近些年來，市民問政以各種形式在全國各地廣泛興起，有的借助網絡平臺，有的借助電視或手機短信等其他途徑。
無論這些市民問政的形式如何，無非都是市民參與到公共政治的一種手段，而且這些形式各異的市民問政大多數有一個共同的特點———自上而下興起的。作為市民政治參與的手段，它的產生按常理推斷應該由參與主體也就是公民發起，但事實經驗卻告訴我們不是這樣。那么市民問政的興起究竟是什么原因呢？本文即以襄陽市的市民電視為例，從政治學視角來分析其興起的原因。
一、襄陽市民問政：結構特性及功能
襄陽市近年由襄陽市紀委牽頭、市委辦公室、市政府辦公室、市委宣傳部及襄陽廣播電視臺、襄陽政府網、襄陽日報聯合舉辦了“市民問政”系列電視問政活動，通過觀察分析得出以下特性及功能。
（一）結構特性
1.參與有序性?！笆忻駟栒币噪娨曋辈橹饕脚_，輔以網絡平臺。襄陽市“市民問政”系列問政節目，在節目開播之前會有廣泛的公開征集問政議題，市民可登錄襄陽政府網“電視問政”專題開展網絡提問、投票表態和報名現場參與。便捷的報名參與方式能夠激發市民的參政熱情。參與問政的市民以合法的渠道，合理的方式參與社會管理、表達自己的利益訴求，而不是以無序甚至非法形式參與到公共政治，保證了參與的有序性。
2.互動方式多樣性，問政內容具體性。以電視直播的形式使得問政的市民能夠有機會和被邀請的相關部門負責人及領導面對面的交流，增加了問政的真實感與親切感。另一方面，該節目還與襄陽市政府網聯合，為市民在網絡上發表意見看法參與互動提供了機會?！笆忻駟栒毕盗泄澞吭谏鐣蠌V泛征求的議題都是關乎市民切身利益的民生問題，如教育公平問題、漢江環境保護問題、醫改問題、交通問題等等。每一期問政都有一個具體的議題，這使得問政的議題具有集中性，利于提高問政的效率。
3.信息反饋及時性。在每期“市民問政”的電視節目中，市民面對面與相關領導人對話，對領導產生一定的壓力，領導也會視情況對市民就某一議題當場作出具體的改進承諾，并且在節目完之后網絡上還有專設的“追蹤落實”欄目，一方面供市民監督其落實情況，另一方面也為市民反饋信息提供了機會。
（二）功能
1.匯集民智，反映民情?！笆忻駟栒毕盗袉栒澞渴冀K把握“問民意、聚民智、促發展”的宗旨，時刻關注社會熱點及民生民情。市民看病難，醫改很快就成為了政治的議題；市民出行交通不便，交通問題又上了節目；市民的孩子上學難，教育公平又成了問政的關注對象，這些民生問題都急切反映了人民的切身利益訴求。除此之外，市民和政府還要關心地方的長久發展，問政節目又在節目現場繪制襄陽旅游發展的藍圖。問政以最大努力匯集民智、反映真實民情。
2.多層次完善利益訴求渠道。當前形勢下，市民的個人利益訴求未能實現全方位的滿足，政治參與制度的復雜性和程序化使得許多市民只能將有些苦楚埋藏于心。市民問政作為一種市民參與政治的平臺，為市民表達自己的利益訴求提供了另一新的簡而易行的渠道，為現階段人民代表大會制度及基層民主制度等利益訴求方式作了良好補充，從多層次完善了市民的利益表達渠道，大大激發了市民參政的積極性。
3.協調社會矛盾，維護地方治理下的社會穩定。當前我國正處于社會的轉型期，經濟的飛速發展，社會生活的壓力與日俱增，社會矛盾突出，市民利益無法正常表達的情況，很容易產生“泄憤”心理，這種社會心理如果不加以疏導，則很可能導致社會動蕩如群體性事件的爆發，為地方政府的治理帶來了一大難題?！罢螀⑴c是政治抗爭的替代品?！笔忻駟栒呐d起能夠為市民提供一種心理宣泄模式，使其能夠有序參與到政治生活當中來，是協調社會矛盾、維護地方社會穩定的新方法和新途徑。
4.推動政府科學決策，提高政府公信力?！笆忻駟栒惫澞渴故忻裨趨⒄栒^程同時也報送了輿情、傳遞了民意，這都為政府決策提供了參考依據。政治信任的問題影響公民實現政治目標而同他人通力合作的意愿。市民問政的節目增加了市民與政府之間的政治信任力。問政節目中相關領導人的當場承諾和節目結束后的追蹤落實都反映了政府關心民情和真正服務為民的態度和決心。政府的履行和落實效果大大增加了政府本身的公信力。
二、問政興起的原因：理論基礎和現實需要的結合
馬克思的唯物史觀告訴我們，一定的社會意識都來源于社會的物質基礎。市民問政的興起也必有其現實基礎。一方面，信息化時代科學技術的發展為市民問政的興起提供了堅實的技術基礎。網絡和電視傳媒的發展使得市民問政有了其獨有的載體。這也印證了加拿大傳播理論家馬歇爾·麥克盧漢早在 20 世紀 60 年代的預言，信息的即速即得創造更深層次的民主。另一方面，我國正處于社會的轉型期，經濟高速發展，社會矛盾突出，而現行一般的政治參與制度的復雜性使得市民亟需一種新的政治參與模式的產生，這便構成了市民問政興起的現實需要。
當然，市民問政的興起不僅有其現實原因，也有一定的理論基礎。公共管理理論認為，迄今為止國家意義上的行政在人類歷史上已經出現了統治行政、放任行政、管制行政和現在不少國家正在致力追求的服務行政 4 種模式。統治行政的基礎是傳統農業文明和家長政治制度的存在，社會管理的目標是維護家長地位的穩固及家庭的利益。管理者與被管理者之前的關系是利益對立關系。放任行政則與古典民主理論的觀點相一致，否定王權至上、主張主權在民。這使得政府權力的來源被定義為民主意愿與選舉程序，這時管理者與被管理者之間是一種利益一致與平等交換的關系。管制行政時期，管理者與被管理者之間的關系由于專業分工和行政人員的專業化而呈現出合約關系。服務行政則強調政府與公民的合作管理，認為政府不再是公共事務的壟斷者。服務型行政是一種各種社會組織、公民一起形成的協作網絡，在共同分擔責任的基礎上形成的社會治理聯合體。我國著名政治學者俞可平的“善治”正有此意，他在區分“政府統治”與“政府治理”時，將“善治”的本質定義為政府與公民社會對公共生活的合作管理。善治本身是一種權力向社會的回歸，善治的過程就是還政于民的過程。當然現代公共管理學也提出了“多中心管理”的理論，該理論認為在治理結構上應由“集中治理”向“分散治理”轉換，以求建立一個多主體、多中心、多元共治協調發展的治理模式。傳統主流理論認為，權力分散化與交疊管理是“不正?！本置?，與此相聯系的重復服務與無效率是無法以績效評估的“病態”，這一現象不僅是政府失靈的表現，還是政府失靈的根源，要真正根治與扭轉，實現“效率與節儉”的優化，就應當把許多地方管轄權合并，把許多社群自主權上交。多中心理論打破了這一簡單化認識，挑戰了這一傳統認識誤區，揭示了這一領域的復雜性及其規律。他們發現了如同市場經濟這“看不見的手”一樣，公共領域另一只“看不見的手”，在市場秩序與國家主權秩序之外發現了社會運轉的多中心秩序?？偠灾?，這些理論都揭示了很重要的一點，社會管理需要由“政府統治”向“政府治理”轉變，現代政府治理過程中需要公民的積極參與。市民作為“多中心”的一個中心，他們積極參與到社會管理當中來是有其理論基礎的。市民問政正是在這種公共治理的理念轉變基礎上逐漸興起的。
從制度創新理論中我們不難發現市民問政的興起實質也是地方政府地方治理的一項制度創新，市民問政的興起不單單只是某一理論的產物，它的產生必然需要一定的現實需要。制度創新是制度變遷的一種形式，是突破現有的制度安排、替代或重新設置新的制度安排的過程。制度變遷的核心是制度的自我實現機制。制度的自我實施包括制度的自我強化和自我弱化。減少環境變化帶給制度的不確定性，增強制度協調能力和自我實現機制，是變動環境中的任何制度面臨的首要任務。然而制度的安排有的來自“個人安排”；也有的來自團體的“自愿合作安排”；還有的來自“政府性安排”。也就是說推動制度創新的主體既可以是個人、團體，也可以是政府。3 種主體的制度創新是相互聯系、相互制約的，但是相比較而言，政府推動制度創新的作用更大、更重要。學者郭小聰在論述中國地方政府制度創新時，指出了政府相對于其他推動制度創新的主體的四大優越性原因。他總結到政府的制度創新比個人和團體的制度創新的成本低、影響面大、效果好。以電視、網絡或其他形式的市民問政實質就是地方政府制度創新的重要內容之一。如襄陽市市民電視問政的節目就是在襄陽市紀委的牽頭下興起的，是襄陽市地方政府為了彌補現有市民利益表達途徑狹窄擁塞，為了維護地方治理下的長治久安的現實需要而進行的一項制度創新。在新舊制度并存的策略性選擇中，為了確保外部環境帶給政府的不確定性程度降到最低，提高決策的質量，市民問政就這樣自上而下產生了。
當然，也可以從合法性的視角來思考市民問政興起的原因。前面在介紹市民問政的治理結構特性與功能時就說到其提高政府公信力和維護地方治理下的社會穩定的功能，當然這是從功能角度分析的?？墒钱斀Y構都未產生之前何來功能之說呢？分析市民問政興起的原因實質也是在分析其產生的動力機制。除了上述的公共管理理念的轉變以及制度創新的理論與現實以外，地方政府往往還為了其政治統治的合法性考慮。合法性被認為是政府行政的最基本條件：如果一個政府缺乏必要程度的合法性，它將很快地崩潰瓦解。正如威廉·康諾利所指出的那樣，“任何一種人類社會的復雜形態都面臨一個合法性的問題，即該秩序是否和為什么應該獲得其成員的忠誠的問題”。政治合法性反映著政治共同體成員對政治統治正當性的認可程度并進而對統治權威的自愿服從程度。馬克思·韋伯認為，若要維持統治的持久存在，必須喚起合法性的信仰。羅伯特·達爾談到合法性時，將其比喻為一個蓄水池：只要它能夠保持在一定的水平線上，便能保持穩定。如果它一旦低于這個水平，將身處險境。一個政權通常需要得到大多數民眾的認可才能維持其權利。但是這里有一個例外：很多并不為多數民眾所接受的政權通過一小部分社會精英階層的認可，而使其政權看似具有合法性。達爾直接將合法性與穩定問題聯系起來，但是我們也不難從中看出達爾對精英理論的質疑。
提到合法性問題，當然就少不了合法性的來源問題。合法性必須建立在一個共同認可的基礎上，這種認可可以是神秘的或是世俗的力量。對合法性基礎的認識最經典的是馬克思·韋伯的概括，他將之分為傳統型、法理型和魅力型 3種類型。傳統型，是以傳統的習俗和習慣形成的政治價值和規則為依據而建立政治合法性的政治統治，其統治是“建立在一般的相信歷來適用的傳統的神圣性和由傳統授命實施權威的統治者的合法性之上”。魅力型則是政治權力執掌者和政治統治者憑借自己的政治人格的特殊魅力和超凡品質建立政治權威，獲得社會成員的政治認同的政治統治。而法理型的政治統治則是把社會成員的政治認同，即政治合法性建立在法律和政治規則的權威基礎上的政治統治。韋伯認為以上類型都是理想類型，歷史上的合法性形式都是這 3 種類型不同程度的混合。在當代國家中，合法性更加依賴于政治權力的有效性，這也是近代政治的基本特征之一。
這包括了政府能否有效的對社會事務進行管理，經濟能否持續發展。這取決于政府的財政能力和政策能力。政府主動和有效地改善行政和決策機制，將吸引市民主動參與政治生活，提升市民對政治共同體的認同感，增強政治統治的合法性。正如蓋伊·彼得斯所說：“讓公眾參與政策過程的所有階段，而不僅僅是在政策執行后抱怨或提供有關政策執行方式的反饋信息?！?/p>
在信息時代下和社會轉型期，要提升政府政治統治的合法性，改變政府的決策模式，必須創造出各種渠道推動市民的參與。市民問政作為一種讓市民參與政治生活的平臺，就這樣在政府的推動下興起了。
總而言之，無論從哪一視角來看，市民問政在我國的興起都是一定現實原因和相關理論基礎相結合的產物。更值得注意的是其興起的原因因素之間又存在某些聯系。在公共管理理念轉變的大環境下，為了維護地方治理下的社會穩定及統治的合法性，地方政府不得不進行制度創新，完善市民政治參與渠道，改變政策決策模式。而且這也形成了一種邏輯循環。當然這個邏輯循環也有兩個方向，一個即善的循環，制度創新到位，市民能夠真正參與到政治生活當中，為政府的科學決策提供依據，而政府的正確決策又必將協調好社會各種矛盾，盡其可能滿足市民的利益訴求，提高市民對其政治統治的認同度，社會即有了和諧穩定發展的基礎了。另一種則是與此相反的循環了，也是我們都不愿看到惡的循環。
三、市民問政：缺陷與對策
\\(一\\)缺陷
1.市民參與和政治民主的矛盾。市民問政從本質上來講是市民政治參與的平臺，但是它卻體現著政治民主的原則。就如同襄陽市電視市民問政，市民代表參與問政，實質是市民間接影響政府決策。市民直接面對面與相關領導人對話，又體現的是直接民主的原則。因此，從總體上來說，市民問政是間接民主大框架中的直接民主因素。理所當然，它就具有直接民主的一些缺點。市民在問政的過程中都會首先從自己的利益角度出發，所以并不是市民提出的每一個要求都是合理的。
2.市民參與的局限性。無論是襄陽市電視問政還是其他地方的網絡論壇問政，參與問政的市民都是相對的少數人。也就是說市民問政的興起只是為社會少數人提供了利益表達和保護的空間。更進一步說，少數人的市民問政并不會對政治參與的質量和格局產生質的影響。當然，這也是市民問政自身客觀存在的缺陷。
3.問政主體問政能力不足。每一個參與市民問政的市民都是問政的主體，他們問政的能力和意識的強弱直接對問政效率的高低產生影響。由于各種經濟政治原因，再加上我國的千年封建等級的思想影響，人民自覺行使民主權利的能力和意識都亟待提高。如在襄陽市的電視市民問政中，有些問題并不是政府部門沒能落實相關政策，而是市民根據自己的臆想判斷或者是其未真正了解相關政策法規而導致的。
4.缺乏常態化的制度措施。雖然制度創新也是市民問政興起的一大動力，但是制度的創新并非一日之功。市民問政作為市民參與政治生活的新平臺，其重要內涵是對民意結果的運用，而不是市民問政這個平臺本身。因此并不是定期舉辦市民問政的節目就意味著制度化的完成，而是能讓民意真正在政府決策中起到其應有的作用，所以需要制度和法律法規的強力保障。
（二）對策
1.積極構建參與型公民文化，不斷提高問政主體的問政能力。阿爾蒙德提出了著名的參與型、臣屬型、地方型 3 種政治文化類型。針對問政主體問政能力不足問題，我們應積極培育公民文化，讓市民明確自己在政治系統中的角色，以便更好的發揮其角色作用。
2.加大政務公開力度。信息公開，是市民有效參與的前提。滿足市民的知情權，為其提供足夠的信息是促使和保證市民參與的先決條件，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響市民參與的廣度與深度。加大政務公開力度無疑是促進市民問政發展的必要措施。
3.建立健全有效反饋與問責機制，將制度化與法治化建設結合起來。雖然市民問政能夠給相關領導人造成一定壓力，而且一般市民問政都設有后期的追蹤落實欄目，但是仍然需要硬性的約束措施來使公務人員擔負起更多的責任，使市民問政的訴求能夠更有效的解決，達到善的循環。因此需要依靠法律手段，將市民問政的制度化建設與法治化結合起來，建立健全有效的反饋與問責機制，以便市民的監督以及意見的反饋。
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