伴隨著構建社會主義和諧社會及促進社會主義新農村建設的步伐，在鄉村治理理論不斷完善的基礎上，全國各地方政府探索了許多鄉村治理的新模式，福建省南平市松溪縣的村民約“法”正是對鄉村治理新模式的一種積極探索。該縣若干鄉村基層組織根據當地的實際情況，制定了一系列的村民約“法”，滿足了松溪縣人民最迫切的發展需求，填補了原有的鄉村治理模式的空白，同時在實施中也暴露了一些問題，有必要在社會主義法治理念的指引下制定合理合法的村民約“法”，在社會主義新農村建設理念的指導下提煉新方法和新舉措［1］，讓村民約“法”有章可循、有法可依。

一、松溪縣村民約“法”的若干具體范本

松溪縣是閩北山區偏遠的特色小縣，地處武夷山麓東南側，古時沿河兩岸多喬松，有“百里松蔭碧長溪”之稱，行政區域共有 3 鎮 6 鄉 107 個村。村民約“法”一詞源于 2005 年松溪縣溪東鄉古弄村的“公墓建設”項目，并形成書面文件《古弄村公墓管理約定》，這是該縣實施民主基層建設的一大創舉和成功試點。8 年時間的發展與推進，松溪縣茶平村、嚴地村、朝陽新村等鄉村也陸續成功推行適合各村村情的村民約“法”。在走訪調研的過程中得知，松溪縣目前共有 20 個示范村制定與生產生活息息相關的村民約“法”66 項 789 條。該縣近 8 年來的村民約“法”主要包括 4 個方面的內容，分別是村務管理、經濟建設、村容村貌和文化教育。

\\( 一\\) 村務管理———古弄村集體公墓管理

集體公墓在農村并不多見，因為這樣的基礎設施只有在縣一級才有。松溪縣古弄村在 2005 年提出集體公墓建設并制定《古弄村公墓管理約定》。

該約定第一條明確規定: “凡本村已交付集資款的村民，骨灰安放堂內，一律按逝世時間先后順序對號排放，任何人不得搞特殊化?！钡谄邨l還明確規定: “本公墓堅持為古弄村村民謀福祉，不接受外村村民的骨灰; 堅持民主理財、賬務公開，杜絕從中謀私利?！惫排鍨榱诵藿ù寮壒?，進而成立公墓理事會，通過“一事一議”的村級事務管理方式建成一座村級公墓，在滿足村民需求的基礎上探索出了新的村級公益性公墓管理模式。

\\( 二\\) 經濟建設———茶平村集體“三資”管理

集體“三資”是指農村的資金管理、資產管理和資源管理。早些年，部分村干部利用職權從集體“三資”中謀取私利，揮霍“三資”，這讓村民非常不滿。應村民最迫切的需求，松溪縣茶平村制定《集體“三資”管理制度》。該制度就資金、資產和資源以及經濟合同的管理作出具體而明確的規定: “村集體所有固定資產、公共財產\\( 100 元以上\\) 都要建立明細臺賬，確定專人管理，管理人員變動要及時移交?！本唾Y源管理具體規定: “資源的出租、轉讓和變賣，價值在 1 萬元以上必須按照規定程度委托茶平鄉招投標中心辦理?！边@些規定大大增強了村民的監督力度，增強了村民的“主人翁”意識。

\\( 三\\) 村容村貌———嚴地村環境衛生管理

嚴地村素有祖墩鄉“高山上的明珠”之美譽，也是福建省生態村和魅力村。該村為完善村容村貌的管理，先后出臺覆蓋“環境衛生、生態保護、移風易俗、社會治安、道德評議”等 5 個方面的村民約“法”。該村的村民約“法”第一條規定: “每家每戶一日一小掃，一月一大掃，一季一整治?！钡诙l規定: “村民房屋前后實行衛生三包，即包衛生、包秩序、包綠化?！痹诓簧偃说难壑?，臟、亂、差是農村的“代名詞”。雞鴨滿地跑，垃圾隨處堆。然而，行走在嚴地村，這種觀念被完全顛覆。

\\( 四\\) 文化教育———朝陽新村教育管理

朝陽新村是 2010 年 6 月特大洪災后用來安置周墩、竹洋兩村村民而建立的。該村村容整潔，村風和諧，良好的農村風貌也為學生們提供了良好的環境。朝陽新村在村民約“法”中明確規定: “村里對上大學的學生給予獎勵，本一院校獎勵 300 元，本二院校獎勵 200 元，?？圃盒＊剟?100 元，考取大學的學生由村里統一載入光榮榜?！?/p>

二、法治視閾下松溪縣村民約“法”的內涵與特征

\\( 一\\) 村民約“法”的內涵

法學界對村民約“法”這個新術語并未作出明確定義?？v觀松溪縣在鄉村治理中推行的村民約“法”實踐，本文認為，村規民約和村民約“法”既有區別又有聯系，兩者都是鄉村治理的有益嘗試，在形成約定的過程中都較好地發揮了村民的主體作用，體現了村民在鄉村治理中的主人翁精神。

學者梁治平在《在邊緣處思考》一書中指出，村規民約是指生活在一定區域內的村民通過民主協商而制定的共同遵守的行為規范［2］。通過對松溪縣村民約“法”實踐的大量調研，筆者認為，村民約“法”是指根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的有關規定，在村兩委的引導下村民民主選舉產生的村民理事會就村風民俗、社會公共道德、社會治安和村容村貌等做出具體約束和綜合規定的契約性行為規范，或者說是從村民最迫切的需要出發，為某一具體事務自發組織，經互相協商規定下來供全體村民共同遵守的行為規范。從實踐來看，村規民約是村民約“法”產生的基礎，村民約“法”是對村規民約的完善和補充。原有的村規民約主要由村兩委推動，制定程序不夠規范，約定的內容離民眾的生活比較遠，村民的意愿未得到充分的尊重，因而存在形式主義現象，執行效果不佳。而村民約“法”的制定通過了“四議一審一公布”\\( 即理事會倡議、村兩委和理事會商議、黨員和村民代表合議、全體戶代表決議，鄉政府審核，向村民公布\\)的民主程序，每個鄉鎮還聘任了一名村民約“法”法律顧問，做好轄區各村約“法”內容的審核工作。從約“法”的產生、執行到完善，都體現了從群眾中來、到群眾中去的特點，村民約“法”是村民自己提出、自己約定、自己遵守、自己監督執行的規則，最能夠反映多數村民的意志，是村民當家作主和村民自治的體現，有效地解決了以往村規民約存在的不夠全面、不夠規范、不夠有效等問題，所以說村民約“法”是規范化、法制化、民主化的村規民約。

\\( 二\\) 村民約“法”的主要特征

1． 地域性———“接地氣”的村民約“法”順民意合民心。村民約“法”中的“法”與國家法中的法不能混淆也不可等同，這里的“法”之所以加上雙引號，是因為村民自發組織形成的規范性文件只是介于正式制度和非正式制度之間的具有一定權威性的民間行為規范［3］，具有天然的親和力且“接地氣”。無論是“村企約定”“聯村約法”，還是“無公害茶葉生產約定”“換屆紀律約定”，這些都是松溪縣村民“約法治村”的精彩展示與有力證明。從松散管理到規范運作，這個變化過程不僅賦予鄉村治理新模式，更給予新農村法治建設新內涵［4］。

2． 權威性———“自下而上”的村民約“法”彰顯生命力。以往曾經出現過的“村干部說了算”的自上而下的管理模式在新農村建設中不再適用。村干部也在逐步轉變辦事理念，意識到要以村民的需要和提議為基本出發點，制定切合本村發展實際的村民約“法”。如嚴地村的環境衛生治理、古弄村的山林管理、六墩村的村企共建等約法，增強了村民的主體意識，理順了民主權利，使鄉村基層民主自治得到落實，推進農村社會管理走向善治。在調研中，發現村干部和村民對村民約“法”均持肯定態度。松溪縣某村主任感慨道，村民約“法”是對干部的愛護更是一種保護。村民們也對村民約“法”交口稱贊。

3． 靈活性———“靈活彈性”的村民約“法”別具地域特色。村民約“法”來自村民的日常生活、源于村民的實際需求，與國家的法律法規不同，它是村干部結合本村發展實際，從村民最迫切的需要出發，由村民理事會草擬條文，民主討論完成［5］。如松溪縣的村民理事會遵循“四議一審一公布”的程序，并在制定村民約“法”的過程中“反應一項、討論一項、成熟一項、通過一項、生效一項、執行一項”，充分體現了村民平等與民主自律。

三、松溪縣村民約“法”模式實施中存在的問題

通過對松溪縣村民約“法”模式的推行現狀進行深入探討，必須承認村民約“法”的推行在取得成績的同時也有著一些值得重視的現象，筆者在發現其戰略合理性的同時也看到了現實存在的難題。

\\( 一\\) 從指導思想上看: 傳統與創新的沖突

通過調研，發現制定村民約“法”的指導思想主要來源于 2 個方面: \\( 1\\) 歷史上繼承下來的傳統的村規民約以及村落的傳統習俗文化; \\( 2\\) 現行的國家政策、法規和當地“三農”問題的現狀。這是由村民約“法”自身的特質所決定的。

以往村規民約的精神實質是各地傳統習俗文化的具體體現，是千百年來傳承下來的文化傳統的一部分，它對我國的鄉村治理發揮過重要作用，已然融入村民們的血脈。費孝通先生曾經指出: “文化本來就是人群的生活方式。在什么環境里得到的生活，就會形成什么方式，決定了這人群文化的性質?！保?］現行的村民約“法”實際上就是在繼承傳統村規民約基礎上的衍生。村規民約作為封建鄉里制度的產物與中國的傳統文化密切聯系，或多或少潛存封建陋習，因此許多村落社會固有的封建思想、風俗習慣、宗教信仰、封建迷信都依然影響著村民約“法”的推行。

與此同時，伴隨著改革開放和市場經濟的發展，農村也面臨著前所未有的轉型。隨著農民生活水平的大幅提高，“走出去”的村民越來越多，加上信息時代的到來，村民的思想觀念發生改變，特別是對于年輕的村民，法制、民主、效率等觀念已經深深影響著他們，村民們越來越重視個人知識、技能和素質的提高，因此這一部分人不斷向傳統挑戰，希望能擺脫封建社會的陋習，渴望能夠制定與社會主義新農村相符合的全新的村民約“法”。根深蒂固的傳統思想，注定了村民約“法”必然帶有鮮明的傳統特色，而且村民約“法”理事會大多由年齡較大的成員構成，這就使村民約“法”在繼承傳統的同時很難兼顧創新，也很難有新鮮的血液不斷地充實約“法”內容。

\\( 二\\) 就約“法”內容而言: 任意與規則的沖突

調研中發現村民約“法”的內容還存在著許多不規范之處，主要表現在內容不完整、部分約“法”生搬硬套上級規定、內容不夠科學，甚至有些約“法”的內容與國家相關法律存在沖突和違背等現象。如花橋鄉九蓬村的村民約“法”中有一部分是關于計劃生育的公約，缺乏具體的針對性，實施起來也較困難，與村民約“法”的推行目標和宗旨相違背。

\\( 三\\) 就評判標準而言: 德治與法治的沖突

道德與法律是一對古老而永恒的話題，“在中國傳統法律文化中，道德對于法律的介入是廣泛的、普遍的，法律成為道德生活的見證和外部表現”［7］。此處所提的道德主要指的是村落傳統的倫理道德，法律指的是國家法律。在調研過程中，筆者深入村民家中開展訪談調查，大多數村民對村民約“法”的評價較高，認為村民約“法”能夠解決村民的實際問題，也體現了公平和民主的原則。但也發現村民們評價村民約“法”的根本依據僅僅限于村里的道德倫理因素，幾乎沒有村民從法律角度對村民約“法”進行評價。盡管近年來農村開展了普法知識，但效果不盡如人意，在調節村民關系以及管理村級事務上，道德、輿論和習俗往往起著更為重要的作用。村民約“法”的條文更多的是對村民行為的“規范”，受傳統道德倫理的影響很深，與現行的法律制度難以協調一致的。

四、法治視角下村民約“法”的發展與完善

在深入“走基層、轉作風、改文風”的時代背景中，面對國家法和村民約“法”時，既不能只關注國家法的權威和穩定，也不能過分強調村民約“法”的靈活與彈性。應該消除二者的對抗性，良性互動才是應然之道，進而推動村民約“法”的發展與完善。

\\( 一\\) 國家法接納滲透村民約“法”，走融通之路

法律是多元的，涉及政治、經濟、文化、歷史等諸多方面。面對復雜多變的社會生活，瞬息萬變的現代社會，國家法難免出現“真空領域”，這需要村民約“法”助其規范秩序和維護穩定。因此，就村民約“法”進行取其精華去其糟粕的篩選后，國家法“有所不為”的地方就能“有所為”［8］。所謂的“融通之道”主要體現在如下方面: \\( 1\\) 村民約“法”的制定和執行需要接受國家法的指導和規范，某些違背法治精神的內容不能載入文本中; \\( 2\\) 國家法可以直接或者間接地融入村民約“法”中，如直接進行一般民事糾紛的調解，間接地把與村民生活密切相關的法律法規移植到村民約“法”中［9］。村民約“法”主要反映村民的自身利益，不可能在內容、范圍上與國家法完全契合。國家法也存在局限性\\( 法的作用范圍是有限的、法有滯后性等\\) ，也無法將鄉村生活全部納入軌道［1］。為此，國家法接納和滲透到村民約“法”是一條較為合理正確的融通之路。

\\( 二\\) 村民約“法”吸納國家法的精華，走善治之路

鄉村經濟從封閉走向開放，新型農村逐漸從狹隘的鄉土觀念中走出來。市場經濟不是簡單的小農生產，而是法治經濟。村民約“法”的確靈活多變有彈性，親民淳樸接地氣，但也急需吸納國家法的精華，走善治之路。我國的傳統觀念中特別注重誠信、善良和孝道，而國家法強調法律意識和法治觀念的深入，二者并不沖突，倘若二者互為融合，最終能加速法治現代化的建設進程。村民約“法”能夠把國家法倡導的法治觀念嫁接到鄉村，不僅體現村民的自主權，而且維護村民的合法權益，同時使得法治觀念深入人心［10］。不會讓村民覺得國家法離自己很遙遠。梁治平指出: “國家法的局限性需要村規民約這些承載村民價值觀的社會規范來彌補，同樣這種彌補應當具有一定的自主性和獨立性?！保?］松溪縣若干鄉村推行的村民約“法”正是通過總結長期以來社會生活所積累的良好傳統和善良風俗而激發的道德素養的文本體現。在村民約“法”中吸納國家法的條文，是鄉村實行法治和善治的有效途徑。

\\( 三\\) 抵制村民約“法”中的落后習俗，走法治之路

村民約“法”既有現代法治需要的道德力量，也有許多封建意識的殘余。如村民約“法”中若隱若現的男尊女卑思想就違背了法治建設理念。國家法規定已出嫁女子可以回娘家繼承其父母的遺產，但是鄉村治理中基本未能兌現。當前，部分村民約“法”的內容依然受到舊的風俗和封建因素的制約與束縛，與國家法的法治精神相違背，主要表現在對村民人身權利和財產權利的侵害。如規定男女在分享村中利益時的不平等，出嫁女不得享用征用土地的安置費等。因此，國家法應竭力抵制這些落后的風俗習慣，走現代化的法治之路。

\\( 四\\) 村民約“法”應當在國家法有法可依的范圍內嚴格守法

在村民約“法”的制定過程中，要特別注意主體、程序和內容的合法性［11］。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十條規定: “村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約?！币虼?，村民約“法”的主角是廣大村民組成的村民會議。松溪縣在推行村民約“法”過程中還出現了一個與時俱進的主體———村民理事會。通過黨員和村民會議民主選舉產生 11 名理事會成員，其中理事長 1人，副理事長 2 人和理事 8 人。各理事會成員分工明確、各司其職、不計報酬。村民理事會理出農村新氣象。事實上，法治必須走向鄉村，走進農民的生活，成為農民日常生活的一部分?！邦惙伞钡拇迕窦s“法”正逐步踐行在國家法有法可依的范圍內嚴格守法。

\\( 五\\) 村民約“法”應當在國家法無法可依的空白處合理規定

國家法對鄉村中涉及的“邊角問題”無法具體明確規定和解釋，這就需要村民約“法”彌補其中的空白。而村民約“法”的彌補也應做到有章可循、有理有據，值得一提的是村民約“法”中的彈性條款。

在松溪縣走訪中發現若干鄉村在村民約“法”中出現具有自主選擇性的彈性條款。如松溪縣六墩村《村企共建約定》規定: “確保職工享有法定的休息日，在農忙時合理安排時間，確保企業生產和農業生產兩不誤?！痹摋l款在執行我國《勞動法》《勞動合同法》關于法定休息日規定的前提下，希望在農忙時間做出調整，在一定程度上增強了行為人的自主選擇權，但規定顯然比較粗線條，實質上無法起到預期的作用。

\\( 六\\) 健全村民約“法”合法性的監督機制和“獎懲性”條款

縱觀松溪縣村民約“法”66 項 789 條內容，處罰性的規定和程度都相應減少，權利性的規定大大增加。在大力推行理性治理、鄉村善治的道路上，進一步建立健全村民約“法”的監督機制刻不容緩。

村民約“法”中剝奪法定的人身、財產權利的處罰應當予以廢止。如游街、收回責任田、取消外嫁子女繼承權等。這實際上也是國家法與村民約“法”之間的邊界問題和敏感地帶。倘若在村民約“法”中要涉及相關的懲罰性規定，就應當分清罰款和賠償損失。如村民約“法”規定造成公用設施損害的，可責令其清除現場、恢復原狀、對損失照價賠償［12］。

以上幾種制裁措施實質上是民事補救辦法，不屬于懲罰性質。此外，在村民約“法”中值得推廣的做法是以獎代罰的策略。如對孝敬老人的子女進行表揚或者分配利益上的傾斜，對舉報亂砍濫伐的人進行獎勵等，從正面倡導優良風尚，可以起到事半功倍的效果。村民約“法”在處罰條款的規定上，應盡可能與國家法相一致，避免出現隨意性和不合理性，以免出現沖突性條款。

法治是我國社會當下正在進行的一項重要的社會實踐［13］。村民約“法”正是法治的民間實踐，是在鄉村與國家實踐的沖突、博弈和互動中的實踐。在促成國家法與村民約“法”良性互動與對接的過程中必須注意以國家法作為價值導向，進而和諧處理國家法與村民約“法”之間的沖突。只有遵循依法治國的前提下，同時兼顧基層民主建設的地區特色，才能對村民約“法”做出實事求是的變通和靈活有效的處理［14］。托克維爾曾說，鄉村的自由并非來自人力，它是自己產生的，“使它日益鞏固的，是法律和民情”［15］?？v然國家法與村民約“法”之間存在矛盾與沖突，與其一味強調二者的脫節與不協調，不如追求一種更具時代意義的和諧與融合，以期適應法律多元化格局，為人民謀福祉。

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