海洋，占地球表面面積的 71%，蘊含豐富的生物、礦產、能源及空間資源。隨著人類發展，陸地資源日趨貧乏，人們開始將目光轉向海洋。作為資源寶庫的海洋，對人類的生存發展意義深遠。海洋因蘊含著經濟、文化、政治與軍事等價值，有愈來愈多的國家對海洋開始進行科學管理與開發，海洋成為世界經濟競爭的新目標，海洋經濟發展進入了國際舞臺。隨著海洋資源開發利用的不斷深入，人類經濟開發活動的累積對海洋生態系統的破壞力日益凸顯，海洋管理面臨嚴峻考驗。特別是受水體、空間立體性及生物流動性等自然屬性影響，海洋管理強度遠大于陸地。面對日趨嚴重的海洋問題，國際社會及涉海學者將目光鎖定于海洋可持續發展上。
我國為海洋大國，擁有 1． 8 萬 km 之多的大陸海岸線。遼闊的海洋物產豐富，為我國經濟可持續發展的重要基礎。受各種因素的制約，我國海洋行政管理的力度在保護環境資源、維護生態平衡及實現經濟可持續發展上漸顯不足。海洋公共管理，重點強調公共性，政府在海洋公共管理中，已非傳統一家獨大的管理模式，公共性管理賦予政府以新的角色定位。若想深入剖析政府在海洋管理中新的定位，必須由海洋公共管理概念入手，對其公共性展開進一步探討。
一、海洋公共管理的內涵
隨著海洋經濟發展、科技進步及戰略地位的提升，有越來越多的國家意識到海洋管理的重要性。當下，隨著公共政策、公共事務等概念的不斷推出，公共理念漸為大眾所認知。我國海洋公共管理鎖定的公共性，順應了時代發展，為海洋管理發展的新趨勢。
1． 海洋公共管理的產生。海洋公共管理為海洋領域的研究要素。在公共管理概念的界定上，黃健榮指出: 公共管理是以政府為核心的公共組織，與社會其他組織共同促進“公共利益”的最大化，為“政治、經濟、法律及管理”等學科綜合利用的理論及手段。它采取民主科學模式行使公共權力，依法擬定及執行公共政策，管理公共事務，提供公共“物品及服務”。付強等指出，對公共管理的定位應該是:其管理者為維護及實現公共利益，依法律采取各種手段，提供公共產品及服務，對涉及公共利益的所有社會公共事務所展開的非營利性的管理活動。
公共管理較之行政管理，重點強調“公共性”，它融合行政管理并上升至新的高度。公共管理強調“管理主體、管理客體、管理目標”的公共性。管理主體公共性，即讓大眾了解政府在做什么，并讓大眾參與到管理中，強調“多元主體”治理; 管理客體公共性，管理客體重點針對社會公共事務及公共權力體制的運行與分配，公共利益為其維護與追求的目標; 管理目標公共性，即為社會公眾提供公共物品，確保公共利益合理分配。
政府單一主體的管理，為我國傳統海洋行政管理模式，各項事務的處理取決于政府意志，在實踐上出現一些弊端。因此，海洋公共管理這一新理念備受關注。從公共管理概念上理解，它推行的重點是包含管理“主體、客體與目標”在內的管理公共性。在海洋公共管理活動中，每個主體的正確意見都將融進管理過程，對海洋生態各抒己見，共同維護海洋公共環境。因此，海洋公共管理可定義為: 為有效地保護海洋生態平衡，維護海洋公共權益，解決海洋開發利用等問題，由“政府與非政府組織、公民及社會團體”等構成多元主體處理產生的矛盾與問題，開展有計劃、有組織、高度協調控制的海洋公共管理活動。
2． 海洋公共管理的公共性。海洋公共管理的公共性，是有別于傳統海洋行政管理的突出特點。它包括: 1\\) 管理主體公共性。傳統海洋行政管理機制，政府為管理主體，亦可細化為沿海各級政府及海洋行政主管單位。海洋管理的公共性，主要是為了達成管理主體多元化，在以政府為主體的同時，要求沿海公眾、非政府組織等參與進海洋各項管理活動中，參與制定海洋政策及管理事務的“處理與協商”，即力求達成主體多元化發展，使之充分發揮公共管理中的應有效能。2\\) 管理客體公共性。海洋公共管理，依其公共性管理特質，公共環境即為其管理客體，海洋公共“資源濫用、環境污染”等皆為其管理范圍內的負外部性行為。3\\) 管理目標公共性。其目的是提供有效合理的公共產品及服務，確保公共利益的合理分配。海洋公共管理以維護海洋權益為前提，為促進社會、海洋的可持續發展提供良好的生態環境。海洋環境治理所需費用較高，易發生搭便車等不良現象，傳統海洋管理目標側重于部門利益及攫取地方政績上，偏離了“公共價值”取向。以維護公共環境為重點的海洋管理模式，需將管理目標鎖定于海洋環境，關注公共價值取向，重視及推動海洋環境保護及經濟的可持續發展。
二、我國傳統海洋行政管理存在的不足
我國傳統海洋行政管理推行的是條塊分割式體制，具體表現為“中央與地方”兩者相結合、“綜合與部門”兩種管理模式相配套。在這種體制下，暴露的問題有: 1\\) 自我管理，忽視了其他主體。政府作為權力主體掌控著海洋事務決策權，領導點頭與精英決策為海洋政務處理的慣有模式，忽略了“多元主體”的參與，無法給與及時有序的參與決策的機制及途徑。官本位的傳統管理思想，在海洋管理中得到充分體現，且于我國各項公共事務及問題處理上普遍存在。由于缺失其他社會主體參與的機制，導致管理主體公共性的缺失，政府獨自掌控著重要決策，這種忽略公眾、咨詢機構意見的管理模式，致使政府管理及決策缺失有效性及科學性。2\\) 目標經濟化。海洋管理一切皆以經濟效益為前提，忽略了環境保護。在推動經濟發展環境下，地方政府及海洋行業管理機構皆過于追求“發展速度”與“經濟利益”，導致對海洋資源及環境“節約與保護”的缺失。為了實現經濟指標及稅收收入的最大化，地方政府不惜犧牲海洋環境，引進高能耗、易污染的企業，且為其充當保護傘，我國沿海地方政府普遍存在這種短視行為。海洋行業管理機構，其主要任務是資源開發，基于其資源開發角色，不斷加大對海洋資源開采力度，往往是重開發、重效益，輕保護、輕節流，給海洋經濟長遠發展帶來極大隱患。3\\) “獨立化”處理海洋事務。政府間在處理海洋事務上缺失協調性及整合性。我國傳統海洋行政管理機制主要為行業管理。
在海洋資源與環境的管理上，一般依據資源屬性及其開發產業，依據行業部門。這種管理模式為陸地各類資源開發機構向海洋延伸的職能管理，其面對海洋資源的開發與規劃，皆從自身利益出發。面對如“濱海旅游業、海鹽與鹽化工業、海洋漁業及交通運輸業、海洋油氣業”等海洋開發機構，彼此間的協調與整合極其有限。
受利益的驅使，各行業管理機構及涉海地方政府彼此皆從自身利益出發處理海洋事務，忽略彼此的協調配合。面對利益問題，管理主體彼此易產生糾紛。由此形成哄搶效益好的產業與項目，無效益的產業與項目便彼此推諉，對海洋管理單位缺乏切實可行的協調措施及制度展開協調與整合。這種管理狀況，務必通過海洋公共管理開展合理有效的治理。
三、海洋公共管理中政府的角色定位
受海洋公共管理鮮明的公共性特征影響，由公共管理的“主體、客體及目標”等層面，對政府在公共管理中提出下述角色定位:
1． 制度制定者。政府需構建并健全具公共性特征的海洋體制。海洋管理，即以國家公共政策及相關法律、法規為導向，由政府“組織、計劃、掌控及協調”海洋的開發。制度制定者，顧名思義即于海洋管理活動中的政府職能機構，依海洋管理現狀及發展，制定及健全如海洋“經濟發展、資源節約及環境保護”等有關規章制度，從制度上確保海洋公共管理的優質高效。由此，在海洋公共管理活動中，行政主管機構制定相關政策時務必突出公共性，并且“主體、客體、目標”三者缺一不可。從主體公共性角度說來，政府制定海洋公共管理條例時需更多地考慮非政府組織與公民的意見、建議，強化體制建設，規避單一官本位的決策手段，采取群策群力的模式，一同制定代表社會群體的海洋公共政策。從客體公共性角度說來，海洋政策的制定需從海洋活動中產生的所有公共問題出發。從目標公共性角度說來，海洋法規的制定需強化對海洋“公共環境及生態平衡”的維護，堅決從法規上制止重開發、輕保護及無序開發等具有破壞性的行為。
2． 利益協調者。政府需協調“自身、非營利組織、公民”等彼此關系。政府作為海洋公共管理中的主體主要有“中央海洋行政主管機構、地方海洋行政管理機構、涉海行業管理單位”，困擾我國傳統海洋管理的主要難題即為“主體間的協調整合”。各主體間特別是地方主體間缺少協調合作，皆因圍繞經濟利益產生矛盾。從公共管理角度考慮，政府受公共性制約，要求各級涉海政府務必須提升協調與合作水平，依海洋公共“環境保護及利益維護”為導向進行管理，規避盲目追求“機構及地方”自身利益。要不斷強化協調整合水平的提升，加強政府各部門彼此的溝通與協作，充分彰顯政府主體于海洋公共管理活動中的地位及作用，以表率的形象出現于非政府組織及公民群體面前。從政府、非政府組織、公民等關系考慮，政府已然不是海洋公共管理的唯一主體，管理活動中的各主體皆存有不同利益。當存在競爭關系的主體發生利益矛盾，當事人不具有化解矛盾的能力，對各自利益無法界定，政府需充當協調者，來設定經濟主體“利益規則”，確定其經濟利益，達成各經濟主體的公平競爭，確保各主體皆能充分體現自身意志及利益。
3． 生態監管者。政府要做好生態監管者，需從下列角度考慮: 1\\) 政府自身需加強對生態的監管。在開發海洋資源上，各級涉海政府機構需加強對海洋環境監管力度; 加強對海上原油勘探開發機構、海上漁業、海洋旅游業等開發性行業的監管力度; 需著眼于海洋長遠發展戰略目標，規避短視的自身行業利益發展，將“公共性”置于海洋開發首位; 在發展經濟、開發資源上，需強化對生態環境的監督，重點維護海洋資源，切實履行好生態監管者的職責。2\\) 提升海洋開發利用主體監管力度。面向涉?；顒诱?，對海洋“環境污染、權益受損、資源破壞”等行為實施監督，采取科學合理的管理手段，使涉?；顒訁⒓诱咛嵘Ｑ笊鷳B保護意識，規范自身行為。
四、確保政府在海洋公共管理活動中的責任擔當
海洋公共管理，側重公共性特征，政府作為管理主體，其角色定位亦必須鮮明地突出公共性。在海洋公共管理活動中，中央海洋行政主管機構、地方海洋行政管理機構及行業管理單位，皆需明確自身角色定位，采取切實可行的措施彰顯公共性，充分發揮自身的潛能及效用。
1． 由海洋行政管理走向公共管理。理念為大眾于實踐活動中生成的認識集合體，大眾一貫依自身形成的理念展開各類活動。在海洋管理活動中亦如此，海洋管理者須以管理理念為導向實施管理。傳統的海洋行政管理活動，受政府單一管理主體影響，對涉?；顒又饕扇 懊罴翱刂啤笔侄?，群體的利益及呼聲無法得到有效表達。在創新的海洋公共管理活動中，政府需轉變傳統的“官本位”管理理念，汲取大眾的意見及建議，樹立公共理念，對各項涉海事務的決策及管理，廣泛采納各主體正確的意見及建議。強化政府工作人員公共精神的教育培訓力度，開展公共意識講座，樹立典型，以榜樣的力量激發政府人員的公共意識。從思想上對各類群體意見建議給予關注，培養及強化政府官員“公共傾聽意識”，力求管理主體多元化發展，切實做到以理念為導向，不斷增強海洋管理活動的公共性。
2． 充分發揮政府協調者的效用?！堵摵蠂?21 世紀議程》指出: 沿海國家皆需構建協調機制，必要時需強化協調機制，從國家一級至地方一級在從事沿海及海洋區域的資源綜合管理上，實現長遠可持續發展戰略。這一機制需在適當狀況下吸收當地社區、學術機構、資源用戶團體、私人機構、非政府組織及公民參加。當下，政府、公民及非政府組織彼此亦需加大協調力度，從海洋公共管理出發，強化協調機制建設力度應從兩方面入手: 1\\) 促進快速創設海洋綜合性協調部門。在海洋事務上授予其決策權及各項管理職能，對海洋各項事務展開協調。協調部門可依委員會模式創設，委員會成員需包含地方政府、普通民眾、國家海洋主管部門、科研單位、相關涉海企業、民間社團等利益相關者，讓涉海事項的一切決策皆代表多數群體的意見與建議。委員會職責以協調各利益主體彼此關系為主，使之在海洋開發意見上達成一致; 對海洋區域規劃，經協商擬訂與各方利益相符并達成統一; 針對區域利益問題，擬定各項協調措施。2\\) 強化海洋管理協調機制建設力度。鑒于海洋管理協調目標廣泛性的特點，協調機制的創設需達成制度化管理。在制度的制定上，若涉及上下級政府、難以調和的利益、嚴重危害海洋環境等事件，需采取法律行政措施，憑借“法律”、“政府權威性”及“政府強制性”實現調和目的; 彼此無隸屬關系機構產生利益沖突時，涉及海洋各機構間、彼此行業、政府與企業及公眾的矛盾，皆可采取靈活多樣的協調措施。若想讓這些協調措施在實踐中有效運作，務必強化海洋公共管理機制的建設力度，推動相應協調制度的完善。
3． 強化政府新角色的適應水平。各級海洋政府部門，需以海洋管理公共性理念為導向，推動自身職能轉換，明確新角色定位，快速適應新角色。中央海洋行政主管機構，需對各海區間進行綜合管理，展開整體協調; 同時，需做好制度制定者及利益協調者，以推動海洋公共管理政策的創設及完善。還需適當放權，將權利下放給各海區分局，并對所轄區域展開綜合協調，加大宏觀整體調控水平。地方海洋行政機構與各涉海行業管理機構需轉變以“地方與機構”利益為理念的“獨贏”思想，在開發海洋資源時，強化海洋環境保護意識，以海洋公共利益及環境作為開發前提，達成海洋“經濟發展及環境保護”的雙贏，履行好生態監管者職責。各級地方政府及涉海行業管理機構需強化協同思維意識，對地方各涉海群體及行業彼此利益進行協調，推動海洋管理實現公共性轉變。
4． 提升政府工作人員角色執行力。海洋公共管理能否有效施行，關鍵在于政府機構角色的實現與否。海洋管理由各級政府工作人員來實施，工作人員為政府角色的實踐者，政府角色定位的順利實現，取決于他們是否以部門角色為己任。故此，海洋公共管理，既要有健全的角色分工體系，又要有推動此系統良性運轉的系列機制，確保各級政府工作人員不片面追求政績。海洋政府管理部門的角色定位，需依完善的監督機制為前提，對各級工作人員“規范管海、依法管?！边M行監督與制約。其監督機制建設應包括: 1\\) 創設海洋管理角色問責機制。實現角色定位，政府機構具有相應的角色權力，權力對應責任，權責適宜，方可保障角色對其職責的履行。政府機構角色定位，是經所有工作者一同努力實現的，政府角色承載體為人，是經“首長罷黜”及“引咎辭職”等方式對工作人員采取監督措施，以促進其部門角色的實現。2\\) 制定海洋公共管理規則及角色定位責任機制。3\\) 創設角色能力培養、考核機制，使之與角色的規劃、問責相配套; 對各級政府部門角色狀況進行跟蹤與測試，培養、引導工作人員找準角色定位，增進角色能力; 與激勵機制相結合，著眼于角色能力與績效，創設“考核機制”展開考評，將考評結果作為確定政績的依據; 將各級政府工作人員的職務提升、薪酬提升等與角色狀況、現實政績相匹配，以此機制增強各級政府部門由自身利益向公共利益轉換的自覺性。
［參 考 文 獻］
［1］ 金尚． 新公共管理理論對我國政府變革的啟示［J］. 理論與改革，2011，11\\( 12\\) : 39 －43．
［2］ 徐曉晨． 地方政府在公共管理中的作用與地位研究［J］． 才智，2012，\\( 25\\) ．
［3］ 黃健榮． 論公共管理之本質特征、時代性及其它［J］． 公共管理學報，2005，\\( 3\\) : 23．
［4］ 付強，賈旋． 政府在公共管理中的地位與作用［J］． 中國行政管理，2004，\\( 1\\) : 40．
［5］ 金太軍． 論政府公共管理責任的承擔［J］. 行政論壇，2008，\\( 1\\) : 11 －15．
［6］ 方雷． 地方政府行政能力研究［M］． 濟南: 山東大學出版社，2010: 113．
