黨的十八大以后，中央提出了以推進國家治理體系和治理能力現代化為總目標的全面深化改革的要求。要實現國家治理體系和治理能力現代化，在社會治理層面就是要不斷創新社會治理體制，以適應當前階層日益分化和人口高速流動的社會形勢。根據對杭州市的留下街道、臨浦街道以及白楊街道鄰里社區等地的調研，①我們發現諸多社會治理難題與外來人口的大規模流動存在著密切聯系。這一聯系的核心在于，既有的行政體制框架下，各項社會治理資源常常難以根據人口布局變動而實現合理配置，政府的治理體制無法應對外來人口大規模流動帶來的治理壓力，從而導致治理困境。要破解這種困境，政府必須按照治理體系和治理能力現代化的要求，不斷創新社會治理體制，推進治理主體多元化，實現治理手段的多樣化。
一、調研對象的基本情況及外來人口現狀
杭州市西湖區留下街道，該街道的前身是留下鎮，2007 年 11 月在西湖區行政區劃調整中撤鎮建街，設立留下街道。留下街道東與西湖、古蕩街道相鄰，南與轉塘街道的龍塢毗連，北部與蔣村街道、余杭區五常街道接壤，西部與余杭區閑林鎮相接，西南與富陽市為鄰，與西湖風景區、西溪濕地公園無縫連接“雙西合璧”。留下街道總面積 36.1 平方公里，總人口 12萬余人。留下街道現下轄東岳、金魚井、楊家牌樓、西穆塢、留下、茶市街、橫街、屏峰、小和山、石馬、翰墨香林等 11 個社區和東穆塢 1 個行政村。根據街道辦事處提供的數字，截止到 2013 年，留下街道的常駐人口有 12 萬人，具有本地戶籍的人口為 2.8萬余人，外來人口在 5.8 萬人左右，剩下的常駐人口主要是大學園區里的學生和周邊的部隊人員。由于留下街道在區位上靠近市區，許多外來人口在市區上班，晚上回來住在留下，所以近些年來，外來人口的數量呈增長趨勢。當然，外來人口并不處于均質化分布，留下街道的各社區之間的差異相當大，外來人口最多的社區是楊家牌樓社區，這是一個拆村并居不久的社區，外來人口高達 14000 余人，本地人口只有1600 多人，本地人口與外來人口的比例接近 1 ∶ 9，人口倒掛趨勢顯著。
蕭山區的臨浦鎮位于杭州市蕭山區南部，是錢塘江南岸、浦陽江畔一顆璀璨的明珠，03 省道、杭金衢高速公路、浙贛鐵路貫穿全鎮，浦陽江、杭甬運河、西小江在鎮內交匯，全鎮區域面積 42.48 平方公里，總人口超 10 萬人，下轄 20 個行政村、14 個居民社區。
相比留下街道，臨浦鎮雖然也屬于工業強鎮，但相對遠離市區，外來人口導入量相對較少。根據鎮政府提供的數字，截止到 2013 年，臨浦鎮的常住人口為 10 萬人左右，其中外來人口將近 4 萬人，其中辦證 （居住證） 的外來人口有 3 萬多人。與留下街道類似，臨浦鎮的外來人口也相對集中地分布于一些區域。在我們調查的通二村，該村被鎮工業園區包圍，本村人口為 2070 人，外來人口達 3200 人。外來人口的地域來源也相對集中，兩個街鎮都反映安徽人、河南人比較多。
白楊街道鄰里社區地處杭州經濟技術開發區東南部，轄區面積 3.3 平方公里，內有鄰里小區、東尚國際寓所、和達自由港三個小區，總戶數 2611 戶。
社區于 2005 年 1 月開始籌建，2006 年 3 月掛牌成立，是一個專為新杭州人提供社區化服務的獨具特色的新型社區，社區 8300 多名居民均為轄區 30 家企業的員工，來自全國的 28 個省市，平均年齡在 21 歲左右，是一個特色鮮明、亮點突出的個性化社區，在本省市乃至全國都極為少見。
根據調查我們發現，這些地區呈現出大城市近郊區域的典型特征，即處在快速城鎮化的過程中，外來人口大量聚集。尤其突出的是留下街道，近十余年來留下街道常住人口呈現快速增長的態勢，特別是2003 年高教園區逐步建成入駐后，短時間內迅速涌入大量人口。目前留下街道常住人口約 14 萬人，其中本市戶籍人口近 3 萬，外來流動人口約 6 萬，另外有高校學生 5 萬人左右。含高校學生在內，外來流動人口已經接近達到戶籍人口的 5 倍。由于轄區內高校學生大量在附近社區租住居民房屋，其社會管理在很大程度上也成為屬地化的責任。在一些村社，外來人口數量甚至達到本地人的近十倍之多，如外來人口相對較多的楊家牌樓社區，目前常住戶籍人口共 745戶，1600 人，而外來人口則達到 14000 多人。
近年來，外來流動人口增加的另一個特點是：隨著城區動遷開發，原來居住在更靠近中心城區地域的外來人員逐漸遷移到更邊緣的街道居住，比如留下街道。同時隨著一部分商品房和安置房小區的建成，中心城區的本市戶籍流入人口也成為人口增長的一個重要因素。與這樣兩個群體有關的經濟活動往往并不在本區域，在當前街道一級財力仍然與轄區內稅收掛鉤的條件下，他們的遷入并沒有帶來相應的財力增長。對于這些增加的人口，街道較多地承受了相關的社會管理責任和成本，而難以擁有與之匹配的財政資源。即使是那些在本地區務工經商的外來人口，也有相當大比重從事非正規的低端服務業，如各種無證經營的商販，地方政府從這部分經濟活動中同樣得不到任何稅收，而徒增社會管理的責任和經濟成本。根據在楊家牌樓社區的調研，從事非正規就業和經營的外來人口占全部外來人口的比重至少有三分之一。這構成外來人口經濟活動方面一個突出的問題。這種事權增加與財力增加的不匹配性，導致基層政府社會治理方面的壓力越來越大。
二、外來人口與城市治理的困境
大量外來流入人口對當地以人為本的新型城鎮化建設提出諸多挑戰，進而導致治理的困境。突出表現為治理資源不足、治理能力不夠。前者反映在基礎設施建設不足及公共服務非均等化方面，后者體現在政府治理體制無法應對治理壓力，而治理能力的不足導致無法及時化解某些威脅社會穩定的不利因素。
（一） 城鎮基礎設施建設不足。人口流動和市場化、產業化密切關聯，社會治理一定程度上存在被動性，加之基礎設施建設普遍需要較長的建設周期，短時間內大量人口流入造成了城鎮基礎設施提供不足。調研中，一位基層執法人員坦言：“我們經歷的簡直是‘被城市化’，一下子涌入那么多外來人口，房子不夠住，違建產生了；商品供應不足，馬路市場產生了；道路不夠寬，擁堵產生了；醫院不夠大，排隊出現了；學校不夠大，教室擁擠了；垃圾廢水設施不夠，環境惡化了……”這其中以九年義務教育問題最為典型，以留下街道為例，近年來新建了 2 所幼兒園和 1 所 9 年一貫制中小學，基本上都是面向外來人口子女，但仍然遠遠不能滿足流動人口子女的就學需求。據 2014 年留下街道最新摸底調研，小學 4 個學校新學期可以招 15 個班，約 600 余名學生，而實際上入學年齡段兒童則有 1800 名。這樣，在班級不斷擴大擁擠的情況下也沒有辦法解決問題。同時，還有更多較為隱性的資源緊張問題存在，只不過相對而言不太引起人們直接的關注，如道路擁堵、就醫排隊、公共活動空間不足等。面對這些矛盾，政府在加強基礎設施建設的時候舉棋不定，一方面受到土地、資金的制約，一方面不得不考慮人口大量流出的可能，建設目標難以設定。
（二） 基本公共服務非均等化。由于人口一般從不發達地區向發達地區流動，他們不僅對教育、醫療、文體等公共服務，也對包括社會管理在內的公共產品提出了更大的需求。這種對公共產品需求的改變不僅是水平性的移動，而且也帶有垂直型的提高。當流入地政府需要負起為流入人口提供公共產品責任時，他們所掌握的提供公共產品的資源因無法隨人口規模的增加而增加，在公共產品的提供上只能是分領域分層次供給。盡管近年來，浙江在公共服務均等化方面做了大量卓有成效的努力，杭州等城市以開放和包容精神，采取多種途徑促進外來人口的社會融合。
但即便如此，公共服務對外來人口的開放和覆蓋也是有選擇性、有門檻、有限度的。杭州市已經在外來務工人員子女就學問題上已經做出了許多積極努力，但是就我們對留下街道和臨浦鎮的調研來看，外來務工人員子女的教育問題仍然存在一些短板。比如杭州市區雖然大力貫徹“兩為主”政策，公立學校對義務教育階段外來務工人員子女開放，但是現有公立教育資源有限，無法充分滿足外來務工人員子女的教育需求，所以一般通過公立學校擴大招生和興辦私立學校來應對，但是這種對教育需求的勉強滿足一方面在公立學校中帶來了“同校不同教”的問題，即相比本地學生，外地學生享受的教育資源比較少，教育質量也難以保障，另一方面，進入私立學校的外來務工人員子女所獲得的教育質量更加難以保障。臨浦鎮民辦育苗小學的校長就指出：“由于公辦和私立之間質量差異，私立學校的孩子不可能考得上普高，一般都是上職高的”。又比如即便是杭州市，主城區與郊區的教育政策也存在一定的差別。我們調查的臨浦鎮屬于蕭山區，不屬于主城區范圍，雖然蕭山區和臨浦鎮集聚了大量的外來人口，但是因為教育政策的差異，蕭山區和臨浦鎮的外來務工人員子女就難以享受到市區的待遇。比如，臨浦鎮有 4 所公立小學，外來務工人員子女在本地公立小學上學的總共有五六百人，占比不超過 20%，更多的外來務工人員子女在民辦小學里上學。截止到 2012 年 9 月，臨浦鎮民辦育苗小學的學生就達 980 人。此外，市區對民辦學校實行“民辦公助”，而作為郊區的蕭山區則被排除在外，比如臨浦鎮的育苗小學就享受不到生均 300 元每年的補助，當然蕭山區和鎮政府也在通過其他方式在支持民辦學校，比如租金補貼和提供設備等。所以從這些情況來看，確保最基本公共服務均等化供給的核心和難點都在于教育。
（三） 政府治理體制無法應對治理壓力。外來人口的大量流入，使政府在社會管理方面壓力加大，包括環境衛生、治安防控、市場監管等領域新增了大量的管理責任，導致社會治理資源與人口流動不相適應的問題。
①具體來說： （1） 在環境衛生方面，大規模的人口流入導致生活垃圾的急劇增加，生活垃圾增多，需要加大處理和整治力度。保潔和垃圾清運成為社區管理中的重要內容，人力、物力和財力的投入占據社區管理支出的大頭； （2） 大量無證營業場所涌現，維護市場秩序任務加大。轄區內無證商販、無證幼兒園，都需要逐步納入監管； （3） 灰色人群增多，治安案件多發，需要加大防控打擊力度等等。外來人口的流動性決定了其中有不少人處于“灰色生存”甚至“黑色生存”的狀態。一些人從事的職業本身就在違法的邊緣，而他們的狀況當地政府又難以掌握。這些問題的出現，對政府治理提出了巨大挑戰，現有的政府治理體制已無法適應。首先是行政建制落后于人口流動的社會現實。面對大量的外來人口及其需求，流入地政府因為人手緊張和經費有限而束手無策。作為一種權宜或過渡的辦法，流入地政府已經大量啟用不具有編制的非正規雇傭人員。其次是政府管理網絡對外來人口滲透有限，對于流動不居和無組織群眾缺乏辦法?；鶎痈刹空f：“最好管的人公家的人，其次好管的本地人，再難管的是企業里的外地工人，最難管的無證店面和流動攤販?！?/p>
（四） 對社會穩定產生一定威脅。一方面，公共服務均等化要求下，由于政府所掌握的公共資源與戶籍人口掛鉤，實踐中也會出現對常住人口提供公共產品上能力不足的問題，因此本地人對外來人口的態度出現分歧，一部分人對外來人口持排斥和反對的態度。比如在留下街道，街道干部反映外來人口與本地人已經在就學上形成了比較激烈的競爭關系，并且本地的家長不愿意讓孩子與外來務工人員子女在一起上學。本地家長的擔心并不是完全沒有道理，因為大量的外地學生的加入確實沖擊和擠占了有限的教育資源。在留下街道，一些公立小學為了滿足外來務工人員子女的入學需求，不得不想盡辦法提高容量，這造成了大班制 （按規定不超過 40 人），以及將原來擁有素質教育的空間改造為教室。另一方面，外來人口往往把沒有享有與當地居民同樣的公共服務看做是沒有實現與當地居民的平等權利，要求實現“平權”的呼聲很高。與此相關的一個應受關注的社會現象是城鎮化過程中移民普遍帶有焦慮、緊張和不滿甚至怨恨等負面社會情緒，這種負面情緒有起火點低、高度易惹性與傳染性的特點，是造成群體性事件及惡性極端事件發生的重要原因。政府是否有能力對這種社會情緒進行有效管控則關涉到社會穩定與和諧。
三、破解社會治理困境的途徑
外來人口所導致的杭州乃至浙江新型城鎮化進程中社會治理困境根源于屬地管理體制與人口的流動性之間的矛盾。中國實行屬地化管理體制，公共產品提供的責任主體是地方政府。政府提供公共產品所需要的資源主要由三大要素組成：地方政府可支配的財力、編制管理部門給各級政府所配置的行政編制、地方政府可供建設公共設施的土地使用指標。進入高流動性社會后，對公共產品的需求也由戶籍地轉移到居住地，對此中央政府對事權進行了重新劃分，要求流入地政府負責提供相應的公共產品，但并未考慮對公共資源配置的方式做相應的調整。如何配置公共資源是進入高流動社會后的一個重大問題，也是一個典型的“中國問題”。
在這一制度背景下，人口流入一旦逾越既定公共資源的可承受界限，就必然造成公共產品的短缺，其結果不僅難以保障流入人口享受公共產品的權利，而且也會降低戶籍居民享有公共產品的水平，地方政府再有政治意愿也難以為流入人口提供中央政府所規定的公共產品。因此，該問題的最終解決需要國家層面加大支持力度，逐步建立資金投入和要素分配與常住人口掛鉤的機制。
基于對杭州的調查，結合浙江實際，我們認為地方政府應將經濟層面的開放、靈活、務實的思維模式運用到社會治理層面，通過制度創新解決問題。建立外來人口融入地方治理的組織化機制，制定有序推進的公共產品供給政策，防止陷入福利高水平陷阱，從而調整流動人口規模和結構。在此基礎上，通過推動治理主體的多元化和治理方式的多樣性，擴容增效，提高公共產品供給能力和水平，并最終實現新型城鎮化建設目標。
（一） 建立外來人口融入地方治理的組織化機制。無組織化的外來人口很難順利地融入地方治理體系，因為在缺乏中間組織紐帶的情況下，政府對外來人口提供管理服務的成本是高昂的。就此而言，加強外來人口的社會融合，政府必須通過多種方式建立外來人口融入地方治理的組織化機制。目前來說，可以通過三種渠道來實施這方面的工作。一是黨建帶動。
即通過社區和企業中的黨組織建設，一方面是要抓住外來人口中的黨員和積極分子，另一方面拿出入黨的名額在外來人口中發展黨員，這兩個方面都有助于強化外來人口與地方政府之間的關系。二是成立行業組織。外來人口已經是地方一些行業和領域的生力軍，成立行業組織促進外來經商人員的行業自治不失為優化地方治理的一種好辦法。據我們的調研和觀察，以經營規模的大小為標準，外來人口的經濟形態可以大致區分為“小生產”和“大生產”兩種情況，在“小生產”的情況下，外來人口很難組織起來實施自治，因為這時“小生產”面臨方方面面的困難無法承擔組織起來的成本，而在“大生產”的情況下，少數經營者已經有意識、有能力支付組織起來的成本，因為一旦行業組織獲得官方認可，行業組織中的職位將會作為一種“社會地位品”產生吸引力。三是成立新居民委員會。這是一種組織外來人口的綜合性方法，一般比較適用“人口倒掛”明顯的地區。成立新居民委員會關鍵在于發掘到外來人口當中有能力、有意識的精英。從我們在杭州的調研情況來看，這種外來人口中的精英是存在的，他們也愿意通過政府提供的渠道融入地方生活。
（二） 積極穩妥、有力有序、統籌推進公共服務均等化。在促進外來人口社會融合的同時，避免陷入福利供給的高水平陷阱。我們在調查中了解到，很長一段時間以來，杭州市對外來人口提供的福利待遇要高于全國乃至長三角地區的平均水平。早在 2005 年12 月 22 日，杭州市就出臺了 《杭州市關于做好外來務工人員就業生活工作的若干意見》，提出了“六個有”目標，即有收入、有房住、有書讀、有醫療、有社保、有組織。2008 年，杭州市又發布 《杭州市關于進一步落實農民工生產生活工作的通知》，在原有“六個有”目標基礎上進一步提出“八個有”目標，即有收入、有房住、有書讀、有醫療、有社保、有組織、有安全、有救助。這種高福利供給已經牽動了兩個動向：一是外來人口導入速度快。根據第六次人口普查：2010 年，杭州市的常住人口為 870.04 萬人，同第五次全國人口普查 2000 年 11 月 1 日零時的687.87 萬人相比，10 年共增加 182.17 萬人，增長26.48%。二是外來人口的家庭化遷移增多，這就造成了較大的財政負擔和治理壓力。根據第六次人口的數據，杭州市外來人口的流入原因中，隨遷家屬占8.0％。實際上，隨著流入地政府向外來務工人員子女的就學機會，外來務工人員子女在流入地就學的數量已經相當可觀。根據相關部門的統計，2011 年全市義務教育階段在讀進城務工人員隨遷子女約 20.91 萬人，占在校學生總數的 30.37%，其中主城區在讀進城務工人員隨遷子女約 8.83 萬人，占 40.83%。
①在留下街道，我們在與一位社區書記討論外來人口的融入問題時，他就指出：“現在講外來人口要融入本地，我認為這個方向也是對的，可是現在的情況是何時才是個頭呢？如果外來人口的數量是有限的，政府拿出決心是可以解決的，但是現在的情況下是，解決了一批，還會有更多的人涌進來啊”。因此，在當前資源約束下，有必要堅持設門檻、選擇性的有序開放，從而平衡各種相關方的利益，也就是說在本地人利益、外來人口利益和國家、地方發展的總體利益之間尋找合適的平衡點。就公共服務和社會保障向外來人口的延伸和覆蓋而言，杭州市已經體現出明顯的政策跡象，即設門檻、選擇性的有序開放。實際上，國內不少大城市采取的都是這種設門檻、選擇性的有序開放的政策，比如上海的居住證制度。
②這種設門檻、選擇性的有序開放有三層含義：一是公共服務和社會保障已經在制度上開啟了納入外來人口的政策端口；二是對外來人口開放的政策空間是有限的，比如目前只能做到對外來人口開放部分公共服務，外來人口的社會保障待遇也不如戶籍人口豐厚。三是開放的進程是設門檻的，這意味著并不是對所有外來人口無差別地開放。比如，公共服務的享受和社會保障的覆蓋時，政府要求“穩定就業和穩定住所”，這種門檻實際上排除了外來人口中高流動人群和非正規就業人群。我們認為，這種設門檻、選擇性的有序開放在方向上是合理的，比較能夠在政府財力、本地人利益和外來人口利益之間尋找到“最大公約數”，從而為外來人口社會融合提供可操作的現實方案。對地方政府而言，現階段應當在堅持這個方向的同時，一方面要創造條件推出更多的面向外來人口的公共服務和社會保障上的增量，另一方面要適當地降低門檻，讓更多的外來人口逐步在流入地享受到公共服務和社會保障。另外，應當努力保障最基本公共服務的均等化供給，打造針對外來人口的“筑底工程”。這里的最基本公共服務可以理解為外來人口生存和發展所必不可少的公共服務，其中尤其以教育為最為關鍵，因為教育保障的是外來人口隨遷子女的發展機會問題，也是社會正義的基礎性保證。
（三） 加強組織建設，推進治理主體多元化，實現政府、社會組織、基層群眾的有效聯動。面對外來人口的治理困境，作為治理主體的政府，應積極創造多元治理的前提條件，通過制度培育和組織建構，促成利用各種具有替代和補充政府相應治理功能的多元化力量。③首先，繼續發揮政府在推動公共服務和社會保障向外來人口的延伸和覆蓋中難以替代的主導性作用。其次，大力支持為外來人口服務的社會組織的發展，比如，通過黨建工作，發揮外來人口中的黨員和積極分子的作用，強化外來人口與地方政府之間的關系；比如通過行業組織建設推動行業自治的實現；再比如通過新居民委員會建設，為政府實現對流入人口的治理提供抓手。再次，積極探索政府與企業等其他社會主體合作治理的模式，實現對流動人口的公共服務和有效管理。杭州下沙專為外來人口成立的社區---鄰里社區在這方面的初步嘗試進行了成功的經驗。根據社區居民都是企業集體承租托管的特性，按照打造企業生產“大后方”的管理要求，社區下設了“1+2+X”的“社區管理共同體”，1 即以社區支部為核心，2 即產權單位和承租企業為支撐，X 即上千名樓道長和寢室長為觸角。組建“共同體”后，改變了光靠社區一家管理的被動局面。最后聯系群眾、教育群眾、引領群眾、發動群眾，強化基層基礎，通過立體化、多層面的組織體系延伸工作手臂。
（四） 優化政府工作機制，激發社會活力和市場潛能，實現治理手段多樣化。根據已有經驗，政府在大量流入人口產生的社會治理中發揮著主導作用，優化治理首先應當優化公共服務部門的工作機制。在政府在優化公共服務部門的工作機制之外，應當充分激發社會活力和市場潛能，積極利用社會化機制和市場化機制完善公共服務的供給系統。在社會機制的利用上，應當探索和推動面向外來人口的政府向社會組織購買服務項目。在市場化機制使用上，政府應當充分調動社會資源，將一部分公共服務采用市場化方式進行滿足，政府在其中發揮規范、指導和監督的職能。與此同時，綜合運用經濟、法律和行政手段，廣泛運用信息技術，促進城市管理精細化、科學化、智能化。
