公共沖突是指那些事關公共利益的沖突。 事關公共利益， 是指引起沖突的事項即為公共事項，或引發沖突的事項不是公共事項，但沖突的發展影響到了公共秩序、公共安全、公共福利等公共利益。①對公共沖突的管理是任何可以現實運行的社會體制都必須包括的功能。 公共沖突管理體制是社會體制的重要組成部分。 當社會結構的變化導致公共沖突的方式也發生重要變化時，社會的公共沖突管理體制也必須作出相應調整，否則就會因管理效能下降而導致公共沖突的失控和加劇，威脅社會的長治久安。
一、社會結構的變化與公共沖突的社會化
計劃經濟時代的社會結構是行政化的結構， 它所產生的公共沖突是以行政化的沖突形態為主導的。 建立市場經濟體制以來，社會結構逐漸轉變為社會化結構，它所產生的公共沖突是以社會化的沖突形態來主導的。
（一）傳統行政化的社會結構與行政化的沖突
形態主導的公共沖突從新中國成立到市場經濟體制建立之前，中國逐漸形成了等級單向制約的行政化的社會結構。
所有社會成員間的關系都是通過縱向的行政權力聯結起來的， 國家行政機構幾乎對全部的社會生活實行著嚴格而全面的控制。 這種高度“行政化”的社會結構主要有以下特征。
首先，國家以“工作單位”為基本形式，建立起覆蓋全社會的基層行政化組織。 將每一個社會成員都納入到這種工作單位中，并保持相對穩定。幾乎一切微觀的社會組織都被改造成“單位組織”②。在城鎮地區，工作單位的基本形式包括“城市社會中的黨和政府機構（行政單位）、國有管理及服務機構（事業單位）和國有企業單位”。③在農村地區，工作單位的基本形式是政社合一的“人民公社”、“生產大隊”和“生產小隊”。 國家實行“不勞動者不得食”的政策，要求每一位成年人必須參加工作，由國家統一分配工作單位，成為單位的成員。單位成員所扶養和贍養的子女、配偶和老人，則被稱為單位的“家屬”。
其次，工作單位不僅承擔著經濟和生產職能，而且承擔著政治、社會和文化職能。每個工作單位成員及其家屬的各種主要的個人和社會需求，都要通過工作單位來提供或批準。從工資收入到社會保障，從食品、衣物、日用品到住房的取得，都要由單位來分配；從子女入托入學到登記結婚，從住宿旅店到購買機票，都要出示單位工作證或介紹信。④單位成員對工作單位形成了全面的依附關系，一旦離開單位，個人便失去生存的能力。 單位也對單位成員形成了嚴格的控制關系，未經工作單位同意，任何單位成員都不能流動到其他工作單位。
第三， 在各工作單位之間以行政等級的方式建立起上下級的行政化的組織關系。 下級服從上級。 自上而下的國家行政權力通過層級命令控制著每一個工作單位，形成垂直單線式制約關系。⑤各級單位被“地方-中央”等級化的行政鏈條串聯起來，上下級單位處于命令與服從的關系狀態。⑥在這樣行政化的社會結構中，個人由“社會人”變成了“行政人”，社區由社會單位變成了行政單位，各種社會關系歸聚為行政關系，從而也使社會成員之間的沖突歸聚為行政組織成員之間的沖突，公共沖突的主導形態歸聚為行政性沖突。
行政形態的公共沖突的特點是：針對事項是行政事項，涉及主體是行政單位的人員，沖突的起因是由于行政政策的制定或執行， 沖突的過程是在行政機構內部展開。 在高度行政化的社會結構中，由于重要的社會組織都轉變為行政化的組織，所有的社會成員都歸類為行政化的工作單位的成員或其家屬，所有涉及社會成員的事項都被工作單位以行政化的方式來加以控制，這使得所有工作單位及其成員之間的沖突都被歸類為行政形態的沖突。因此，行政形態的公共沖突不僅包括了嚴格意義上的行政組織內部的沖突，而且囊括了各種行政化的經濟、社會和文化組織及其成員之間所產生的原本并不具有行政意義的沖突。
行政化的沖突形態的最主要特點，在于它是具有不同行政等級的組織及其成員之間的沖突，沖突各方依據其所具有的行政級別而彼此具有服從和被服從的關系。
（二）當代社會結構的社會化與社會化的沖突形態主導的公共沖突
社會主義市場經濟體制的建立和發展，不僅使經濟領域率先脫離國家的行政體系，而且也推動社會和文化領域逐漸獨立于國家的行政體系，形成了所謂的“領域分離”和“去行政化”趨勢。它突出表現為支撐行政化社會結構的單位體制逐漸衰落。
首先，私人和集體企業率先脫離國家的行政機構，各種社會和文化事業單位也正在逐漸脫去行政化的色彩，家庭、居民區和各種私人社會組織完全回歸了私人領域。
其次，工作單位承擔的社會職能大幅減少。工作單位成員的衣食住行和婚喪嫁娶都不再由工作單位負責，而變成了私人事項和社會事項。 工作單位只是工作的場所和獲得工作收入的地方，它不再控制其成員的社會生活和私人生活，單位成員也不再對工作單位有全面的依附關系。
再次，工作單位由單向的分配變成了雙向的選擇，個人獲得了更大的自由空間來選擇和放棄工作單位。 單位內的等級關系只是一種工作關系，在工作時間之外就不再具有合法效力。
最后，除了各個組織系統內部的行政等級制約關系之外，各種經濟、社會和文化組織之間不再具有行政等級隸屬關系，它們與國家行政機構的關系也不同程度地擺脫或正在擺脫行政隸屬關系。
上述這些變化導致了社會關系結構的整體變化：由原先大一統的行政權力縱向等級制約結構，轉變為領域分離的平等權利之間橫向相互制約結構。行政結構仍然存在，但它已不是社會結構的全部，而是退縮為社會整體結構的一個特殊部分和特殊形態。
在日益社會化的社會結構之下， 公共沖突也由單一的行政化的沖突形態分化為各種不同形態的社會沖突，如勞資沖突、社區沖突、環境沖突、官民沖突、民族沖突、宗教沖突、各種社會組織之間的沖突等等。 與行政化的沖突形態相比，社會化的沖突形態的最重要特點，在于它不再是具有不同行政級別的行政化組織及其成員之間的沖突，而是具有平等權利的社會組織及其成員之間的沖突。沖突各方在法律面前都具有平等的身份，都有平等的權利作出主張和要求。他們之間并不存在必然的服從與被服從的關系。
二、行政主導的公共沖突管理體制的特點與效能的弱化
改革開放之前，中國的公共沖突管理體制是行政主導的，它能夠有效地管理以行政化的沖突形態為主導的公共沖突。但在日益社會化的社會結構下，當面臨以社會化的沖突形態為主導的公共沖突時，行政主導的公共沖突管理體制就不僅力不從心，而且會產生一些負面效應。
（一）行政主導的沖突管理體制的基本特點
在改革開放之前，中國形成了行政主導的公共沖突管理體制。 這種體制有如下一些基本特點。
1．沖突管理的工作單位負責制
在行政化的工作單位覆蓋全社會的社會結構中， 出現的各種沖突都會交由沖突各方所屬的工作單位來負責解決。工作單位的負責人就是解決沖突的負責人。行政化的工作單位不僅承擔著預防和解決公共沖突的責任，而且被賦予了懲罰和處理沖突各方的權力。⑦
2．沖突事項按行政層級上交
行政單位、事業單位或企業單位都被賦予了不同的行政級別，單位的級別愈高，權力就愈大，②對于公共沖突管理來說，下級工作單位解決不了的沖突事項，要交由上級領導單位來解決，以此不斷上推， 直到中央行政單位的最高負責人。 因此， 中央行政單位成為解決社會沖突的最高負責單位。
3．專門的沖突管理組織從屬于行政組織
在改革開放之前，也有一些專門承擔沖突管理的社會性組織，如人民調解組織，街道的調解機構等。但這些社會性的沖突化解組織都被納入到行政機構的體系中去，成為具有一定行政級別和行政隸屬關系的行政化組織。
4．司法機構被納入行政機構系列
在改革開放之前，承擔沖突裁決功能的司法機構也被納入到行政等級的整體結構之中，成為一種特殊類型的行政組織。它不僅具有一定的行政級別，而且對非司法的上級行政機構還具有報告關系，履行請示、報告和執行的職責。
（二）行政主導的公共沖突管理體制對行政化形態沖突的管理效能
從歷史的角度看，行政主導的公共沖突管理體制與當時的社會結構與沖突形態是相契合的，它可以有效地管理行政化沖突形態主導的公共沖突。
首先，從公共沖突管理的覆蓋范圍來看，由于負責沖突管理的工作單位是覆蓋全社會的，因此能夠對各種公共沖突實現無遺漏、無死角的全方位管理。
其次，從公共沖突管理的負擔分配來看，由于所有的基層工作單位都承擔著公共沖突管理的職責，使得公共沖突管理的負擔不會集中于某種特殊的沖突管理部門。
再次，從公共沖突管理的效能來看，由于工作單位對其成員具有全方位的控制關系，工作單位成員對于工作單位具有全面的依附關系， 因此承擔主要沖突管理的基層工作單位對作為沖突方的單位成員具有相當強的影響力，有充分的能力來控制其行為選擇。這使得大多數公共沖突在最基層就已經得到預防、控制和化解，公共沖突難以擴散和升級。
又次，當平級行政化組織之間發生橫向沖突時，它們共同的上級主管部門自然就承擔起沖突管理的職責。 由于上級主管部門有權決定下層行政化組織的資源、人事和運行規則，因此對下級之間的沖突有充分的控制能力。
最后，從沖突管理的公正性來看，如果沖突相關方對單位的處理方案不服時，可以向上級領導部門申訴，如果對上級領導部門的處理仍然不滿，還可以向更高層次的上級領導部門申訴。 這種逐級上訪的申訴機制可以在很大程度上避免直接的單位領導處理的不公正性。
（三）行政主導的公共沖突管理體制對社會化形態沖突的管理效能
盡管行政主導的公共沖突管理體制對行政化沖突形態主導的公共沖突具有卓越的沖突管理效能，但當它面對新的以社會化沖突主導的公共沖突時，就出現了難以契合的情況。 它突出表現為所產生的以下四種效應。
1．壓制效應
行政化的公共沖突管理體制是控制導向的，具有嚴格的等級制約和服從機制：當下級與上級出現矛盾時，下級要服從上級；如果下級不服從上級，上級可以采取各種壓制措施。這一壓制機制用于具有上下級行政級別關系的沖突各方是很正常的，但將其用于平權主體之間的社會形態沖突時，特別是用于民眾與公共行政機構的沖突時，那些過去被視為正常的制約措施現在卻會被視為“壓制”，從而產生“壓制效應”：被壓制方會感到受到了不公平對待，因而產生激烈的情緒并選擇升級的沖突行為來應對。
2．偏袒效應
行政主導的公共沖突管理體制是通過訴諸上級來解決公共沖突管理的不公平問題的。 這在大一統的行政化社會結構中是有效的， 因為在這種社會結構中一切橫向關系最終都要歸于上下級的縱向關系。 但在社會化的社會結構中，沖突各方可能是沒有共同隸屬機構的平權者，比如有可能是公眾與政府之間的沖突，這時再以行政上級來解決沖突，就很難保證中立，因而形成“偏袒效應”：非政府的一方會認為由政府的上級機關來處理沖突肯定會“官官相護”，因此難以建立對干預第三方的信任關系，并傾向于采用體制外的手段來向對方施壓。
3．無終局效應
行政化的組織機構具有多層級結構， 對沖突管理方式不服的一方總是希望通過逐級上訪來尋求對己方有利的結局，直至中央。在行政化的社會結構中，由于沖突各方都是“單位”中人，對工作單位有全方位的依附關系，為了防止自身利益受到更大損失，總是會對進一步上訪的意愿有更強的約束。 但在社會化的社會結構中，沖突相關方不再對工作單位有全方位的依賴關系，因此只要還有上訪的空間，就不會約束上訪的沖動。 這導致了“無終局效應”：不服的一方總是在上訪，形成所謂的“訴訪循環”，出現大規模的上訪人潮。
4．失信效應
在行政化的社會結構下，行政政府控制所有資源，也承擔統管一切的職責，其中當然包括各種沖突管理的職責。但在社會化的社會結構下，隨著各領域的相對分離，行政政府不再掌握所有資源，也不再承擔原先承擔的很多職責。 在這種情況上，如果行政政府再繼續承擔全部的沖突管理職責，就會產生“失信效應”：沖突各方對政府“無選擇依賴”，大量的社會性沖突仍然要通過行政方式來解決，行政機構不堪重負，同時又因為無力承擔這種重負而喪失民眾信任。 這種對政府的“高依賴、低信任”困境，很容易使作為第三方的行政政府最后成為在沖突中被一方或雙方攻擊的目標，形成所謂的“二階沖突”⑧。
行政主導的公共沖突管理體制在社會化的社會結構中所具有的這些負面效應， 一方面會降低沖突管理體制的效能，使公共沖突無法得到有效的預防和控制；另一方面還會使公共沖突積累和升級，威脅整個社會的穩定和安全。因此，需要根據社會結構的變化來轉變公共沖突管理體制，使其適應新的社會結構和沖突形態。
三、社會主導的公共沖突管理體制及其實現路徑
要使公共沖突管理體制適應新的社會結構和沖突形態的要求， 就要對現行的公共沖突管理體制進行相應的調整。 調整的基本方向，是根據社會結構的領域分離和去行政化這一基本特點，將公共沖突管理體制從原先的行政主導模式擴展為更具涵蓋力的社會主導模式。自改革開放以來，中國的公共沖突管理體制已經出現了很大的變化。 但從總體結構來看， 仍然維持了原先的行政主導模式，這使其難以適應公共沖突管理的新要求，亟需推進轉變的速度。
（一）社會主導的公共管理體制的基本要求
社會主導的公共沖突管理體制是一種以承認多元利益沖突為前提、以平權保障為基礎、以中立干預為條件的開放性、程序化的制度規范。 它應當包含以下主要機制：
1．制度化的區分機制
社會主導的公共沖突管理體制對沖突既不采取完全壓制的方式，也不任其自由泛濫，而是將合法的沖突與不合法的沖突方式進行嚴格的區分。 約瑟夫·海姆斯（Joseph S. Himes）認為，需要對沖突建立制度化的規范，即以一套約束性的社會規范和集體行動模式來合法化、規范并獎勵合理的社會抗爭，并以此來防止人們訴諸不合法的沖突。 這種制度化的策略要達到三個目的：一是鼓勵和支持社會成員和各種團體采用社會準許的手段來尋求合法的目的和珍惜的價值； 二是通過制度化規定和規范沖突抗爭的種類和方式使其成為可理解和可預測的行為； 三是使沖突方可以期望通過被認可的、規范的方式采取的沖突行為可以至少部分得到他所要求的目標，同時使得社會系統得到保護，不受不合法的和可能有害的沖突方式的破壞。
2．平等化的談判協商機制
社會化的沖突是平權主體之間的沖突。 隨著公民受教育水平的提高和現代社會民主法制體系的健全，以談判、協商的平等化方式解決社會公共沖突顯得尤為必要。 談判意味著沖突各方可以平等的就沖突事項進行協商，對利益進行平等交換，意味著沖突的解決方式是各方在彼此約定的條件下自愿達成的協議，各方都有遵守這種協議的義務。⑩從長期結果來看，最有效的沖突化解方式是主體之間的平等協商。 因此，沖突管理體制要建立各種平等協商機制，鼓勵沖突各方采取合作或妥協的方式達成解決方案。
3．中立化的干預機制在沖突雙方無法直接達成解決方案的情況下，需要有中立第三方進行干預，通過調解、仲裁和司法判決等各種形式來解決糾紛。 理查德·E·沃爾頓（Richard E. Walton）認為，沖突管理中的第三方必須具備權威性、公正性、可接受性及能力、技巧、經歷四個方面的條件。在這里，保證第三方的中立性最為關鍵，因為如果第三方缺乏中立性，就會有偏袒之嫌，無法取得沖突各方的信任。
4．有限步驟的終局機制
在利益多元化的社會格局下，沖突的最終裁決方案并非都能使各方滿意，但沖突各方不能因此無盡糾纏，必須服從依照正當程序所作出的無偏袒的權威裁決。 因此，必須建立和強制執行有限步驟的終局制度，以節約沖突管理的公共資源，同時維護社會穩定。
5．社會化的化解機制
對于廣泛的、持續的和難以解決的社會沖突，僅靠既有的行政和司法機制有時難以解決。 這有可能是現存的制度本身存在一些結構性缺陷，這被加爾通（John Galtung）稱為“結構性暴力”（struc-tural violence）。 “結構性暴力”不同于一般意義上的直接暴力，它是一種隱藏在社會制度中的合法暴力。它隱身于政治、經濟、社會和文化之中，通常表現為對某一些人或社會群體的重要權力的否定和侵犯。在結構暴力的情境下，一些“好公民”可能參與了“這樣的制度設置：個人可能做了大量傷害別人的事情，但并不是故意做的，只是認為在履行他們的固定職責，就像從事該結構設置中確定的一項工作”。針對這種可能，公共沖突管理體制應當建立沖突化解機制，給沖突各方和社會各界以適當的空間來討論現存體制中存在的問題，并尋找改變這種體制缺陷的合理路徑和方式，以消除導致社會沖突的深層結構性原因。
（二）沖突管理體制轉變的路徑選擇
調整公共沖突管理體制，不能期望將原有體制完全推倒重建，因為這一方面會導致新舊體制轉換過程中的制度失范，由此產生的真空期將使社會發生劇烈振蕩；另一方面這也使原有體制的有效機制不能得到充分利用，使新體制本身的缺陷無法得到適當彌補。 基于這一考慮，沖突管理體制的調整可以考慮下列的路徑：
第一，從行政主導模式逐步擴展為社會主導模式。 在公共沖突管理體制的調整中，行政主導模式并不是要被完全拋棄，而是要將其從公共沖突管理的總體模式降為局部模式。 改革開放前，由于社會管理長期以行政部門主導，公民對行政機關的權威性有較高認同，政府作為第三方干預公共沖突時，往往能顯示出以行政權為基礎的強制性和權威性，這對快捷的取得沖突處理的效果有積極作用，這種強制性和權威性能及時控制沖突蔓延，盡快恢復社會秩序。因此，調整的策略應當是針對行政方式所不能處理、難以處理和處理成本極高的沖突，逐步建立社會性的管理制度。 隨著社會結構和沖突形態的變化，這種類型的沖突會越來越多，正如海默斯所指出的，先前破壞性沖突的創傷會成為促進沖突管理制度化的重要條件。 如果能夠抓住這種時機，擴展社會化的沖突管理制度，就會減少阻力，獲得最大成效。
第二，通過社會化方式在體制的基本規則和程序上達成規范共識。新的沖突管理體制能否有效發揮作用， 在很大程度上取決于人們對體制的基本原則和程序能否達成共識。 里查德·魯賓斯坦（Richard E. Rubenstein）認為，從長期來看，使沖突管理權威獲得合法性的關鍵，在于對該體制處理沖突的基本原則和程序形成“規范性共識”（normative consensus）。 在有規范共識的沖突中，沖突各方會在各方所接受的規則、價值和社會現實愿景的限度內進行基于利益的談判和問題解決。一旦誤解被澄清，情緒冷靜下來，各方就經常會迅速轉向處理技術性的事情。而在沒有規范共識的沖突中，解決問題的技術方案通常就不可能被討論， 直到各方處理了更根本的差異。 為了達成這種規范共識，沖突管理體制的調整必須采取更加社會化的方式，給社會各界充分的討論空間和時間，并最終形成大家都能接受的規范共識。
第三，鼓勵和培育寬容文化，對個人要求最大化加以理性的限制。 盡管人們對沖突管理體制的基本原則和程序有可能達成基本共識， 但對依據這些原則和程序所產生的解決方案卻不可能都滿意接受。因此，在利益多元化的社會格局中，必須鼓勵和培育寬容和妥協的社會文化氛圍，約束人們在損害他人利益的基礎上將個人利益最大化的要求。 其方式是通過各種公開的政策承認社會成員和群體會存在不同的、不相容的或沖突的利益；明確每個社會成員和群體都有追求其利益的權利，同時這種權利的實現會受到其他社會成員和群體利益的限制，也受到社會整體利益要求的限制。因此， 每個社會成員和群體都應當在滿足社會成員相互利益和社會整體利益的限度內來追求個人利益。 只有在這樣的社會文化氛圍中，社會化模式的沖突管理體制才能有效地運行和充分發揮作用。
