改革開放特別是新世紀以來,我國開始進入由農業社會向工業社會的加速轉型期。社會轉型加速帶來了經濟成分、價值觀念和利益格局的調整與分化,各種利益群體間的矛盾與沖突逐漸顯現,由此引發的利益沖突型群體性事件大量出現。近年來,利益沖突型群體性事件發生的數量迅速攀升,規模逐漸增大,對抗程度日趨加劇,已成為我國政治和公共管理實踐中必須直面和解決的重大課題。因此,嘗試探討這一特定群體性事件類型,分析其現狀與成因并探尋有效的化解對策,就成為本文的應有之義。
一、當前我國利益沖突型群體性事件的現狀
\\(一\\)利益沖突型群體性事件的含義
要探討群體性事件,首先就要進行分類研究。以往學界對群體性事件的分類研究做了有益的探索,代表性觀點有:王戰軍從“矛盾屬性”、“發生根源”、“參與主體”、“表現形式”與“處置方略”五個維度對群體性事件進行了劃分;王來華等提出了從“參與事件的主體”、“事件本身的性質”和“事件規模大小”三個維度對群體性事件進行劃分;于建嶸則根據“目的”、“特征”及“行動指向”將群體性事件劃分為維權行為、社會泄憤事件、社會騷亂、社會糾紛和有組織犯罪五種類型。這些研究從不同視角對群體性事件進行了分類,為我們進一步深入探討群體性事件提供了有益參考,但這些分類也存在標準繁多不夠明晰、分類方法不適當等問題。例如,于建嶸所劃分的五種類型當中,有些已超出群體性事件范疇,而且有些類型之間存在交集,界限模糊。
從群體性事件的形成原因入手,以群體性事件的形成原因是否有利益沖突為標準,我們把群體性事件分為利益沖突型群體性事件和無利益沖突型群體性事件。我們認為,利益沖突型群體性事件是當前我國群體性事件的主要類型。具體而言,利益沖突型群體性事件是指一定群體因某種利益受損而聚集起來,為了維護自己的利益,通過言語或肢體行為的方式指向侵權者或公權機關,具有較強理性程度,持續較長時間,并對社會秩序產生較大影響的各種事件?？梢钥闯?利益沖突型群體性事件的起因通常是事件主體的某種利益直接受到侵害,他們參與事件的目的簡單而明確。如果他們的利益訴求得不到回應并得不到適當處置,往往會產生嚴重后果。
那么,近年來我國發生了多少利益沖突型群體性事件呢?關于準確統計數字,由于該事件的高度政治敏銳性,官方尚未公布,也未有專家學者對此進行研究。不過有關學者曾經做過統計,“權益維護型事件亦稱維權事件\\(此類事件就是本文中的利益沖突型群體性事件,筆者注\\),是我國群體性事件的主要類型。從現已掌握的資料來看,此類事件約占全國群體性突發事件的80%以上,其中又可以具體分為農民維權、工人維權及市民維權”。我們認為這一判斷也比較符合我國實際情況。在計劃經濟時代,經濟上“平均主義”盛行,政治上民眾被限制在特定“單位”組織內,加之意識形態領域的嚴格管控,人們并沒有明確的利益意識;改革開放以來,隨著經濟體制的改革特別是市場經濟的快速發展,民眾的利益意識迅速萌發,與此同時,民主法制建設的加快推進使人們更懂得通過各種途徑維護自身權益,所以,以維護切身利益為特征的利益沖突型群體性事件成為我國群體性事件的主要類型是必然的。
從筆者收集到的資料看,近幾年來特別是從2008年到2012年是利益沖突型群體性事件多發的年份。以在國內外產生較大影響的利益沖突性群體性事件為例,2008年發生云南孟連7·19事件、云南麗江8·4環保糾紛事件、川渝9-10月教師罷課事件、湖南吉首9·3非法集資事件等11件。
2009年形勢開始緩和,發生4件,分別是江西南康6·15群體性事件、吉林通鋼7·24事件、湖南瀏陽8·1鎘污染事件和貴陽11·27暴力拆遷事件。
2010年則發生了山東濰坊6·21維權抗暴事件、江西九江7·5群體抗暴事件、廣西7·11鋁廠沖突和蘇州高新區7·16群體抗暴事件這4起典型事件。
2011年有代表性的如云南綏江3·25堵路事件、大連8·14民眾抗議PX事件和廣東汕尾9·21烏坎事件。
2012年在數量上有所減少,其主要原因是中國政治權力實行換屆移交,各級政府加強了管控力度,并采取了一系列有效化解措施,不過仍然發生了四川什邡7·2事件、江蘇啟東7·28事件和寧波鎮海10·26等重大事件。
\\(二\\)利益沖突型群體性事件的類型
經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設,構成了我國新世紀社會主義事業的總體布局。與此相對應,利益沖突型群體性事件也主要集中在以上這幾個方面。不過鑒于文化建設領域的抽象性與內斂性,加之國家對文化領域的強勢引領與調控,文化領域還不是當前人們的利益集結之所在,目前在這一領域也沒有出現較大的利益沖突。所以,當前我國利益沖突型群體性事件主要集中在經濟、政治、社會和生態這四個領域。按照發生領域這一標準,利益沖突型群體性事件可以分為四種類型,即經濟利益沖突型群體性事件、政治利益沖突型群體性事件、社會利益沖突型群體性事件和生態利益沖突型群體性事件。
1.經濟利益沖突型群體性事件
經濟利益沖突型群體性事件是目前我國利益沖突型群體性事件的最主要類型,主要有兩方面原因。一方面,馬克思主義認為,追求經濟利益是人類奮斗的基本動力,人們之間的矛盾與沖突主要是由經濟利益的矛盾和沖突引起的,因此,由經濟利益受到侵害而引發的群體性事件必然成為利益沖突型群體性事件的最主要類型。
另一方面,這還與我國的具體國情相關。由于人口多、底子薄、起步晚,加之以往社會主義建設走過彎路,總體而言我國的經濟社會發展程度較低,人民生活水平雖然達到了小康但仍不富裕,普通民眾依然為生計奔波,人民群眾仍然把追求經濟利益作為首要任務。但鑒于法制不完備和政府職能轉變不到位,現實生活中因人們的經濟利益受到侵害而產生的矛盾和沖突還比較多,因此經濟利益沖突型群體性事件開始大量出現。
目前經濟利益沖突型群體性事件主要集中在以下領域:拆遷糾紛、土地征用、經濟糾紛、勞資糾紛。僅在2008年就發生了7件有較大影響的經濟利益沖突型群體性事件,它們是云南孟連7·19事件\\(經濟糾紛\\)、湖南吉首9·3非法集資事件\\(經濟糾紛\\)、河北廊坊10·19鐵路征地事件\\(土地征用\\)、江西銅鼓縣10·24山林糾紛事件\\(經濟糾紛\\)、重慶11·3出租車罷運事件\\(勞資糾紛\\)、湖北武漢11·18下崗職工上訪事件\\(勞資糾紛\\)和廣東東莞11·25事件\\(勞資糾紛\\)。
2.政治利益沖突型群體性事件
政治利益沖突型群體性事件之所以成為目前利益沖突型群體性事件的主要類型之一,是因為隨著我國民主法制建設的逐步發展,人民群眾的民主法治意識逐漸增強,積極表達民主政治訴求特別是政治參與訴求開始成為人們的經常選擇,但民主政治制度建設的滯后阻礙了民眾政治權利的行使。因政治利益受到侵害的事情時有發生,如2008年的甘肅隴南11·17事件。
3.社會利益沖突型群體性事件
自新中國成立以來特別是改革開放以來,黨和政府始終高度重視社會建設,一直致力于積極改善民主、最大限度地維護和保障人民群眾的根本利益,但由于落后國情的現實和國家發展政策的導向,社會建設還是目前的薄弱一環。在社會轉型期,教育、醫療、社會保障、基本公共服務等領域欠賬依然太多,這些領域的矛盾也比較突出,因人們的社會利益受到侵害而引發的事件也比較突出,如2008年的川渝9月~10月教師罷課事件。
4.生態利益沖突型群體性事件從近幾年的統計數據來看,生態利益沖突型群體性事件呈加速增長態勢,“過去10年間,全國因環境問題引發的群體性事件上升11.6倍,年均遞增28.8%。
2005年是歷年環境污染群體性事件發生最多的一個,1-7月,因環境污染引發的群體事件中,有圍堵、沖擊黨政機關及其要害部門,聚眾阻塞交通和聚眾滋事、打砸搶燒等過激行為的占30%以上”。這一局面的形成,主要源于兩個因素。一是我們賴以生存的生態環境正不斷加速惡化,這從我們周圍正不斷被加速污染的大氣、河流海洋、土壤等可見一斑;二是隨著生活水平不斷改善和科學文化素質日漸提高,人們開始更關注自己的生活質量和品質,日益追求更好的社會環境特別是生態環境,因此保護自己生存必需的生態環境成為必然選擇。近年來發生的有較大影響的生態利益沖突型群體性事件為數不少,比如,2008年的云南麗江8·4環保糾紛事件和重慶開縣11·21村民煤礦沖突事件,2012年發生的四川什邡7·2事件、江蘇啟東7·28事件和寧波鎮海10·26事件。
以2008年的利益沖突型群體性事件為樣本做一圖表,以便更清晰地展現利益沖突型群體性事件的組成類型及其所占比例。
二、我國利益沖突型群體性事件的成因
利益沖突型群體性事件頻發的原因是什么呢?我們認為,主要緣于地方政府及其工作人員不合時宜的思想觀念、制度機制與組織行為。其中,地方政府及其工作人員的思想觀念是導致利益沖突型群體性事件的最深層原因,地方政府的制度機制是導致利益沖突型群體性事件的最主要原因,而地方政府及其工作人員的組織行為是導致利益沖突型群體性事件的最直接原因。
\\(一\\)思想觀念原因
1.政府重“管制”而輕“服務”
利益沖突型群體性事件的多發,其深層次原因之一是地方政府及其工作人員沒有把普通民眾當作服務的直接對象,而是延續著陳舊的“管制”思維,仍然把老百姓當成管制的對象。在計劃經濟時期,我國形成了以強制性為特征的行政管理體制,即管制型政府。這一管理體制主張對公民和社會進行嚴格的管理與控制,以實現維護社會穩定這一至高目標,具體體現在:政府與公民的關系不對等,政府職能的邊界無限擴大,政府公共權力的運作方式以集權、強制、壟斷為主。在這種強制型的政府管理體制下,地方政府的管理思維表現為“家長式”的管理理念,即“普通民眾必須服從政府,必須接受政府管理和控制”。這一落后理念還延續到了當今現實生活中。某些地方政府及其工作人員依舊保有“居高臨下”的管理者心態,更有甚者把人民政府當成了自己專有的“衙門”,并把利益沖突型群體性事件的發生歸罪于“少數別有用心的人”煽風點火,認定其背后肯定有黑惡勢力謀劃與操縱,并認為參與事件的民眾就是典型的“刁民”,所以,為了鎮壓刁民的聚眾挑釁行為并借此顯示強悍的國家力量,“隨便動用警力”,甚至干脆把人逼上絕路。這種落后的管制理念,顯然已經不再適應社會發展實際,更與人民群眾的新要求新期待相去甚遠。
2.政府角色定位“權金化”
利益沖突型群體性事件的頻發,另一個深層次原因就是政府角色定位“權金化”。當代政府的角色定位,正如著名行政學家羅伯特·登哈特所說:“服務而不是掌舵”,應該是公共利益的捍衛者、公共服務的提供者和公共秩序的維護者,能夠公平、合理地處理利害相關者的矛盾和沖突?？墒?在某些地方政府及其工作人員的日常工作實踐中,并沒有努力維護和實現公共利益,沒有落實全心全意為人民服務的宗旨,輕視甚至漠視普通民眾的正當利益訴求,而是選擇了“為資本開路”、“向老板靠攏”,已經直接異化為私人利益的守護神和公共利益的“蛀蟲”。這種“權金化”觀念直接導致官商勾結、“強強聯手”,其結果是嚴重損害了公共利益和公平正義法則。
\\(二\\)制度機制原因
1.缺少順暢的利益訴求渠道
馬克思認為,“人們所奮斗的一切,都和他們的自身利益相關”。所以,人們都把實現和維護自己切實利益當作頭等大事。但在現實生活中,當個人利益特別是弱勢群體利益受到侵害時,人們可以選擇的利益訴求渠道并不順暢,甚至連法定的信訪制度這一渠道也失去了正常效力,民眾通過信訪渠道舉報成功后通常遭遇“劫訪”,有的則遭到調查、傳訊、追捕和遣返,更有甚者會被關押、收容乃至送進精神病院。所以,在很多情況下,人們只能選擇非法渠道來維護自己的切實利益。
2.司法制度欠缺公正
當人們的切身利益受到侵害后,卻得不到司法制度有效的保障,這是當前利益沖突型群體性事件多發的又一制度誘因。司法是捍衛公平正義的最后港灣。然而,我國的司法現狀不容樂觀,撇開大家熟悉的司法腐敗現象外,司法制度經常會放棄對弱勢群體的正當權利進行保障和救濟。在地方司法實踐中,當涉及因土地征用和房屋拆遷等引發的大量糾紛時,法院通常會與政府達成“默契”,站在政府一邊,導致被征地或被拆遷群眾的正當利益得不到保障和救濟,這就促使這些弱勢群體采用非法途徑進行抗爭。這種現象之所以產生,主要緣于當前我國司法制度缺乏獨立性,更多情況下被迫依附于政府這一強勢權威。
\\(三\\)組織行為原因
1.政府決策不夠科學化與民主化
行政學原理認為,政府決策不僅關涉政府自身利益,更關乎國家與社會的整體利益。所以,實現政府決策的科學化與民主化,具有重大的現實意義。
當前,一些地方政府的日常決策比較隨意,并且經常隨著領導班子的調整而改動。一方面,政府決策的科學化水平不高,大多日常決策沒有進行充分的實地調查研究;另一方面,政府決策的民主化水平不夠,在決定關系群眾切身利益的重大事項時,不廣開言路,不征求民意,搞“一言堂”,“自導自演”。因此,在這種背景下出臺的某些政策難免“水土不服”,很多時候直接損害了廣大民眾的正當利益,直接導致了利益沖突型群體性事件的爆發。
2.政府現場處置能力有限
在一些日常的具體利益沖突過程中,政府工作人員由于能力欠缺,在處置時采用的策略與方法不妥,導致原本較小的矛盾與沖突得以迅速激化,并很快演變成失控局面,直接催生了利益沖突型群體性事件的爆發。政府有限的現場處置能力主要體現在三個方面:第一,危機意識不強,主要負責人不能迅速趕到現場;第二,信息發布緩慢,催生謠言四起;第三,處置方法簡單粗暴,甚至濫用警力。
3.部分領導干部官僚主義作風嚴重
自從中國共產黨成立以來,無論是在艱苦的革命歲月里,還是在新中國艱辛探索社會主義建設規律的漫漫征途中,反對官僚主義都是我黨的堅定立場。但在現實生活中,某些領導干部的官僚主義作風仍然很突出,在處理人民群眾的具體利益訴求時,這些領導干部們遇事推諉、漫不經心,憑“經驗主義”辦事,走機械僵化的形式與過程,始終浮在上面,脫離老百姓。這種嚴重的官僚主義作風不僅解決不了群眾的利益訴求,還直接加劇了干群關系矛盾,很多時候直接導致了利益沖突型群體性事件的發生。
三、有效化解利益沖突型群體性事件的對策
從性質上來看,利益沖突型群體性事件屬于人民內部矛盾。所以,各級地方政府及其工作人員必須始終高度重視,必須始終站在全心全意為人民服務的戰略高度,主動探索能夠預防和化解利益沖突型群體性事件的有效對策。當前來看,我們認為,地方政府及其工作人員應從以下幾方面著手努力。
\\(一\\)構建以人為本的服務型政府
改變政府重管制輕服務和政府角色定位“權金化”這一現狀,構建服務型政府是必然選擇。
第一,各級政府及其工作人員要努力轉變觀念,始終牢記全心全意為人民服務的宗旨,大力轉變工作作風,始終把老百姓的呼聲和訴求放在心坎上,采取有效措施為人民群眾排憂解難。對于一些像農民工、拆遷戶、貧困人口、下崗職工等弱勢群體,要千方百計解決他們生活中的實際困難,努力把預防和解決利益沖突型群體性事件的過程變成為老百姓辦實事的過程。第二,著力建設陽光政府、透明政府。一方面,盡快制定并出臺針對政府公務活動的《信息公開法》。只要不牽涉政府機密和屬于法律保護的范疇,一切關乎老百姓的事情,都必須向公眾開放,包括一些重大政府決策的過程與結果。另一方面,加快制度建設,構建公眾監督政府的法律體系,使人民群眾能夠有條件去監督政府。第三,大力建設重“服務”輕“掌舵”的服務型政府。各級政府要努力實現職能上的轉變,切實轉變到注重經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的軌道上來,真正實現重“服務”輕“掌舵”的服務型政府這一目標。只有這樣,才能真正為廣大民眾提供優質和高效的公共服務。
\\(二\\)建立科學合理的多元利益訴求機制
鑒于我國國情,必須盡快建立政府主導的科學合理的多元利益訴求機制。一方面,加緊制定并出臺相關制度,積極拓展公民利益訴求機制,如盡快制定并完善聽證會制度、民意調查制度、公民投票制度、協商談判制度等。
另一方面,積極發展社會組織,不斷完善公民利益訴求機制的總體布局。今后要充分發揮社會組織的利益訴求職能,特別是充分發揮城鄉基層自治組織、行業組織、社會團體等非政府組織的職能。
\\(三\\)構建獨立和公正的司法制度
第一,加強立法建設,增強司法制度的可操作性。加快司法體系的制度建設,建立起科學公正的司法制度,從而使司法實踐既能捍衛法律至高尊嚴,又能更好地促進社會的積極發展。第二,加強司法隊伍素質建設,建立一支公正執法、執法為公的高素質隊伍。第三,大膽進行司法體制改革,積極探索使司法機構真正獨立于同級政府的管理體制。只有實現了司法的獨立性,才能更好地實現司法公正。
\\(四\\)建立科學化民主化的政府決策體制
建立科學化民主化的政府決策體制,才能從源頭上有效預防利益沖突型群體性事件。一方面,努力實現政府決策科學化。既要遵照決策的科學原理與方法,又要經常深入社會基層,發掘和提煉出社會的真正訴求和需要,使政府決策更具科學性。另一方面,努力實現政府決策民主化。各級政府要始終牢記,政府決策應該充分發揚民主精神,最大限度地吸收社會智慧參與決策過程,從而不斷夯實政府決策的智力基礎。
\\(五\\)建立科學合理的現場處理體系
建立科學合理的現場處理體系,才能及時化解矛盾與沖突,才能把利益沖突型群體性事件消滅在萌芽之中。第一,加強危機意識與大局意識,主要負責人務必第一時間親臨現場、指揮靠前。第二,做到信息公開和通暢。及時發布現場真實信息,防止謠言散播。第三,少用強制手段,慎用警力。第四,掌握原則,果敢處置。對于和平傾向的非暴力行為采取克制態度,對違法犯罪行為則堅決果敢處置。
\\(六\\)大力加強干部考核任用制度建設
反對官僚主義,使領導干部真心實踐全心全意為人民服務的宗旨,真正解決人民群眾的利益訴求,必須以大力加強干部考核任用制度建設為切入點,給領導干部套上“緊箍咒”,從而使宗旨意識落到實處,才能從根本上預防和化解利益沖突型群體性事件。
加強干部考核任用制度建設,當前要重點做好兩方面工作。第一,構建科學合理的干部考核評價制度。大力完善干部考核評價制度,對考核評價的機制、方式、內容和結果制定合理有效的評價標準和指標體系,從而使考核評價制度不斷科學化合理化。第二,建設合理有效的監督與罷免機制。合理有效的監督與罷免機制,是實現干部考核任用制度良性運轉的重要條件。一方面,建立由黨員、群眾和組織共同參加的民主監督機制;另一方面,建立社會公眾廣泛參與的罷免機制,對不合格、不稱職的領導干部及時進行罷免。
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