自 20 世紀 80 年代以來，公民警校逐漸發展成為美國警察機構重要的執法工具。作為一種社區教育機制，公民警校不僅能夠讓公眾更全面認知警察工作及行為，改變公眾對警察傳統的質疑與偏見，而且有利于建立起警察與公眾之間的合作關系，能夠讓公眾更有意愿參與犯罪調查，如報案、作證、與警察合作辦案等，實現犯罪預防與控制，構建更安全的社區環境。然而，在公民警校正面價值不斷被認可的同時，其運行實踐中存在的問題或局限性也需要認真解讀與思考。
一、公民警校蘊含的社區警務哲學分析
在美國，社區警務不僅僅是實踐戰略，更被界定為一種警務哲學。臺灣大學哲學系教授傅佩榮先生認為，哲學可以用三句話來描述，即“哲學是培養智慧; 哲學是發現真理; 哲學是印證價值”。社區警務哲學的理念訴求就在于探尋警務善治之道。
早在20 世紀90 年代初，美國學者 Trojanow-icz 就將社區警務界定為一種新的警務哲學，并用 “3P”解釋了社區警務的內涵，即分權 \\(per-sonalized\\) 、 合 作 \\(partnership\\) 、 問 題 \\(prob-lem\\)。分權，指的是一種組織變革，即社區警務不同于傳統官僚集權式警務 \\(bureaucratic po-licing\\) ，是通過官僚層級扁平化、授權于基層警察、團隊合作、信息資源共享等新型組織結構與管理方式，實現公共警務服務方式的轉變。合作，即增加社區關注，構建警察與社區的合作伙伴關系。問題，即公共安全，包括鄰里關系瓦解、秩序混亂、犯罪、犯罪恐懼感等與社區相關問題的解決。
Wasserman 和 Moore 曾指出， “警務模式是一個組織價值觀的體現”。社區警務哲學本質上則是對傳統官僚集權式警務的價值反思與價值重塑。傳統官僚集權式警務以馬克思·韋伯的理想的官僚層級管理為準則，重視嚴密的法律、制度與程序管理，強調結構化的秩序和正式的權力控制; 嚴格按照科學化與標準化管理法則，追求效率至上; 重視警察本身在警務事務中的角色定位與作用發揮。這種管理模式以 “技術/工具理性”為根本訴求，最終促成了大范圍增加警力、提升技術防范能力為主題的警務現代化改革。毋庸置疑，在應對公共安全問題上，傳統警務模式因單純強調 “技術/工具理性”而失效。
與傳統警務不同，社區警務基于對傳統警務失效的反思，更關注 “價值理性”。Cooper 認為，價值是公共行政的靈魂，任何公共行政的理論和實踐都關乎價值的分配。按照弗雷德里克森關于新公共行政的思考和闡述，以馬克思·韋伯為代表的傳統公共行政把有效率地、經濟地、協調地管理公共事務作為其目標，而新公共行政強調政府對公眾的責任與回應性、公共服務的公平與正義以及公民精神在公眾參與中的重要性。因此，社區警務根本改變了傳統警務模式對技術手段的依賴，而是轉向對社區公眾需求的回應，強調警察與社區的集體行動，追求警察與社區公眾維護社會安全的共同責任感。就如同 Alderson 所總結的，“社區內的所有官方與非官方主體應當形成共同的利益設想，合力營造一種共同致力于秩序穩定與公眾幸福感的社會氣候?！?/p>
美國著名科學哲學家托馬斯·庫恩在 《科學革命的結構》一書中提出并系統闡述了 “范式”概念。這一概念作為庫恩整個科學哲學觀的核心，即一種公認的模型或模式。當一個穩定的范式不能提供解決問題的適當方式，它就會變弱，從而出現范式轉移，形成一種新范式。
借用庫恩的范式理論，社區警務堪稱繼為時半個多世紀警務科學化管理之后的一次重大 “范式革命”。社區警務不僅是對警務科學化管理舊范式在解決犯罪預防和控制問題上出現失效的深刻反思，同時也是對未來警務發展理念的重新構建。
二、公民警校實踐對社區警務哲學的背離
作為美國社區警務戰略的執法工具之一，公民警校成為踐行社區警務哲學、發展警察與社區共同責任感和集體行動的重要平臺。然而，西方學者批判性指出，公民警校在實踐運行中實際上背離了社區警務基本精神，成為社區政治范疇;公民警校也并未帶來社區警務哲學所強調的警察與社區之間的平等合作關系，而是成為提升警察公共形象的一種 “櫥窗裝飾”。某種程度上，公民警校被異化為 “警察公共關系”的范疇。
公共關系，英文全稱為 public relations，《韋伯斯特 20 世紀新辭典》\\(1976 年版\\) 這樣界定:公共關系是 “通過宣傳與一般公眾建立的關系;是公司、組織或軍事機構向公眾報告它的活動、政策等情況，企圖建立有利的公眾輿論的職能?！眹鴥葘W者毛經權認為: “公共關系是一個組織運用各種傳播手段，在組織與社會公眾之間建立相互了解和信賴的關系，并通過雙向的信息交流，在社會公眾中樹立起良好的形象和聲譽，以取得理解、支持和合作，從而有利于促進組織本身目標的實現?！惫碴P系通常被看做是組織面向公眾的一種單向的溝通過程，而警察公共關系則是以提升政治形象、獲取公眾贊譽和政治支持為目的的 “自我營銷”手段。因此，警察公共關系被認為含有更多的政治意圖，給予公眾的需求反饋與參與空間極為有限。毫無疑問，警察公共關系完全不能等同于社區警務哲學理念。
社區警務鼓勵警察與公眾的雙向溝通，要求警察在 “自我營銷”的同時，必須有效回應社區需求，并鼓勵社區認知和承諾的表達，以及社區在項目計劃與執行中的參與。因此，公民警校應包含更深層次的社會合作和公共治理內涵，而非狹隘的政治活動。
然而事實是，“公民警校過于強調其公共關系方面的價值”，“公民警校僅僅是在暗示公眾去實現警察所認為的最理想的狀態”。美國學者 Jordan 的觀點更具批判性，認為 “警察機構更大程度上把公民警校變成了其提升公共關系或推動政治議程的舞臺，而忽略了警察與社區之間真正意義上的伙伴關系的建立?！惫窬Ｔ趯嵺`中是如何背離社區警務哲學成為提升警察政治形象的公共關系范疇的? 結合美國公民警校的若干數據統計，可從以下三方面做出分析。
\\(一\\) 公民警校管理者對畢業學員行為變化的期待
以 Jordan 對美國多個州的調查為例，公民警校管理者對畢業學員各方面的行為變化具有不同預期 \\(見表 1\\)。
表中 1 － 5 項數據顯示，公民警校管理者期待培訓學員畢業后更為積極地與警察互動，參與犯罪預防與控制活動。但 6 －10 項的數據明顯呈現出管理者極高的政治意圖。在被進一步問及期待公民警校能夠帶來其他哪些方面的積極效果時，受訪者最為普遍的回應是 “獲取更多的社區支持”，對于 “警察與社區關系構建”方面的關注卻非常有限 \\(見表 2\\) 。
\\(二\\) 公民警校學員的招募與篩選
通過對公眾參與公民警校培訓前與參與培訓后的態度、觀念、行為等方面的對比分析，研究者普遍發現，公眾在參與培訓后對警察有更高的正面評價，與警察溝通合作的意愿有極大提升，而且對生活質量、犯罪預防以及警察服務有更高的滿意度。然而有學者批判性地指出，一系列樂觀的調查結果需要認真反思，因為公民警校在學員招募中往往選擇的是培訓前就對警察一貫持支持態度的群體 \\(見表 3\\) 。表 3 顯示，公民警校學員在參加培訓后對警察的態度的確有了積極改善，可問題在于學員培訓前對警察的態度平均值并不低，甚至有 5 項 \\(表中帶＊項\\) 培訓前的平均分值 ＞4。
除此，為維護警察機構的聲譽和形象，盡管公民警校積極鼓勵公眾報名，然而多類群體被主觀限制了參與資格。一般來講，有犯罪記錄的過往犯罪人被嚴格排除在培訓者之外，每個申請者都必須通過美國聯邦調查局所屬的國家犯罪信息中心進行的犯罪信息審查。凡有先前犯罪記錄的申請者都必須做出相關信息調查，如犯罪或受處罰的次數、先前被逮捕的時間以及過往犯罪人申請參與警校培訓的理由等。有些地方甚至還要求申請者提供兩位品德見證人。年輕群體、低收入群體、白人除外的其他種族、與警察持反面觀點的群體對警察的執法理念或行為存在更多的質疑和不滿，往往也不被接受參與警校培訓。以德克薩斯州為例，僅有 15% 的警察機構接受 21 歲以下的學員，年輕群體比例極度受限。而且，公民警校學員的年均收入水平普遍較高，低收入群體一般沒有機會參與培訓。有研究者也指出，有些公民警校 61% 的培訓學員的家屬或朋友是警察。另外，公民警校更傾向于接受具有重要政治與社會影響力的群體，如社區精英等 \\(見表 4\\) 。上述對警察持支持態度的群體也往往是公民警校校友協會的主要成員，他們通過頻繁與政治家接觸、與社區領導者對話、與當地媒體溝通等方式給予警察強有力的政治支持，并向公眾傳遞各種關于警察的正面信息。
\\(三\\) 公民警校課程內容與培訓過程
Greenberg 研究指出，有些公民警校教員在課程講授中主觀性縮減關于警務現實情勢、刑事司法體系的執法能力等相關內容，將公民警校轉變成警察公共關系論壇。同時，有些課程教員自始至終都在講授警察在執法中的趣聞軼事。這種教學方式盡管能夠更大程度上吸引學員的關注，然而卻偏離主題，沒有傳遞真正有用的培訓信息。除此之外，公民警校會甄選合適的市民志愿者承擔課程教授任務，這種方法一定程度上能拉近講授者與培訓學員之間的距離，然而卻無助于公民警校所強調的警察與公眾互動關系的構建。
三、對公民警校未來發展方向的思考
作為社區警務哲學的一種實踐體現，公民警校并未真正踐行社區警務哲學的核心價值，構建起警察與社區的合作伙伴關系，而是偏向了維護警察形象、獲取公眾支持的政治航道，成為提升警察公共關系的重要手段。這種批評和質疑的背后需要審慎思考公民警校的未來發展方向。
首先，社區警務所關注的警察 － 社區關系項目是要幫助社區更好的理解警察角色，通過溝通以應對警察與社區間的緊張關系。然而，警察 －社區關系項目的構建卻面臨諸多障礙，如執法機構對警察 － 社區關系與警察公共關系兩個概念的混淆、警察的角色及行為預期難以具體化、警察－ 社區關系部門的合法性受到質疑等。因此，執法機構需要澄清社區警務與警察公共關系兩個概念，明確公民警校應當符合社區警務哲學所強調的溝通、合作與互動理念，而非社區政治的體現，構建起公民警校與社區警務之間的邏輯理性關系。
其次，既然公民警校強調警察與社區之間的無障礙溝通與合作，就需要確保培訓學員的多元性與廣泛代表性，尤其是要積極鼓勵有犯罪記錄者、年輕群體、低收入群體等容易對警察持反面態度的邊緣群體的參與。一般認為，公眾對警察越尊重，與警察的合作意愿越強，警察執法工作就越簡單，警察與社區合作關系實現的可能性就越大。實際上，警察執法目標的實現更需要那些對警察持反對態度群體的支持。如果執法機構只考慮自身形象和聲譽，把那些對警察持反對態度的群體排除在培訓行列之外，只會進一步加深警察與邊緣群體之間的對立感，無益于警察的執法工作。
再次，在培訓過程中，培訓者需要確保講授內容的合理性，確保培訓內容符合社區警務哲學的宗旨，避免將公民警校轉變為自我宣傳的公共關系舞臺。以美國邁阿密公民警校為例，執法機構對公民警校的運行過程實施嚴格控制。如: 要求課程教員公開自己的課程內容體系，并嚴格按照內容體系進行講授; 培訓者還會出席每次培訓課程，對授課人給予監督等。
20 世紀 80 年代至今，社區警務以它創新性的哲學理念已指導全球警務實踐 30 余年。然而，在肯定社區警務對維護公共安全的重要作用的同時，西方學者又進入了新一輪的對社區警務價值的再評估階段。有學者甚至認為: “社區警務‘換湯不換藥’，只是一場精心設計的為改善警察公共形象的 ‘舞臺控制劇’?！比绱丝磥?，社區警務的真正價值仍需要不斷接受實踐的考驗。
除此，我國上海、北京兩地已相繼成立了公民警校組織，并成為我國警務改革的重要創新模式。
結合西方公民警校發展中存在的若干問題，我國公民警校的預期發展成果也需要做出評估與總結?？傊?，如果公民警校在未來仍按照公共關系的邏輯發展運行，那么公民警校只能成為維護執法機構政治利益的工具，僅僅是一種形式大于內容的形象工程，社區警務的真正價值內涵只會漸行漸遠。
