一、 引 言

中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定明確提出， 全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度， 推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理面臨的一個重要問題是如何實現國家治理成本的最小化和治理績效的最大化問題。

這個問題在王建國教授提出 “國家治理成本理論”后上升到了理論層面。 國內外學者對國家治理成本問題進行了大量的研究， 仁者見仁、 智者見智，取得了一系列的研究成果。 本文旨在對國家治理成本的相關研究的最新進展從政治、 社會、 生態等方面進行綜述， 并在此基礎上就減少國家治理成本政策取向及未來研究進行展望。

二、 國外關于國家治理成本的研究

（一） 政治方面的治理成本研究

國外關于政治方面的治理成本研究主要集中在對政府治理成本的研究方面。 政府在行使其合法權力， 履行其應盡義務時需要投入人力、 財力和物力資源， 這些投入的資源可以定義為行政成本。 學術界對此進行正面和系統的研究比較少，國外學者的相關研究主要有：科斯 （Ronald H.Coase） 從契約角度將交易成本歸納為 “通過價格機制組織生產的， 最明顯的成本， 就是所有發現相對價格的成本”。同時科斯（Ronald H.Coase） 指出 “政府本身并非不要成本，實 際 上 有 時 它 的 成 本 大 得 驚 人 ”。

威 廉 姆 森（Williamson） 將政府交易成本總結為 “在不同治理結構下為完成任務而進行計劃、 協調以及監督的比較的成本”。諾思 （North） 發表 “交易成本政治學”， 將交易成本首次應用到政治分析。諾思（North） 把交易成本認為是 “測量被交換 事物的固有價值的屬性的成本， 保護產權的成本以及制定和實施協議的成本”。

由此， 他把交易成本與生產成本掛鉤， 拓展了交易成本的本質屬性。 沃爾夫 （Wolf） 指出 “非市場性的政府產出通常是一些中間產出， 也即充其量是最終產出 ‘代理’， 間接的非市場產出對最終產出的貢獻程度是難以捉摸和難以度量的”。

政府行為的這種非市場性質，決定其績效評估與企業相比復雜得多。 沃爾夫（Wolf） 還指出 “維護非市場活動的收入具有非價格來源， 即來自政府的稅收， 或來自捐贈或其他提 供 給 政 府 的 非 價 格 來 源 ”。同 時 ， 沃 爾 夫（Wolf） 就如何有效減少政府治理 成本問題 指出“與新的政府政策以及舊政策的變化可以用來改善市場功能一樣， 市場變化和動力同樣可以用來改善政府 ‘非市場' 的功能。 通過在政府管理中注入一些市場因素， 以縮小非市場缺陷的影響范圍”。

將市場機制的因素引入到政府管理領域， 特別是某些公共物品的生產領域， 可以協調政府的行政行為， 完善政府的管理模式， 彌補政府壟斷的不足， 降低政府的非市場缺陷， 從而達到使政府提供公共服務的成本減少的目的。 詹姆斯·Q·威爾遜 （James Q. Wilson） 則從另一種角度指出“交易成本的思想還不曾應用于政府行為” 認為政府不會考慮成本的多與少， 而是以追求規模、 消費擴張作為最大化目標。

美國學者薩瓦斯 （E.S.Savas） 所做的一項研究表明 “公共部門提供服務的成本費用， 平均比承包商提供服務的成本費用要高出 35%~95%” 。

蓋·彼得斯 （Peters） 認為“評估中存在的困難意味著要么將績效合同限制在為數有限的政府機構或者那些可提供市場化服務或服務結果易于衡量的政府部門， 要么規定特殊的績效標準。 不論是哪種能力， 政府在公共部門推行市場模式時的評估能力至少都不那么令人放心和滿意”。

由此可以看出， 對政府進行績效評估雖不失為一種直觀有效的減少行政成本的方法，但要真正落實的話難度過大。 丹尼斯·C·繆勒（Denis C. Muller） 從經濟學理論視角出發 ， 指出政府的產生及功用與外部性特征具有密不可分的關系， 認為 “當一個人的消費或企業的生產活動對另一個人的效用或另一家企業的生產函數產生一種原非本意的影響時， 就會出現一種外部性”，指出政府很多目標都是通過利用正向的外部性特征和克服負向的外部性特征來達成的， 即通過政府對外部性特征的有效把握， 可以更好地實現社會公平與正義， 促進社會發展。

同時丹尼斯·C·繆勒 （Denis C. Muller） 還指出 “政府作為一種實現帕累托最優的資源配置的機構， 其存在會減少人數眾多時獲取個人關于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和談判成本”， 認為政府應該運用整體力量和組織優勢， 減少對資源的耗費， 降低社會成本。

繆勒 （Denis C. Muller） 在《公共選擇理論》 中也提到： “當提供可度量的產出時， 政府官僚機構要比私人企業花費更高的單位成本”。尼古拉斯·亨利 （Nicholas Henry） 則認為 “預算是政府生命之血液， 如果我們用 ’政府應該做什么‘ 的說法來代替 ’政府在預算中應該做什么‘ 的話， 則預算在政府中的核心地位就更加清楚了”。

預算作為政府組織活動的核心， 被認為是財政管理中最重要的部分， 通過合理的財政預算控制， 有效地制約與監督政府活動， 不僅可以減少政府治理成本， 還可以有效提高政府治理的效率。 King 和 Stivers （2004） 指出： “政府是屬于其公民的， 應將公民置于首位， 政府強調的重點不應放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應放在建立明顯具有完整性和同應性的公共機構上”， 認為應該讓公民監督政府行政成本支出，真正實現 “錢為民所用”。

奧斯本 （Osborn） 指出，“精明的政府管理人員會把每一個明細分類中的每一分錢都花掉， 不管他們是否需要。 ……我們的預算制度實際上是在慫恿每一個政府管理人員浪費錢財”。這就從另一方面折射出政府行政的高成本、 低效率。

（二） 社會方面的治理成本研究

國外關于社會方面的治理成本研究主要集中在社會規模對國家治理成本的影響方面。 以暴力、脅迫等方式建立起來的國家政權， 是不得民心的。因此， 要建立長久穩定發展的國家， 就必須首先通過各種有益機制來建立更和諧的社會。 社會規模與國家治理的挑戰性成正比， 例如： 國家承擔著提供各類公共產品的責任， 社會規模越大， 各類公共產品的覆蓋面也越大， 落實就越困難。 政府有著一系列交易成本， 隨著社會規模的擴大，交易成本涉及的方面更全， 范圍更大， 領域更廣，成本本身也就更高。 同時， 社會規模的擴大， 增加了社會的不可預見性， 交易成本在探索治理之道中不斷增加， 所以它的效用性降低。 除此之外，交易成本由于政府內部行政人員不合理的調配機制以及組織的壟斷性和自下而上的負責制等一連串組織制度特點而加劇了。

美國經濟學家 Alesina 和他的同事從經濟學視角對國家規模的大小是否有利于國家的社會穩定、是否有利于國家的經濟發展和是否有利于國內公民的福利等方面做了全面的分析， 指出 “大國因內部群體、 文化差異性在內部整合上有著更多的代價； 但是， 國家規模提供了市場規模， 因此大國有利于經濟增長， 有利于降低那些必需公共品（如國防） 的固定成本”。

但經濟全球化創造了世界地球村的統一體環境， 為規模相對較小的國家或是地理位置相對偏僻的國家有效利用國際市場創造了條件， 國家規模上的不足并沒能阻礙其經濟增長， 因為國際市場沒有對國家規模的歧視。Milgrom P， Roberts J.等經濟學家通過對有關工業組織規模與控制的研究， 強調 “組織內部的政治影響和討價還價導致的成本代價”。Qian Y-Y.認為 “這會導致對下屬監管的代價以及由此導致的努力程度不足”。

McAfe 和 McMillan 對組織成員如果利用私有信息討是尋非， 會導致效率損失進行了分析。 “組織成員因其特定角色和位置， 有著各自的私有信息， 必然以此尋租”， 而正如McAfee 和 MeMillan 所說的 “尋租是 一個科層組織運行必不可缺的潤滑劑”。 McAfee 和 MeMillan.也 提 出 “ 組 織 規 模 負 效 率 （organizational dis-economy of scale）” 的觀點， 即 “隨著組織規模的擴大， 等級鏈條的延長， 私有信息分布隨之分散，信息不對稱狀況惡化， 其效率會相應下降， 而成本增加”。也就是說， 在信息發出者與接收者之間構建的橋梁， 可以被規模這一客觀的因素使之發生彎曲或者中斷， 因而導致信息的傳輸中斷，即所謂的信息不對稱隨之而來。

（三） 生態方面的治理成本研究

國外關于生態方面的治理成本主要集中在“ 環境治理成本效益空間異置 ” （EnvironmentalGovernanc -e Cost -benefit Dislocation） 方 面 。 “ 環境治理成本效益空間異置” 指環境治理的過程中，由治理所產生成本和效益在不同地區間的分布問題。 國外學者把導致環境治理成本效益異置的原因歸結于市場， 認為市場本身具有缺陷和不足，它不能調節或者說不能有效地調節有關于環境方面的資源。 因此， 他們提出建立 “環境資源市場”是解決這一異置問題的有效途徑。 隨著時間的推移， 對 “環境治理成本效益空間異置” 問題的研究也更加深入， 20 世紀 80 年代以來， 這一研究取得了明顯的進展。 Sterner T.Jeroen 等通過對與之相關的各方面的分析， 初步建立了為解決環境治理成本效益異置問題的理論和方法。

在歐盟共同農業政策的框架內， 各成員國對環境保護采取積極補貼政策。 如 2000 年英國政府規定， “農民負責對農場附近的樹林河溝的保護， 養殖農場必須有環保計劃書， 農場遵守了這些措施， 政府支付 470 英鎊補貼費”。這些補貼使得國家在生態方面的治理成本大大增加。

三、 國內關于國家治理成本的研究

（一） 政治方面的治理成本研究

國內關于政治方面的治理成本研究主要集中在政府治理成本研究方面和不同國家治理方式的成本研究方面。

1. 政府治理成本研究

在政府治理成本方面的研究上， 臧乃康認為“政府利益膨脹帶來的政府總體成本、 隱性成本上升的原因是： 政府利益對于公共利益的偏離； 政府利益配置密度不均衡； 政府利益制衡機制低效”。 而西方新公共管理指出減少政府治理成本的有效之道是：“確立政府治理的成本理念； 將競爭機制引入政府治理過程； 優化政府治理的成本結構； 調整利益關系； 改革創新財政和人事制度；把行政改革與政治改革、 法治建設結合起來”。

此外， 臧乃康還認為 “政府治理范式的區別會導致政府成本的差異， 提出中國現行的政府治理范式， 容易導致政府利益的放大和膨脹， 促進政府總體成本和隱性成本上升。 建構現代責任政府，創新政府治理范式， 優化政府治理的成本結構，是中國降低政府成本、 提升政府績效的基本實現路徑”。

劉澈元認為 “轉型期中國政府的治理成本與改革的初始條件及內外部環境密切相關， 具有獨特的時空特征， 并就政府治理成本合理化提出意見， 即微觀層面主要進行組織技術的改造、中觀層面主要進行治理理念的轉變、 宏觀層面主要推進轉型制度的安排與變遷”。同時， 劉澈元指出 “狹義的政府治理成本實質是政府治理的當期經濟成本或者說行政成本。 廣義的政府治理成本是政府為實現治理目標而投入的各種資源及其影響的總和”。

隨后， 劉澈元通過對轉型前兩個階段政府治理成本的 “制度范式” 分析， 總結出影響政府治理成本的制度因素： “過高沉淀成本；善治理念缺失； 制度安排的非協調； 成本分擔結構凸現治理成本； 學習成本與漸進式改革的局限性”， 并認為在市場體制完善階段， “制度范式”分析為政府治理成本的合理有效化提供了有益啟示： 微觀層面主要進行組織技術的改造； 中觀層面主要推進轉型制度的安排與變遷； 宏觀層面主要確立完善治理理念。

何翔舟和韓斌從政府行政支出出發， 以中國政府 1978~2006 年間的實際支出資料為參考依據， 設計政府成本的理論模型，目的是分析中國政府成本的基本情況， 預測未來政府成本———行政支出的基本標準， 并提出相應的治理依據。 他們提出 “中國政府行政成本的治理思路為尊重科學原理確定行政管理成本支出預算標準、 參照社會經濟發展指標確立行政管理成本支出標準、 把政府績效與行政管理成本支出有機結合起來、 重塑政府管理的業務流程”。

蔣文能和余海崗從政府內部管理和公民治理的視角出發， 形成了政府成本研究的新視角， 這也是公民治理研究中的又一重大方向。

羅文劍通過對 J 地1998~2010 年的行政支出數據分析 ， 發現行政成本居高不下的重要誘因之一是政府支出偏好， 指出 “政府支出偏好表現在政府預算最大化偏好、政府支出結構偏好和官員職務消費偏好三個方面”。 為了對地方政府行政成本進行有效的治理，應該消除主觀因素影響， 強化預算約束力， 完善考評激勵， 發揮道德激勵力和實施 “零容忍” 負激勵。

2． 不同國家治理方式的成本研究

人治、 法治、 德治等不同國家治理方式所需要的治理成本是不同的， 目前， 這方面的研究主要集中在不同治理方式的成本比較以及各種治理方式的成本分析。柳新元認為 “國家治理方式的不同， 其治理成本也是不同的， 治國者為達到理想的治理效果，必須在人治、 德治和法治等不同的治理方式及其治理成本上做出選擇， 以達到國家的治理成本最小化和國家治理績效的最大化”。 在對三種治國方式進行比較之后， 他認為 “法治的明顯的比較優勢， 特別是法治對國富民強、 長治久安和國家活力與競爭力提升的不可或缺的功效， 因此依法治國或制度興邦 （廣義的法治與制度化同義） 應當成為我們堅定不移的政治改革目標”。

郭延軍認為 “實行法治須付出的成本主要有： 政策等在國家規范體系中所占的比重和所起的作用得大幅度縮減； 在一定時間內影響國家機關的辦事效率，甚至在某種程度上妨礙社會經濟生活的正常運行或發展； 在司法過程中犧牲部分實質正義； 犧牲國家機關及其工作人員的許多原有的權力和自由；增加國家機關在時間和金錢上的投入； 增加公民的法律支出”。

即他認為法治會使國家承擔起更高的治理成本， 總體而言， 法治不是最佳的國家治理之道。 應飛虎和戴勁松從經濟學的角度， 對德治和法治進行了分析， 認為 “德治具有促進法治成本最小化的功能優勢” 。

段貞認為 “治理成本和績效是影響國家治理方略取舍的重要問題”，并對法治與人治兩種治國方略的治理成本進行分析比較， 提出 “當前在我國經濟體系還沒有完備到可以自行有機運轉的程度的實際情況下， 健全法律體系、 將整個社會生活逐步納人法制體系的過程中， 仍缺少不了權威人士的政治決策和強制執行， 這是在法制健全之前保障政治體系有效運行的必要措施， 也是為了彌補因法律不斷完善自身而造成的真空狀態， 并為法制健全創造發展的空間和時間”。

游勸榮運用經濟學理論和方法，對立法、 守法、 違法、 執法等法治環節的成本以及法治進程中的成本進行研究， 主張 “應理性、科學地認識法治及其進程中的成本， 探索一條符合中國國情特別是經濟發展要求的法治道路， 選擇用最少的成本、 最小的代價、 最大限度地推進法治進程的模式”。

與上述郭延軍的觀點相異，游勸榮認為法治是一種值得信賴國家治理方式，至少通過此方式可以找到降低治理成本的方法。此外， 游勸榮還借助經濟學的理論和方法， 從法學與經濟學結合的角度， 初步界定了法治成本的內涵和外延， 提出 “靜態法治成本” 和 “動態法治成本” 的概念， 并對法治成本進行了全方面、多角度的分析和論證。王海峰認為 “法治成本包括立法成本和實施成本”。

轉型期我國法治的成本相對偏高， 原因在于轉型期是一個特殊的時期，此時期內對法律的完善舉措以及對新出臺法規的落實都依賴資金的保障， 同時立法的邊際收益小于邊際成本。 但是， 隨著國家的發展， 社會的進步， 以及由轉型期向穩定前進期的過渡， 對法律法規的落實也將從無控生疏型局面轉向熟練運用型。 此時， 法律的實施成本減少， 法治的邊際收益將趨于其邊際成本。 易招娣和王亞靜通過與法治收益的對比明晰法治成本的內涵， 從界定法治的邊界以及建設法治政府兩個視角來探討降低法治成本的問題， 一方面簡單界定了法治的邊界，指出 “只有厘定了法治的界限， 才能更有效的實施法治， 而建設法治政府， 也是為了更好的降低法治的成本， 減少不必要的支出”； 另一方面提出了一系列法治的建設途徑以及在此過程中應當奉行的法治觀念。

總之， 國內學術界關于法治治理成本的研究成果較為豐碩。

（二） 社會方面的治理成本研究

國內關于社會方面的治理成本研究主要集中在社會規模對國家治理成本的影響方面。 治理規模以及由此產生的治理負荷是中國國家治理面臨的一個重要挑戰。 中國的規模體系極其龐大， 同時， 龐大的體系內部又涵蓋著復雜的規模結構。

認清中國的規?，F狀， 摸清中國的規模結構， 對進行有效的國家治理， 減少治理成本具有重大的意義。 目前， 國內學者對此的研究還相對較少，相關研究主要有：渠敬東和周飛舟等指出 “伴隨數目管理而來的是各種條框制度， 有可能導致繁文縟節泛濫，組織僵化， 從而降低治理的靈活性和有效性”。

實際上， 他們對政府所推行的 “數目管理” 還是持保留態度的。 周雪光和練宏認為 “技術手段是一把雙刃劍， 它一方面有助于上級部門推行落實其政策指令， 另一方面又給予下級部門提供了新的談判籌碼， 使得治理過程有了更大的不確定性”。

黃曉春等指出 “技術手段是由人控制的，而且信息有著模糊性， 即同一信息有著多重解釋性的可能， 因此技術手段不能自行解決治理中的實質性問題”。周雪光認為 “國家治理規模所面臨的負荷和挑戰是所謂的 ’技術治理手段‘ 所無法解決的”。 同時， 周雪光還認為 “國家治理規模及其成本代價是國家建設和政治改革的重要制約條件， 中國社會的良性發展的關鍵正在于是否能夠找到有助于減輕國家治理負荷的制度安排”。

近年來， 中央政府采取各種能夠采取的措施， 例如在考核指標上推陳出新， 實行量化； 對稅收體制在原有基礎上不斷完善； 推行 “數目管理” 等等， 目的不在于展示政府的高思維， 而是意在希望找到提高治理有效性的方法。 這些措施在一定程度上有它們各自的積極意義， 但難以從根本上解決問題。

（三） 生態方面的治理成本研究

國內關于生態方面的治理成本研究主要集中在如何改善環境方面。 1993 年我國提出了可持續發展戰略， 確立了走可持續發展的基本國策。 其中的一項重要決策是生態環境建設。 近年來， 國家在生態環境治理上投入了大量的人力、 物力和財力。 國內學者也紛紛找尋生態環境治理的良方，為生態環境的治理建言獻策。 在環境治理成本方面， 研究成果也較為豐富。 相關研究主要有：

周一虹和喬岳根據環境會計學理論， 在對“污染控制成本收益理論計量模型 ” 分析的基礎上， 針對我國現實的具體情況， 建立了 “城市空氣污染成本的計量模型”。

薛冰和郭斌運用 “成本—收益” 方法探討民主協商理念下公眾參與公共決策的外部激勵約束和中央自上而下的激勵約束， 促使地方政府積極履行環境保護職能， 設定符合社會發展的長遠利益的治理目標。

殷軍社和盧宏定用經濟學成本分析方法， 探討了我國現行環境法律制度的設計及實施， 認為 “我國環境法律制度作為環境治理的正式制度， 其供給和需求不足且交易成本過大， 因而存在一定程度的制度虛設、 制度失靈現象和環境治理不力”， 指出 “環境法律制度供需的最優化應體現為公平與效率的充分合理化及交易成本的最優化”，以此作為我國環境法律制度改進和創新的目標非常重要。

四、 評析和展望

國家治理成本的最小化和國家治理績效的最大化不僅是保證中國各方面長期可持續發展的核心所在， 而且也將對全球各國的發展起著重要的建設性作用。 現有研究為破解這一難題提供了重要的理論依據和經驗證據。 現有研究表明， 首先，在政治方面的治理成本上， 需要進一步轉變政府職能， 推行電子政務， 精簡和規范各類機構， 減少行政層次， 解決職責交叉、 機構重疊、 政出多門問題。 提高行政效率， 降低行政成本。 同時，改進國家治理方式， 選擇上法治比人治無論是在成本還是在績效上都有明顯的比較優勢。 其次，在社會方面的治理成本上， 雖然有地大物博之說，實際上在很多方面也確實如此， 但對國家治理而言， 過于龐大的規模給治理帶來的困擾與難度是超乎想象的。 除此之外， 經濟全球化進一步推進，各國經濟你中有我， 我中有你， 拋開經濟交流的表象， 更深層次的是各國思想意識形態的碰撞，政治制度的對接， 以及由此引發的價值觀念摩擦的浪潮。 從總體國家觀的角度出發， 毫無疑問這些變化是社會在進步， 國家在發展的縮影， 但從國家治理觀的角度出發， 變化意味著適應， 碰撞、摩擦意味著必須尋找平衡它的辦法。 因此， 國家治理面臨的挑戰在社會發展過程中不斷上升。 總之， 國家治理的難易度與其規模息息相關。 對國家治理的成本比較分析， 事實上是對國家治理的經濟學分析。 將國家治理上升到經濟層面， 通過對治理成本的比較， 選擇最佳的國家治理模式及其組合， 以達到有效的國家治理， 對實現國家治理成本最小化和治理績效最大化的目標具有重要突破性意義。 再次， 在生態方面的治理成本上，環境治理問題已成為當前及今后很長一段時間內都將會受到重視的問題， 對 “環境治理成本效益空間異置” 問題進行深度探討， 從中總結出環境的某些自然規律， 因為遵循規律往往比盲從來得更高效、 更合理， 以此來尋求合理有效的解決環境問題之道， 具有深刻且長遠的理論意義和現實意義。

經濟建設、 政治建設、 文化建設、 社會建設、生態文明建設———著眼于全面建成小康社會、 實現社會主義現代化和中華民族偉大復興， 黨的十八大報告對推進中國特色社會主義事業做出 “五位一體” 總體布局。 因此， 對于未來研究的展望，不僅應該要加深在政治方面、 社會方面、 生態方面治理成本問題的研究， 而且應該重點關注在經濟方面、 文化方面的治理成本問題。

（1） 對于政治方面、 社會方面、 生態方面的治理成本問題， 現有研究雖然對其中的某些方面做了比較深入的研究， 例如政治方面的行政成本問題， 但往往專注于某一個方面， 缺失全面系統的考察。 因此， 構建一個覆蓋面廣又全的理論分析框架， 從整體上分析國家治理成本問題是一個值得重點關注的方向。

（2） 對于經濟方面、 文化方面的治理成本問題， 國內外對此的研究都相對甚少， 而經濟、 文化作為 “五位一體” 中不可或缺的兩方面， 在總體把握國家治理上占有舉足輕重的地位。 因此，基于國家治理成本的視角， 探討 “五位一體” 的國家治理成本的最小化和績效的最大化， 前瞻性地提出相應的意見和建議， 將具有重要的學術價值和指導意義。