作為一個政治倫理問題，政府組織的公信力近年來引起越來越多的關注。 “公信力是政府的影響力與號召力”。

一般來說，公信力在政府公共事務管理能力體系中，占據著重要的位置。 尤其是在公共危機事件對于社會生活的影響日益突出的局面之下，作為公共危機管理的當然主體和主導性力量，政府公信力水平的高低，將直接決定著其能否凝聚社會力量，平安度過危機。

一、 公共危機管理要求政府公信力水平提升

公共危機就是指對一定范圍內的公共生活，包括社會成員的生命、財產安全以及社會正常的公共秩序和價值規則，可能造成嚴重損害或者威脅的狀態。 在這一狀態之下，“作為決策者的組織（核心單元為政府）所認定的社會基本價值和行為準則架構面臨嚴重威脅，突發緊急事件以及不確定前景造成了高度的緊張和壓力，為使組織在危機中得以生存，并將危機所造成的損害降至最低限度，決策者必須在相當有限的時間約束下做出關鍵性決策和具體的危機應對措施。 ”

進入新世紀之后，隨著公共危機事件發生的日益頻繁以及公眾關注度的提高，公共危機管理已經成為一種日益深入人心的管理理念?！肮诧L險和公共危機是市場失靈的領域，帶有公共產品的特征，在防范和化解公共風險以及干預公共危機方面，政府責無旁貸，負有義不容辭的責任。 ”

近年來，盡管有許多學者意識到公共危機管理的復雜性和艱巨性，提出了多元主體協同治理的理論，但是，即使在這一理論之下，政府在共同參與公共危機治理的多元主體中，依然是處于主導和核心的地位，承擔著危機管理的主要責任。 政府危機管理的舉措是否科學、有效，直接決定著危機應對的成敗。而政府在公共危機狀態下的作為，除了責任意識、決策能力、管理水平等自身因素之外，公信力的高低，也是影響公共危機管理成效的重要因素。

所謂政府公信力，實質上是“政府行政能力的客觀結果，體現了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治建設程度；同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度。 用一個公式來表示，就是：政府公信力=政府行政能力×公眾滿意度。 ”

簡單地說，政府公信力是政府在行使公共管理職能的過程中通過自身行為與公眾利益和需要之間的互動而形成的一種號召力和影響力。 一般來說，它包含兩個相互關聯的層次，一是政府在處理公共事務中的效果與其職責要求之間的符合程度，其直接的表現就是政府的行政能力和政府信用；二是公眾對其代理人———即政府———在公共權力行使上的滿意度以及由此而產生的信任度。在公共危機管理中，這兩個方面對于政府能否領導人民有效應對公共危機， 都是至關重要的。

在公共危機管理中，公共危機事件的發生在整個管理過程中是一個明顯的標志。在危機事件爆發之前，政府管理的主要任務和內容是防范和預警；危機事件一旦發生，應急處理、搶險救援和恢復重建便成為危機管理工作的核心。而無論是事前還是事后的管理活動， 都需要政府組織的公信力提供保障。

首先，在公共危機的防范中，政府公信力對于公共危機事件的爆發能夠起到屏障作用。 公共危機管理同災害管理、應急管理等傳統管理理念不同的是，前者將危機事件發生之前的防范和預警納入日常公共事務管理之中， 使危機管理的意識貫穿于公共管理的全過程。危機管理理論認為，以往對危機事件的管理，往往專注于對事件本身的反應，而忽視了危機的前因后果，因此這種管理所指向的，一般都是救火式的：撲滅危機、治愈創傷、挽救傷員和損害物。而危機管理則提倡將工作的重心提前，認為“通過尋找危機根源、本質及表現形式，并分析它們所造成的沖擊，我們就能通過降低風險和緩沖管理來更好地進行危機管理。 ”

隨著經濟的全球化，經濟、科技發展進程的加快，以及利益關系的多元化等原因，社會中存在的不穩定因素日漸增加。政府能否在充滿風險的環境下掌好舵，化解或者避免公共危機事件，尤其是突發群體性事件等人為因素引發的公共危機事件的發生，很大程度上取決于它的公信力高低。

一方面，在危機四伏的風險社會中，公信力作為維系政府和公眾的紐帶，對于簡化社會復雜性，提高秩序的穩定性，減少公共危機事件發生的概率，起著至關重要的作用。正如有學者所指出：“作為一種社會資本， 政府公信在政府與公民之間架起一座橋梁，在復雜的風險社會中維持政府—公眾關系的持續性，構成整個社會穩定的中樞，以某種確定性來對付不確定性，并在這種相對的確定性中培養公民對制度的信任。 其中，確定性實際上還意味著一定的強制力量，這種強制力量與人們經由信任的簡化程序在人們心中逐漸形成的自愿性結合在一起， 就能夠維持社會和政治的穩定。 ”

換句話說，在政府維護社會安全和穩定的公共管理活動中，固然離不開公共權力的強制力，而產生于政府公信力的社會公眾的主觀自愿機制，也是決定政府管理成效的必不可少的要素。 另一方面， 政府是社會利益關系的調控者，它不但決定著社會資源在不同群體之間的分配，同時對于不同主體之間的利益沖突，也充當著協調者和裁決者的角色。只有政府組織具有較強的公信力，公眾才可能尊重和信任其對公共權力的行使，認同它所作出的每一項社會資源分配的方案，同時在發生利益沖突的時候服從它的裁決和調解，從而避免利益關系失衡所導致的公共危機事件的發生。 否則，如果政府缺乏公信力，它的任何一項決策和舉措都可能落空，得不到公眾的主動服從和配合，這就極易引發社會利益關系上的混亂，或者使失衡的利益關系無法得到扭轉，給社會正常的秩序和安全帶來威脅。從更廣泛的意義上來說，政府在公共管理中試圖避免或者消除危機的任何一項實踐，都需要有相應的公信力做保障，才能夠取得預期的效果。

其次，盡管通過事前的預警和防范，可以避免一些類型的公共危機事件的發生，但并非所有的公共危機事件都能夠通過事前的準備而防止，如地震、洪水等自然災害引起的公共危機事件， 是人力不可能化解的； 有些公共危機事件，如世界性的沖突和戰爭、全球范圍的環境污染，對于某個或少數幾個國家的政府來說，也是不可避免的。因此盡管我們承認公共危機事件可以防范，但卻無法完全杜絕。公共危機事件爆發后的事中和事后管理，仍然是公共危機管理理念下政府組織的重要職責。

無論是公共危機事件發生后的緊急應對，還是事態平息后的恢復重建，盡管政府組織在公共危機管理中應當承擔主導性的責任，然而，在復雜的狀態下，單憑政府自身的力量，很難真正做到科學、全面、高效，必須要有各種社會力量的協調配合，而社會公眾與政府主動的協調配合，則以對政府的合法性認同為前提。作為政府組織合法性的基礎，公信力在公共危機管理中起著凝聚人心的作用。 在公共危機事態之下，政府需要獲得人民的支持和信任，才能調動一切可能的社會資源，協調各種社會關系。如果政府公信力程度高，那么社會公眾的信任感和歸屬感自然較為強烈，政府無論是調動統一的危機應對力量，還是取得充足的物資資源保障，都將比較容易和迅速。 相反，如果政府公信力水平低下，甚至喪失了公眾的信任，成為了“孤家寡人”，那么在公共危機緊急應對和恢復重建的效率上自然就會大打折扣，甚至導致次生公共危機事件的發生，造成更嚴重的社會混亂和公共利益上的更大損失。因此，在危機頻發的形勢面前，在公共危機管理理念之下，對于政府組織強化信用意識，提高公信力水平，提出了更為迫切的要求，這不僅是最大限度維護公共利益的需要，也是政府提升執政能力，穩固執政基礎的必然選擇。

二、 公共危機管理對政府公信力的影響

在公共危機管理中，公信力是政府管理活動成效的基礎。 同時，政府公共危機管理對于公信力建設來說，也具有至關重要的意義。 “每一次危機既包含導致失敗的根源，又孕育著成功的種子。 ”

一方面，公共危機對于政府組織來說，決不是只意味著危險和損失，而且還包含著制度變革和贏得公眾信任與支持的巨大機遇。正如邁克爾·里杰斯特所說：“危機經常成為組織的一個轉折點， 它為組織建立起富有競爭力的聲譽，樹立組織的形象和處理組織的重大問題創造了機會。 ”

政府科學、有效的公共危機管理，是贏得公眾信任，提升政府公信力的重要契機。 另一方面，政府對于公共危機中公共利益所受威脅的漠視，或者公共危機管理中的無能和低效，都會成為導致政府形象急劇下滑，喪失在公眾中的公信力的重要原因。

在公共危機管理中影響政府公信力的，首先是政府的宗旨和態度。 維護公共利益是政府從事公共事務管理時始終不渝的價值追求。在公共危機中，公共利益面臨嚴峻威脅并受到公眾的廣泛關注，同時，社會成員個體在危機面前的脆弱性，迫切需要依靠掌握著公共權力，有力量對公共資源進行調配的公共組織來擺脫危機。這個時候，政府理應義不容辭地擔負起公共危機應對的責任，把公共利益作為決策和行為的出發點，以積極的態度去應對公共危機，維護公共利益和社會秩序，保護人民生命財產安全。能否以公共利益為最高原則，是政府能否贏得公眾支持，帶領公眾走出危機的重要前提。從這個意義上說，公共危機既是對公共利益的考驗，也是對政府的宗旨和態度的檢驗。一個在公共危機面前始終堅持公共利益至上，把人民群眾的生命和安全看得高于一切的政府，必將贏得社會公眾的信任和支持；相反，政府對公共危機如果反應消極，對公共利益可能受到的威脅漠不關心，則將極有可能導致政府組織受到質疑甚至垮臺的嚴重后果。其次，政府在公共危機管理中的實際行動，往往成為民眾對政府評價的直接依據。 政府在公共危機管理中的行為， 是其宗旨和態度的具體化。 政府平時所倡導的執政理念、行政能力建設的諸方面，由于公共危機本身的緊迫性、公共性等特征都得以在公眾面前充分展現，成為公眾切實“認識”政府，“體會”政府的一個契機，從而形成或者強化公眾對于政府值得信任還是不值得信任的評價。 一個負責任的政府，必然通過決策和行為實踐，將其對公共利益和公眾安全的關心體現在公共危機管理生命周期的各個環節，認真做好包括公共危機防范和預警、緊急救助與恢復重建等每一項具體工作。 如果政府在危機時刻把公眾利益放在心上，不背棄自己的價值目標，在危機預防、應對與善后等各個階段都能盡其所能，做到科學、有序，自然能提高公眾的認同度，大大提高公信力。 相反，如果政府不以人民的安危為念，缺乏危機意識和憂患意識，平時不注意危機的預警與防范；危機事件發生時欺上瞞下、弄虛作假、推卸責任、避重就輕，不顧公眾的生命和財產安全，忽視公眾的知情權、監督權，或者工作中混亂無序、措施失當，導致危機的擴散和人民生命、財產損失的增加，公信力自然就會大幅下降。 公共危機管理理念與傳統公共管理理念明顯的區別之一，就是它在包括日常常規管理在內的整個管理過程中，都把公共安全放在突出的位置。 “安全作為人類自身最優先、最重要的‘公共資源’與‘公共產品’，它有著其生存意義的‘善’的本質特征。 ”

政府在公共管理中對公共安全的重視，實質上就是對人民生存和發展權利的尊重。 一個真正尊重人民生存和發展的政府，自然也會贏得人民的尊重和信任。

此外，政府公共危機管理的效果，也會對政府公信力產生較為重要的影響。政府公信力是行政能力的客觀結果，公共危機管理中政府的行政能力如何，通過管理的效果直接體現出來。 效率觀是公共行政中最基本和最重要的原則性理念之一，但公共危機管理中所關注的效率同常規管理之下的側重點有所不同。在公共危機管理中，政府盡管也必須要考慮在最大限度保障人民群眾生命財產安全的前提下盡量減少應對成本的問題，但效率觀念在危機狀態下更重要的體現是， 如何更快地、 更有效地做出反應并采取行動，以防止危機事件的發生或破壞性后果的擴大，并盡量減少損失。 也就是說，在公共危機管理中，時間要素在效率的衡量中，具有了更為根本的意義。尤其在公共危機事件爆發的間不容發之際， 要求政府在應對中必須要做到高效、科學、有序，以有效控制危機，降低危機事件對社會生活所造成的危害。 從根本上說， 公共危機管理中能否始終保持高效，最終同它能否堅持公共利益至上的價值追求有著直接的聯系。作為公共利益的代表者，政府只要始終把公共利益作為自身決策的唯一旨歸，顧全大局，合理判斷和衡量各方的利益關系，就一定能夠有效地控制危機，使其對人民群眾生命財產安全的威脅降到最低，從而贏得人民的認同、信任和堅定支持。否則，“如果政府對危機處理不力，使公眾利益繼續受損，公眾對政府管理能力將提出質疑，對政府的期望將轉化為失望，不滿情緒迅速蔓延。隨著社會公眾的滿意度和支持率下滑，政府在實現管理目標的努力中，將漸漸喪失來自公眾的思想認同和行為支持這一基礎條件。 ”

總之，公共危機對于政府來說，其實就是一個在公眾面前展示和證實自身能力和效率的機會，政府組織對公共危機的合理應對，將能夠贏得并且強化公眾的信任和尊重，真正化危機為提高政府公信力的契機。

三、 公共危機管理中提高政府公信力的路徑

公共危機管理不但要求政府切實重視公信力建設，同時也為政府公信力建設提供了難得的契機。 在公共危機管理理念之下，政府要做的不只是避免或者降低危機事件所到來的破壞性后果的消極影響，還應當將危機看作是消除組織長期運行中所積累的各種弊端，將管理水平提升到更高的層次，使組織煥發出嶄新的生機，從而提升自身公信力的機遇。從公共危機管理的要求和實踐出發，政府在公信力建設中應當著力做好以下幾個方面的工作。

第一，政府要具有強烈的憂患意識，在日常公共事務管理中注意公信力水平的提升?！跋嘈攀澜缟铣錆M了日益增加的復雜性和不確定性的人，就是那種認為在未來的發展進程中，會不時出現突然的、不可預料的、潛在的、需要當機立斷做出決策的事件。 這種相對比較強烈的事件就叫危機。 ”

在公共危機管理理念之下，盡管要求對公共危機的關注要貫穿于日常的常規管理之中，但公共危機事件是公共危機管理的核心。 無論是危機事件之前的預警和防范工作，還是危機事件之后的恢復重建工作，都是以可能會發生或者已經發生過的危機事件作為決策的基本指向。 盡管所有的公共管理者都期望在自己的職業生涯中最好不要遇到任何公共危機事件的爆發，但公共危機事件又總是像趕也趕不走的幽靈，時刻縈繞于人類社會之中。而突然出現的公共危機事件一旦發生，對事件進行緊急應對就成為公共管理者不二的選擇，任何的猶豫觀望和推諉逃避，或者管理上的低效率，都可能會造成危機的擴散，從而給社會公共利益帶來更大的損失。 同時，正如上文所述，政府公信力是公共危機管理效果的重要保障，如果缺乏公信力的積淀，政府在公共危機事件的應急管理中很難調動起必要的社會力量和物質資源。 因此，在公共危機管理理念之下，要求政府必須強化公信力意識，時刻注意自身的形象，注意自己的每一項決策可能會對其公信力產生的影響，以使政府組織的公信力水平不斷得到提升，在社會成員中形成更大的向心力和凝聚力。 只有這樣，才能保證在危機面前眾志成城，從容不迫。

第二，政府要牢牢樹立公共利益至上的理念，不要辜負人民群眾的期望?，F代公共管理理論認為。政府組織是公共權力的行使者，但并非所有者，公共權力本質上屬于人民所有， 政府只不過是人民在公共事務管理中的代理人。 因此，追求公共利益而非私人利益，是政府進行公共事務管理時區別于私人部門管理的最主要的特征。 社會公眾對政府進行評價，也往往是以其能否真正站在公共利益的角度上進行行為和決策作為基本的判斷標準。 然而，“在現代社會中，每個個體的角色并不是孤立存在的，而是與其他角色聯系在一起的。 處于社會環境中的行政人不再將自己認同為某一或某些角色，而是復雜的網絡系統中相互關聯的角色群。 ”

由于每一個人都是在社會、社區和家庭中承擔著不同的角色，而每一種角色都對應著具有個體特征的義務和利益，公共管理者也不例外，作為活生生的現實的人，他們的行為和決策并非總是和公共利益要求完全一致的。 正如美國學者庫珀所說：“我們作為公共利益代理人的受托關系可能會因為我們在職業判斷中有失公民的信任而受到損害。如果一些隱蔽的個人利益能夠影響我們的推理和行為，我們就會為個人利益而非公民利益著想，或至少有人覺察到我們正在這樣做。我們的判斷會因此而受到侵蝕，或者看上去似乎會受到侵蝕，這兩種情況都會使我們所扮演的公共利益的代表這一角色所擁有的信任度受到質疑?！痹诠彩聞展芾碇?，政府能否做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，是其能不能贏得公眾信任的基本前提。 政府只有始終牢固地樹立公共利益至上的觀念，以人為本，執政為民，才能使人民群眾一如既往地團結在自身的周圍，從而在危機頻發的時代， 同心協力化解危難， 推動社會的不斷進步。

第三， 政府要不斷加強各項制度與機制的建設和革新，切實提高自身的執政能力。由于效率是公眾對政府進行評價的重要標準之一，政府要想提升自身的公信力，就必須不斷提高自身的執政水平。一個只有良好愿望的無能政府，同樣無法讓公眾感到信任和依賴。在現代社會中，制度和機制，往往成為決定政府組織效率高低的決定性因素。 因此，一個真正有憂患意識的政府、一個真正重視公共利益的政府，同時也必然是一個重視自身制度建設和機制革新的政府。因為只有建立起高效的制度體系，才能夠在危機到來時更好地維護公共利益。 這就要求政府要不斷加強制度與機制的建設和革新，使得公共管理活動能夠始終保持高效、有序地運行。 同時，在公共危機管理理念之下，還要結合公共危機管理的具體要求，不斷建立和完善危機的預警機制、信息公開機制、公眾參與機制，以及相應的利益協調機制、績效考評機制等，以切實提高公共危機管理的水平，不斷提升政府公信力。

第四，政府組織要不斷加強責任意識的培養。 一般來說，倫理學中的責任是與角色相聯系的一個概念。 “責任依賴于角色，而不是依賴于完成任務的人。角色并不是‘自我’———只是在我們工作期間穿上的工作服，當下班后，我們就又會把它脫下來?！?/p>

公共危機管理者在公共事務管理中的責任，也正是由其公共利益代理人的角色所決定的，這一角色決定了政府的行為和決策只能夠增加而不是克減公眾的利益。 因此在現代行政管理理論要求政府應當增進責任意識，切實擔負起自身的職責，把信念倫理與責任倫理有機統一起來。公共危機管理理念的提出，也對政府的責任意識的培養提出了更高的要求。 一方面，“安全是政府的真正的意圖和目的。 ”

也就是說，滿足公眾最基本的安全需要，是政府首要的責任和使命。 公共危機是嚴重威脅公眾安全的一種態勢，自然要求政府在危機面前要全神貫注地專注于公共安全。 另一方面，從職能優勢上來說，在只能依靠組織化力量才能抗衡的公共危機事件面前，由于“政府掌握著大量的資源，享有制度安排和制度實施的合法權力，擁有層級化的、組織程度、專業化程度很高的政府組織體系和法律授予的合法強制權力，具有強大的動員能力和組織能力，這是任何非政府組織都無法與其相比的巨大優勢?！?/p>

這也要求政府應當責無旁貸地承擔應對公共危機的領導責任和主要責任。 因此，在公共危機理念之下，要求政府必須要努力打造成責任政府；一個負責任的政府，自然也會成為一個值得公眾信賴的政府。

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