“協商民主”作為一種新的民主理論和民主實踐,21世紀初被引介到中國。圍繞“協商民主”的引介,產生了一系列的理論成果。
2006年中共中央頒布的《關于加強人民政協工作的意見》,提出了“選舉”和“協商”是“我國社會主義民主的兩種重要形式”的重要論斷,“協商民主”與“政治協商”引起了理論界的研究興趣,一定程度上開啟了“協商民主”的本土化研究和探討。中共十八大報告明確提出:要健全、完善協商民主制度和工作機制,推進協商民主廣泛、多層、制度化發展,并且強調:要通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道,就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商,廣納群言,廣集民智,增進共識、增強合力。
“協商民主”理論之所以在我國被引起重視,一方面是改革開放后,隨著我國經濟社會結構的深刻變化,政府職能也在不斷擴大。但在應對日益龐雜的社會事務時,政府顯得日益捉襟見肘,面對新的社會變革,傳統民主理論指導下的公共管理就越來越暴露出相應的缺陷,時代的變革呼喚新的理論的引入。因此,現代公共管理的轉型提出了對“協商民主”理論的訴求。上世紀末,隨著美國政治學者提出“協商民主”的概念,并隨后被引入我國,學術界對“協商民主”的理解也是仁者見仁,但大多仍是停留在概念本身的解讀與爭論,至于理論與實踐的結合以及“本土化”方面還沒有形成新的研究熱點。在此,筆者就公共管理這一領域中,“協商民主”理論的緣起、意義與價值等問題做一擴展性探討,以期深化對“協商民主”的“本土化”實踐和理論研究。為當代政府實行有效的公共管理提供一條路徑,使得政府既可以制定出更加符合社會實際的公共政策,也能最大程度地得到民眾的擁護,從而為實現公民社會與國家權力的良性互動,推動政府走向善治起到促進作用。
一、公共管理轉型對“協商民主”的訴求
在19世紀末期,歐洲各國普遍確立了官僚制。
這種制度一方面促進了資本主義國家的國家建構,另一方面規范了各國政府的行為方式。在這個時期,各國的公共管理也逐漸提上日程,成為公共生活的重要組成部分。二戰以后,隨著資本主義社會的巨大發展,西方發達資本主義生產關系和社會結構發生了變化。在應對經濟危機和社會發展的同時,政府的職能也在不斷擴大。但是日益龐大的社會事務和民主意識日益強烈的民眾,使得政府應對起來捉襟見肘。所以公共管理的主體由政府主導轉變為政府、市場和第三部門多個主體共同協商。
“公共管理”是指“公共組織提供公共物品和公共服務的活動,它主要關注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向,而更多的是關注取得結果和對結果的獲得負個人責任”。公共管理的主體是政府,客體是社會和公民。但在現代社會中,作為公共事務的管理者和公共秩序的維護者,政府對公共管理職責的履行并不再是憑借國家權力將法律政策單向地施加于社會的過程,民主理念的廣泛傳播和自由思想的深入人心意味著公民才是國家的主人,公共管理只不過是公民委托政府代行管理社會事務維護公共秩序的職責,政府只是公民自我管理的受托人,是公民的仆人。這就使得在現代社會的公共管理中,公民一方面對于政府對公共權力的運用加以警惕戒備,另一方面又要求自己的聲音和利益訴求能夠在公共管理活動中得到有效的表達。這就要求公共管理必須朝著更為民主化、公開化的方向發展。
在本質上,公共管理是關于國家和公民的權利和責任的分配。在現代民主社會,公共政策的合法性越來越依靠公民的支持和選擇,更加強調民主決策。面對新的社會形勢,傳統的民主理論轉化到公共管理中就暴露出一些缺陷,這主要體現在四個方面。
首先,公共管理的政府主導性與群眾多樣化的需求之間的矛盾逐漸突出。發達資本主義國家普遍實行的是代議制民主,這種民主政治形式的特征就是選民和政治家的“委托—被委托”關系的存在,這種權力賦予者與權力行使者的分離使得公民對民選政治家是否能忠誠履行選民的政治委托心存質疑,而且選民也無法有效監督他們的受托人并對受托人的錯誤及時進行糾正。一方面政府往往根據自己的意志和利益,有選擇性地分配公共利益和執行公共政策;另一方面面對越來越龐大和專業化的政府,民眾越來越表現出無奈感和無力感,這就大大消弱了政府的合法性。
其次,對公共管理的廣泛民主參與無法滿足現代社會的快速高效決策的需求?，F代社會的結構具有多層次和多中心的特點。民眾對政府的需求越來越多樣化。以政府所掌握的有限資源來面對和回應無數公民個體的利益訴求,很有可能造成伊斯頓\\(David Easton\\)所說的“輸入超載”現象的發生,最終會削弱政治系統\\(Political System\\)的合法性甚至導致政治系統的崩潰。日益專業化的公共管理不僅要求公務人員訓練有素,還需要受眾的較高素質。
但是社會結構是多層次和多中心的,單一的專業化行政模式雖然保持了形式上的平等,但是本質上對某些缺乏教育的群體具有不公平性。這些群體往往就屬于“規范之外”的特殊群體。在應對這些特殊要求的群體時,專業化規范化的行政人員是無法有效滿足的。
再次,現代社會的高度社會分工和專業化趨勢使得公共事務十分復雜,普通公民由于忙于自身日常事務基本上無暇參與公共管理的過程,而且當政治家成為一種職業以后,大多數公民是缺乏科學有效地進行公共決策的知識和技能,最終公共管理的民主參與更多成為一種賦予公共權力合法運行的程序,或者說“民主”更偏向于程序意義了。這種程序化的決策機制,使得既得利集團利用自己的優勢獲得越來越多的利益,而處于邊緣化的群體越來越被邊緣化,最終導致社會的分裂。
最后,民主所遵守的“多數裁定規則”\\(MajorityRule\\)也容易在公共管理和公共決策中走向反面———形成“多數暴政”從而對少數派形成壓制和剝奪。政府主導的模式更容易產生專斷,導致群眾意見的缺乏。這就產生了特殊集團的特殊利益凌駕于公共利益之上。再或者,某些法制不健全的政府,容易產生多數人對少數人的剝奪。比如,托克維爾\\(Alexis de Tocqueville\\)一再表示對這種由民主發展出來的暴政的擔心,并認為更為寶貴的自由將在這種民主暴政下淪喪,公民的基本權利也將受到踐踏,政治史一再證明托克維爾的擔心并非多余。
由此可見,傳統民主理論在社會的公共管理實踐中是不足的,需要進行修補。
一種對傳統民主理論的有效修補產生于20世紀80年代,美國政治學者約瑟夫·畢塞特\\(JosephBessette\\)提出了“協商民主”\\(deliberative democra-cy\\)概念,并在90年代中后期引起了不少政治學者的關注。由于研究的專家學者很多,對“協商民主”的理解也有很多,有的學者將“協商民主”看作一種容忍所有公民平等參與公開交流的決策形式,有的學者將“協商民主”看作通過對話實現共識的民主治理形式,也有學者將“協商民主”看作團體或政府的組織形式。本文采用陳家剛的定義,認為“協商民主”是指“這樣一種治理形式:平等、自由的公民借助對話、討論、審議和協商,提出各種相關理由,尊重并理解他人的偏好,在廣泛考慮公共利益的基礎上,利用理性指導協商,從而賦予立法與決策以政治合法性”?！皡f商民主”具有這樣幾個特征:多元性,“協商民主”建立在多元的社會基礎上;合法性,討論審議和協商程序為公共決策提供合法性支持;程序性,“協商民主”依照特定程序開展;公開性,協商程序和審議內容都是向社會公開的;平等性,不僅體現在參與協商審議的公民的權利平等上,更體現在參與公民的機會平等上;參與性,“協商民主”鼓勵公民積極參與;責任性,參與協商的公民對社會公共利益和其他利益方公民代表的質疑及協商結果應承擔相應責任;理性,即以客觀合理的觀點參與協商審議而非訴諸情緒化表達。
二、公共管理中引進“協商民主”的意義
在公共管理領域引進“協商民主”是針對民眾日益增長的需求同政府管理能力的低下之間的矛盾。
在此我們分析“協商民主”理論在應用過程中所具備的理論優勢、社會基礎和現實啟示三個層面。
第一個層面,“協商民主”具有較為前沿的理論優勢?！皡f商民主”理論可以在相當程度上克服傳統民主理論在社會公共管理中表現出來的缺陷。首先,“協商民主”鼓勵公民和利益相關人直接參與到公共管理和公共決策的過程中去,可以減少代議制下代表性被扭曲、受托人忠誠度削弱所引起的利益損害。其次,“協商民主”促進公民有組織地參與公共管理過程,從而可以有效克服公民個體零散地參與公共決策所形成的單薄無助感,可以形成團體力量。再次,“協商民主”重視為公民平等參與公共管理和公共決策提供機會,并且強調通過充分討論審議形成共識,“作為一種立法和決策的治理形式,‘協商民主’是一個反映多元價值和偏好,鼓勵參與和對話,促進共識形成的過程”,因而可以有效避免傳統民主政治中多數裁決規則可能導致的“多數暴政”。
理論強調所有政治共同體成員參與公共討論,形成公共協商以求形成能最大限度地滿足所有公民愿望的公共政策,并將“公共協商”視為其理論的核心?！皡f商民主”依舊是立足于自由主義的基本政治理念,即強調國家\\(政府\\)與社會的分離界限,人民是社會的主人,公民的個人自由和基本權利應該得到保護而不受公共權力的踐踏,認為公民的意愿和訴求應該平等地得以表達;同時又融入了共和主義思想,鼓勵公民應該本著社會責任感來積極參與公共事務的管理,在討論審議公共議題時需要以理性和德行為基礎,以此擺脫狹隘的個人私利而尋求社會的公共利益?！皡f商民主既肯定公民積極參與政治生活,又尊重國家與社會間的界限,力圖通過完善民主程序、擴大參與范圍、強調自由平等的對話來消除沖突,保證公共理性和普遍利益的實現”。
第二個層面,“協商民主”立足于廣闊的社會基礎。公共管理中協商民主的真正實現必須奠定在公民社會形成的基礎之上?！肮裆鐣笔怯?0世紀70年代末80年代初在東歐反抗專制國家社會運動中興起的,并在90年代被西歐和美國的政治批判學者所接受。對“公民社會”的理解要從“市民社會”開始。近代對“市民社會”\\(Civil Society\\)的論述起源于啟蒙運動時期。在英國,洛克\\(John Locke\\)將市民社會界定為與原初的自然狀態相對應的有秩序的公正的人類生存狀態,后來的亞當·弗格森\\(Ad-am Ferguson\\)和蘇格蘭啟蒙學派繼承了洛克的學說;而法國的盧梭\\(Jean-Jacques Rousseau\\)也將市民社會視為與自然狀態相對的、公正理性的文明進步的社會形態。
啟蒙時期思想家將市民社會視為人類脫離了自然狀態后的文明進步社會,在他們的語境里,“市民社會和政治社會乃是同義詞,與此相對應的則是自然狀態或自然社會”,這實際上只是籠統地繼承了古希臘羅馬時期對“市民社會”的理解,這種帶有道德優越感的探討并不能真正分清“市民社會”與“政治國家”之間的界限。推翻這種道德判斷并以人類歷史和社會發展角度來研究市民社會的是黑格爾\\(George F.Hegal\\)和馬克思\\(Karl Marx\\)。黑格爾把市民社會看作個人為了實現自身利益而與他人發生關系的舞臺,在這一舞臺上他人成為實現個人目標的工具;馬克思則將市民社會看作生產力發展到一定階段后人類社會形成的經濟生產關系,是建立在特定生產力基礎之上的私人的物質生產和交換關系,物質交換關系“超出了國家和民族的范圍,盡管另一方面它對外仍必須作為民族起作用,對內仍必須組成為國家”?，F代的“市民社會”理論是建立在黑格爾和馬克思的學說之上的,“在他們兩人的思想中,市民社會指按照自身法則運行而不受法律和政治團體的倫理要求影響的經濟和社會秩序”,它是以個人的經濟活動為基礎而形成的自發秩序,是以私法關系為紐帶的、與政治國家相分離的實體社會。
在現代的語境中,市民社會與商業社會、西方工業社會是一體的,都是近代西方資本主義經濟發展的社會關系產物。市民社會的發展不僅產生了諸如希爾斯\\(Edward Shils\\)所說的社會成員間的“市民認同”\\(civility\\),也正因為個人經濟利益在社會關系中才能得以實現,由此為個人活動建立起社會紐帶,從而也形成了以社會利益為關注對象的公共領域。哈貝馬斯\\(Jürgen Habermas\\)認為,公共領域\\(Public Sphere\\)是市民社會的政治表現形式。市民社會一方面是不受國家管轄的獨立的私人活動領域,另一方面又因私人的社會性活動而產生了公共事務,由此,“形成了這樣一種資產階級公共領域,其前提是市民社會對私人領域的公共興趣不僅要受到政府當局的關注,而且要引起民眾的注意,把它當作自己的事情”。公共領域的形成在于公民對國家權力的行使產生了敵意,作為公共領域基礎的市民社會運作的自發性越來越多地受到國家權力行使范圍擴大造成的限制,民眾擔心國家權力會從擴大行使變成過度行使從而使得自己的權益和自由成為國家權力恣意妄為的犧牲品,由此公共領域中產生了這樣一種政治意識———它要求將公共輿論作為公共權力合法性的唯一來源并以此對抗專制統治。在這種情況下,市民社會開始向公民社會轉化,私人也轉變為權利與責任相一致的公民。
所謂“公民社會”,是指“國家與家庭之間的一個中介性的社團領域,這一領域由同國家相分離的組織所占據,這些組織在同國家的關系上享有自主權,并由社會成員自愿地結合而形成以保護或增進他們的利益或價值”。公民社會是一個以“公民”為主體的社會結構,“公民”不僅擁有市民社會中市民享有的私法權利,還擁有對公共事務參與決策的權利和對政治共同體的責任。對于當今世界的大多數國家而言,公民對政治生活和公共事務所擁有的平等的民主參與權已成為憲政共識,我們很難說這種平等的民主參與權促進了各國公民社會的形成,或是它只是公民社會形成所帶來的結果,但是我們可以斷定的是,對于大多數國家而言,即便它們尚未真正邁入公民社會的大門,也已經站在門檻邊上了。
第三個層面,“協商民主”可以為應對公共管理的現實問題提供指導和思路。面對現代社會日益膨脹的民眾需求,現代政府一直處于行政權力膨脹和精簡的惡性循環之中而無法自拔。政府責任的超載和民眾日益的不滿和抵觸并存,以政府為主導的公共管理方式已經山窮水盡?！皡f商民主”理論的引進起到了“柳暗花明又一村”的效果。在現實公共管理中,它的解決問題的思路體現在以下幾方面。
首先,實現了選民對執政者的監督和制約,并且不僅僅局限在幾年一次的大選中,而是貫徹在執政者實行公共政策的各個環節之中?！皡f商民主”強調公共政策的民眾基礎,否則政府無法面對日益強大的公民社會。政府必須放棄原來的高高在上的姿態,在執行公共政策的時候,積極聽取民眾的呼聲。
其次,政府不得不放棄政府主導的方式,將社會事務劃分為不同層次,逐漸下放政府的權力,并且將這些權力轉移給市場和第三部門。這樣一方面減輕了政府所承載的壓力,另一方面滿足了民眾參與政策制定和執行的要求。再次,面對高度專業化的問題,通過引進“協商民主”和“第三部門”有利于政策的科學制定,并且還可以降低政府研究問題的成本。最后,“協商民主”由政府、市場和“第三部門”以及利益群體共同來協商解決公共政策的制定和執行的問題,可以防止某一利益群體獨占好處,排擠其他利益群體的事情發生。
三、“協商民主”在公共管理中的價值
公共管理強調公共權力運作所取得的結果,這就要求在公共管理活動中,政府必須立足于受眾,將公民的意愿要求\\(即公共輿論\\)作為制定公共決策的基石。公共管理行為的結果是由社會和民眾所承受,公共管理的運行成本也是由納稅人所負擔,實施公共管理行為的政府只不過是公民所委托以代為維持公共秩序的管家,所以公民有權利知道政府試圖采取何種公共管理措施,政府也有義務去了解公民需要哪些公共管理行為。我們并不指望每一位公民都變成“積極公民”,但只要公共管理行為的后果與我們密切相關,那么我們就應該建構能使政府的公共管理和公共決策能夠反映我們利益要求的途徑。
“協商民主”理論對傳統民主理論的不足進行了修正,從而更適合公民社會中的公共管理的進行。
在現實政治生活中,公民對公共管理的平等參與權不僅受到傳統民主理論所采用的“多數裁決規則”的削弱,也受到占據經濟強勢地位的利益集團的損害,公共決策的復雜性和專業化趨向也使得代議制民主下的政治家與他們的選民———政治委托人越來越疏遠。但是我們不能改變民主所遵循的基本游戲規則———多數的決定,我們不能取消代議制———因為我們需要專職的熟練的政治家進行社會政治運作,我們也無法強制或剝奪那些經濟強勢集團———這將損害社會的自由與公正。由此,“協商民主”理論在現代社會的公共管理所具有的價值就體現出來了。
第一,“協商民主”理論并不反對傳統民主理論的多數決定的基本規則,但是更強調應該通過公共管理措施使各利益相關方平等地深入地討論審議,以就公共利益達成“共識”而不是簡單的“多數”,由此形成更為廣泛接受的公共決策,“作為一種決策形式,‘協商民主’要求在其中容納每個受決策影響的公民,實現平等參與的實質性政治平等以及決策方法和確定議程上的平等,自由、公開地進行信息交流,以及賦予理解問題和其他觀點的充分理由”。
第二,“協商民主”理論強調公共協商中的包容性,認為在多元化的社會中,少數派與多數派、強勢群體與弱勢群體是平等的,他們不僅在公共決策制定的程序上,而且在公共決策形成的討論審議過程中也享有同等的參與權,少數派的意愿和訴求并不因為他們的弱小而被忽略,從而可以有效避免“多數暴政”的形成。第三,“協商民主”理論認為公民有義務有責任參與公共管理與公共決策,這不僅有助于培養公民對社會公共利益的責任感,還有助于在社會中形成良好公共精神,這種公共精神對民主政治的持續發展會起到積極的促進作用,對政治社會化進程有著正面意義。第四,“協商民主”理論強調理性協商,“協商過程中發揮作用的是合理的觀點,而不是情緒化的訴求”,希望通過對利益偏好的合理選擇審議達成關于公共利益廣泛共識,也盡可能地減少權力或經濟實力差異所造成的偏差。最后,“協商民主”理論要求審議協商過程必須公開化,“通過使支持政策的各種理由公開化,人民就能夠對這些政策的前提和含義提出疑問”,從而能夠實行民主立法民主決策,控制行政權力的非民主取向并規范、構建現代公共行政模式,增加公共決策的合法性,導向良性的政府治理和優化的公共管理。
民主理念既產生于民眾對政府的不信任,也產生于對個人自由的珍視。對于公共管理的主體———政府而言,要想保持政治穩定,公共管理措施的有效性和公共管理行為的支持度是同等重要的。無論是市民社會還是公民社會,其自身都是不足的,需要政府通過履行公共管理職能加以干預以確保其良性運作,而政府要尋求公共管理措施能夠有效推行,也必須立足于公民參與公共決策過程以形成公共意見的基礎之上。
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