逐漸向社會行政的方向轉變, 公共行政作為對國家行政的不足的補充方式被推向了前臺"[7]。

服務型警務的多元治理組織網絡不同于傳統的單質統治結構, 它在互動的基礎上促使所有參與者形成的自主性治理, 在特定公共安全領域中與政府形成協同合作, 分擔一定的治安管理職能。但是市場自身強烈的逐利性, 私域警務往往與公共警務追求的價值取向存在很大的不同, 甚至在利益的吸引下成為犯罪的保護傘。因此, 非贏利的社會中介組織成為公共安全領域中非政府配置資源的更可靠的機制, 例如中國工會、共青團、婦聯等的群眾團體組織, 在調解矛盾糾紛、防范家庭暴力、實施社會幫教、落實治安防范等方面起到重要的安全性服務。服務型警務試圖通過政治國家與市民社會的協作、政府與非贏利性組織的合作, 形成強制機制與自愿機制相互交融的社會多元化治理機制, 來彌補國家能力局限和市場機制缺陷。

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