一、引言

“充滿活力、和諧有序”的社會環境是我們每個人都期望的但是隨著改革開放進入攻堅期,社會矛盾日益凸顯群體性事件頻發。自從黨中央把維護社會穩定作為深化改革開放和構建和諧社會的必然要求之后維穩就成了當下社會最為主流的政治話語與政治實踐。而基層政府作為最貼近群眾的國家機關維穩早已成為其工作重點,成為基層治理的指揮棒?？梢哉f基層政府是維穩的基礎陣地基層政府維穩\\(以下簡稱基層維穩\\)的質量直接關系整個社會穩定的質量基層維穩已經成為當前維穩體制中最為重要的組成部分之一。但是從諸多見諸于報端的新聞報道來看,雖然基層政府在維穩工作上投入了大量了人力物力但是取得的效果卻并不明顯反而陷入了“越維穩越不穩”的怪圈顯然目前基層維穩困難重重形式嚴峻還存在諸多問題需要解決。

那么基層維穩的現狀到底如何?在法治建設的背景下基層維穩從政治話語到法治話語從政治實踐到法治實踐的轉變又進行得如何是否符合法治的要求?如果存在問題,又將如何運用法治思維和法治制度安排來破解維穩難題?圍繞著這些問題,我們調研小組展開了調研。

二、基層維穩的法治考察與反思

經過我們對某市江北、江東、鎮海三區的部分普通公民、被拆遷群眾以及政府工作人員的調研。圍繞著我們困惑著我們的幾個問題,我們調研的內容也緊緊圍繞著拆遷過程中的社會穩定狀態以及維穩手段而展開莊要涉及拆遷的方式、政策的公開程度以及被群眾了解程度、拆遷的進行狀況、導致拆遷受阻從而影響社會穩定的原因、引起矛盾的解決方式、拆遷問題對社會穩定的影響程度等一些方面。我們得出了一些結論。

\\(一\\)某市拆遷中的維穩工作做得還是比較文明合法的,至少沒有出現“越維穩越不穩”這樣的現象。首先值得稱道的是“重大事項社會穩定風險評估機制”啟用一種相對科學的手段對即將進行的工程進行穩定風險的評估,通過這種評估來預測可能出現的社會不穩定因素。同時采取一定的措施降低風險等級使得這種不穩定因素無法成形撒到了維穩的提前化大大降低了不穩定因素破壞社會穩定的風險。

\\(二\\)正如拆遷辦以及街道的工作人員所講的那樣在江浙經濟較發達地區政府的服務意識和公開意識還是比較強的,因此維穩工作還是能夠依法進行?，F在政府拆遷完全是按照法律進行,從國家層面的《中華人民共和國土地管理早劫、《國有土地上房屋征收與補償條例》再到省、市里面相關的文件,具體到每個項目上還會有實施細則出臺。

每個拆遷項目都會提前幾個月通知到每戶人家,而且之后還會有業主大會對具體拆遷補償條款進行討論,只有三分之四以上業主通過才有效。在簽訂拆遷合同時社區主要負責陪同、通知、作見證人。之后也會張貼公示朋卜些人已經搬遷皮置在哪里使得拆遷的整個過程公開透明化。這樣可以使得絕大部分人在拆遷時不會產生逆反抵觸情緒,能夠使得政府順利地拆遷這樣也就保證了社會的安定和諧河以說是一種提前的、有效的、把不安定因素滅殺在搖籃里的有效維穩措施。

在出現情況\\(比如“釘子戶”\\)之后拆遷辦工作人員能夠耐心地上門溝通,同時也會適當提高補償標準。如果仍然無法說服對方那么就申請某市中級人民法院強制執行把決定權交由人民法院執行權由法院或者人民政府共享。這在一定程度杜絕了行政強拆的情形出現,通過法院的裁決也能夠在一定程度上保障被拆遷人的權利。但是從法治角度而言,《物權法》第四十二條對房屋征收做了四方面的規定:征收的理由,即為了公共利益?合理補償?社會保障?程序合法,而2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》又對公共利益進行了清晰的界定。如果說政府征收本身就是不符合法律的,但是大部分人的房屋已經被征收并住進了安置房但仍有部分“釘子戶”不愿搬遷,這時候提交到法院法院又該怎么判?

\\(三\\)雖然說某市的維穩正在逐漸由政治化向法治化轉變但是離法治化的要求仍然有一定的距離。一是體現在城鄉之間的信息透明度的差異信息的透明度很大程度上體現在人民群眾對信息的了解和掌握從我們在農村的調研情況來看無論是對政策規劃的了解還是對表達意見渠道的了解都幾乎處在一個空白的程度。而城市里的人民群眾則由更多的機會和渠道去了解而這種城鄉之間的差異也導致了人與人間極大不平等的產生這就是距離法治化的差距而正是這種差距導致農村產生不穩定因素的風險也就高于城市。二是沒有拓寬公民參與渠道農村被調查者的訪談記錄就是最好的證明之一,另外從政府工作人員的問卷以及公民問卷中也有一定的體現。只有在社會維穩中引入公民參與機制,才能拓寬公民的利益訴求渠道,而利益訴求渠道暢通利益分配合理,社會矛盾緩和,社會穩定J反之,利益訴求渠道不暢,利益分配不均,社會矛盾積淀,社會失序。同時讓公民以平等的身份參與到涉及其切身利益的公共政策制定和執行中去政府、公民和其他相關利益主體通過民主協商達成利益平衡加此才能化解社會矛盾緩和社會緊張關系維護社會的穩定。

\\(四\\)雖然從對政府工作人員的訪談似乎可以了解到某市\\(至少在江東區與江北區\\)拆遷情況還是另百姓滿意的并沒有什么不穩定因素的出現但是結合他們描述的一些細節以及公民問卷的結果，還是存在數量的“不服從者”的，雖然這部分人暫時并未對社會穩定造成嚴重的后果廠旦處理不好勢必會應該社會安定和諧。

由此可見維穩難題依舊是存在的而且根深蒂固，因為它存在于政府和人民群眾之間的隔閡。固然也存在江東區某街道在拆遷時特地從盲人學校請來盲人老師幫助他們與盲人戶主間的溝通，使得盲人戶主能順利拆遷拿到補償款這樣的例子但是因為所代表利益的不同，當然指的是各自為獲得更多的經濟利益而且這樣的利益往往是巨大的，所以這樣的隔閡很難消除拆遷也就成為了最容易引起維穩事件的原因之一了。

三、維穩的制度構架

\\(一\\)制度構建的基本面向和理論基拙—正當法律程序的八個要素

正義是我們法律人的追求所以它也是我們基層政府維穩制度構建中的核心要素而正義的實現主要是通過一定的制度和程序來達到。

在現代社會實踐中好的程序和好的制度至少要遵循這八個要素的基本面來設計和實施以保障程序正義的理念能夠貫徹程序和制度的全部方面。

程序分化。程序的分化具體來說就是把程序所設定的權利分開行使在程序中將各個利益方都賦予一定的程序內權利，尤其是決定權，程序內事項被決定一定是經過討論而非一家拍板，這是程序的基本要義。

程序公開。程序公開的重要性不言自明，這里我們需要討論的是公開的方式。在針對某市三個區的調研中我們發現，一些基層政府對征地拆遷信息的公開并非他們所認為的那樣及時有效，而且一些需要商討的信息是“公開等于決定”，這就違反了之前的第一條程序分化的基本要義。

對立面的設置?；鶎诱S穩工作為什么一定要設置對立面，就是本著任何問題的處理和決定的作出都要獲得利益相關方的充足協商探討這一程序原理。對抗式的討論能讓雙方把訴求和疑問擺到臺面上來說通說透自然相互之間有了信任維穩工作也就順利開展。若是一方出面包圓把他方排斥在外這樣的結果很難得到合作開展。

信息充分和對等。這一條是程序公開的深化，簡單來說，任何雙方要想平等的協商信息的平等是第一位的加果基層政府在維穩工作中不能提供給公民足夠的信息供其分析無論如何商談，雙方都是心存芥蒂。而且信息不公開基層政府維穩的輿論陣地直接丟給了謠傳“占領”這會使得基層政府在后期的工作中十分被動，需要花費大量的時間和精力來說服已經被謠言影響了一次的公民，就像征地拆遷過程中關于補償款的問題加果一開始基層政府對于補償款的數目、發放方式等重要信息含糊其辭，公眾基本就很難信任其提出來的辦法。

平等參與。有了對立面和信息的充分交流，在具體的協商中需要雙方實現平等協商這個問題重點應當放在對公民自身利益訴求的尊重上。長期以來我國很多基層政府的執政理念還是“父母官”思維，認為自己什么都要管汁么都能管是“上對下”的和公民交流，俯視公民的利益訴求其余不論這種心態起碼是對公民的不尊重?；鶎诱诰S穩工作中一定要保證公民對于維穩工作的平等參與和協商，保證其利益訴求得到尊重這樣這個協商才能順利進行下去。

理性對話和交涉。這個要素其實更多的是對于公民的要求，以拆遷為力，當下由于拆遷一夜暴富的情況屢見報端并不排除有為數不少的人認為拆遷是快速致富之路是以在協商中呼亂叫價、漫天叫價的情況并不少見。針對這種情況基層政府在保證信息充分的基礎上還要做好解釋工作擺事實講道理相信大多數的公民都會相信。

程序中立。這一點是對應之前所說的程序中立的基本原則，是以程序的中立性是程序的基本原則，也是正當程序的基本要素，十分重要。

及時和終結性。這一點突出效率的價值要求，由于重大事件都是具有相當的時效性的加征地拆遷是為了加快城市發展合理規劃利用土地:興建大型工程是為了創造就業發展經濟。程序越冗雜越繁瑣就立其初衷越遠所以基層政府的維穩工作要做到效率和效果相統一這一點不止需要一個健全的制度還需要基層政府公務員有著嫻熟的政務技巧。

\\(二\\)具體的制度構建

首先基層政府維穩工作的開展，遵循的基本邏輯是依法治國，依法治國就是把國家的所有方面納入憲法和法律的軌道上來，從維穩工作的角度看就是要求基層政府在維穩工作中和公民正確形成行政法律關系公民能夠最終選擇法律來作為自己同不正當的行為做抗爭的主要手段很大程度上避免了應為利益訴求遲遲得到不到回應挺而走險的情況。如何在維穩工作中和公民正確形成法律關系，在我們對某市三個區的調研中我們發現就拆遷問題來看，征地拆遷補償首先是基層政府的具體行政行為基層政府在征地拆遷補償工作中將相應的程序解釋得越到位、說明得越清楚，留下的影響社會穩定的問題就越少而一般的公民問卷也體現出公民對于相應信息的渴求，這充分體現了程序公開和信息平等的重要性這兩點也作為整個制度的基石所在。

其次為了保證高質量和高效率我們的基層政府維穩工作人員必須得到相應的從業培訓至少應當學會談判的相應知識，能夠在開展維穩工作時積極獲取多方信息供基層政府決策參考，同時要保證國家公務人員在公民面前的良好形象征地拆遷工作、城管執法工作就是典型的反面案例。

綜上基層政府維穩工作的基本理念是依法治國、依法行政，在建立完善的信息公開制度的基礎上，建立相應配套的重大事項立項維穩風險評估制度、回避制度和聽證制度重大事項立項維穩風險評估結果應當向全社會公開接受輿論監督，回避制度需要嚴格實施，聽證制度應當改革使利害關系人又有否定權或異議權，使基層政府才參考聽證會結果時能從兩個方面出發思考。培訓專業的維穩工作人員，時刻注意行政執法的素質和形象，是緩和干群關系，良好實現維穩工作的起點。最后我們必須強調的是，社會維穩工作并不是政府一家的事基層政府維穩之所以顯得力不從心就是沒有合理的納入社會組織和普通公民參與到維穩工作中是以積極發揮社會組織和普通公民在維穩工作中的監督作用和協調能力是我們應當更積極研究的，也是制度改革和創新的方向所在。

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