20 世紀 90 年代末以來,中國處于社會轉型的特定時代背景下,公共行政實踐面臨著嚴峻的挑戰,公共行政價值研究不僅成為政府社會治理必須面對的一個關鍵課題,而且儼然已成為當代中國行政倫理建設的一個重要內容,公共行政價值的研究開始引起學界的廣泛關注.自 2003 年 4 月首屆行政哲學研討會召開以來,至今已舉辦七屆.對行政價值的研究與思考成為該研討會的重點之一.國內學者對行政價值展開了多維度研究,但總的來說,較之國外公共行政價值的研究,中國有關行政價值的研究成果數量不多,并存在不少問題.例如,有些學者把行政價值等同于行政價值觀,甚至等同于行政文化;有的對于行政價值的論證只是流于形式,而缺乏對行政價值基礎的深層次思考,更談不上形成完整的理論體系了.這都為我們系統地界定和分析行政價值留下了廣闊的思考空間,從一個全新的視角對公共行政存在與運作的合理性與合法性進行價值審視與追問顯得十分必要.研究公共行政的正義,就是運用倫理學的研究視角與方法,遵循公共行政產生與發展的邏輯,從公共行政得以產生的權力基礎出發,尋找其價值發生的根源,解決行政價值多元性導致的不同價值導向問題.我們知道倫理學是一門哲學理論科學,"倫理學研究社會道德現象不能停留在簡單的道德事實的記錄和單純的描述上,而是要深入到道德現象內部去揭示其本質和發展規律"[1]9.因此,研究公共行政的價值問題,就要合理地運用倫理學的方法,緊緊圍繞公共行政產生和發展的客觀基礎而展開,通過揭示公共權力的本質特征和內在矛盾,抽象出公共行政中正義的一般概念.
在此基礎上運用倫理分析的工具進一步闡發正義的多元倫理維度.在倫理學的話語體系中,對公共行政的倫理學闡釋不能脫離開公共行政的實踐本身,在公共行政的現實中正義的客觀存在本身就是多重維度的,只有采用不同的倫理視角去關照,才能夠客觀地反映其實際存在,才能避免研究方法上的偏執并保持理論構建的完備性.
一、公共行政從"價值中立"到"價值之爭"的困惑
在公共行政百余年的演進歷程中,公共行政的價值問題一直是阻礙我們進入更深層次的公共行政理論構建的巨大藩籬.在開創行政學之初,威爾遜就曾指出,在許多政府機構的管理中,公平比效率更重要.然而,為了迎合解決政治上的黨派競爭問題與推進行政體系中文官制度改革的現實需要,威爾遜不得不以"政治-行政"二分法為理論基礎,去建構公共行政"獨立的技術性"領域.與威爾遜同時代的馬克斯·韋伯對官僚制的研究以及 20 世紀初泰勒對科學管理原理和方法的創設,為威爾遜實現對公共行政的科學化、技術化管理提供了具體的組織安排和管理模式.在現實需要、組織保障和管理方式的共同合力下,公共行政暫且放下了公平,而以效率作為其核心價值理念.在傳統公共行政的視域內,效率成了公共行政最基本的"善".這種效率之上的行政模式以祛除行政人員的獨立自主人格,強調制度而忽視道德之于公共行政的現實作用,摒棄公平、正義等其他價值的"祛魅"思想妄圖構建起具有獨立性的、技術化的、科學的事務性領域.然而,事與愿違的是,不同價值之間的沖突并沒有因此而沉寂,反而越發凸顯出來.尤其是 20 世紀 60 年代末到 20 世紀 70 年代初,以美國為代表的西方國家連續發生了一系列的經濟、社會和政治危機,人們把一切社會問題的根源都歸結到這種效率至上的公共行政模式上.
新公共行政理論便是在對傳統行政價值觀的反思與批判中,在要求行政改革以使公共行政更加"合法化"的呼聲中誕生的.弗雷德里克森\\( H.George Frederickson\\) 作為新公共行政學派的代表人物之一,于 1968 年首次將"社會公平"\\( social equi-ty\\) 的價值引入公共行政,并將公平作為效率與經濟之外的公共行政的第三個理論支柱.新公共行政學認為,"實現以較少投入換取較大產出即經濟和效率目標固然是公共行政的價值追求和目標之一,但絕不是其核心價值,更不是唯一的價值準則和終極目標.傳統的行政機關在執行立法和提出計劃時常以犧牲社會平等來強調效率和節約,與其說它照顧一般利益,倒不如說它照顧特殊利益,它以獻身于爭取公眾福利和民眾的面貌出現,但實際上卻反其道而行之.而新公共行政學則強調,公共行政的核心價值在于社會公平,在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值"[2]258 -259.新公共行政理論對西方公共行政實踐的價值取向產生了重大影響,然而,如何在堅持公平的前提下兼顧效率,實現公平與效率的統一,無論在理論上還是在實踐中卻都是一個難題.因此,尋找解決傳統公共行政及其官僚體制的弊端的探索一直沒有停息.
正當人們就傳統公共行政及其官僚制弊端問題爭論不休時,新公共管理理論大膽地從管理學的角度,批判傳統公共行政及其組織方式,推崇私營機構的管理技術,總結公共管理在地方實踐中所取得的成效,將分權、放松管制、委托等管理方式作為醫治公共管理機制僵化痼疾的一劑良藥."讓管理者來管理",只有將私營管理的良好模式引入到公共管理的實踐中,才能使公共管理走向"善"的歸宿.這種"善"超出了傳統公共行政"效率"價值的追求,而擴展為經濟、效率和效能\\( 即"3E"\\) ,并借此來全面衡量公共管理主體提供公共服務的質量和顧客滿意程度.雖然新公共管理理論也強調諸如責任、回應性、公民參與等價值目標,然而不論從其行動方案還是實際操作中,都可以清晰地感受到這些價值只不過是"3E"核心價值的附屬品.也正因為如此,新公共管理理論所期望推行的公共行政范式,在為歐美各國政府的改革實踐做出重要貢獻的同時,也遭到了來自各方的質疑.一些學者不僅對作為這一理論精髓的企業家政府理論提出了尖銳的批評,也對新公共管理理論所倡導的價值觀提出了異議,認為這一理論"很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價值"[3]394.以登哈特為代表的新公共服務理論便是針對"新公共管理理論"所主張的公共行政的自由化和市場化,尤其是在對其中企業家政府理論的批判中建立的一種新的公共行政理論.新公共服務承繼新公共行政的民主價值,將公共利益作為其核心價值.
基于公民權、民主和公共利益等價值理念,主張通過廣泛的對話和公民參與來追求共同的價值觀和公共利益,在一個多層次、復雜的民主體系中,公共行政必須以與此相應的職責、倫理和責任的方式來為公民服務,最大限度地實現社會公共利益.雖然在對行政價值的概念理解、研究角度與方法等方面還未達成共識,但新公共服務理論適應現代公共行政的倫理要求,凸顯公共精神,追求公共利益,體現為一種以倫理價值為軸心的管理模式.
面對公共行政的價值問題,尤其是公平與效率關系的問題,我國政府也經歷了一個較長期的探索歷程.新中國建國之初,為了盡快實現"趕超"目標,盲目追求效率; "文革"時期,又出現了對公正的絕對崇拜; 改革開放之后,黨的十四大確立了"效率優先,兼顧公平"的政策方針,黨的十四屆三中全會明確提出: "建立以按勞分配為主體,效率優先,兼顧公平的收入分配制度,鼓勵一部分地區一部分人先富起來,走共同富裕的道路."黨的十六大又重新對公平的問題作出反思,提出了"科學發展觀"和"以人為本"的理念.因此,對于世界各國的政府來說,公共行政的價值問題都是一個繞不開的問題,必須正視它和解決它.然而,長期以來理論探討上的不足和實踐中"矯枉過正"的弊端,使得我們在公共行政價值的問題上很難取得突破性進展.與其在"公平"與"效率"之間左右為難,不妨走出公平與效率本身,轉而專注于行政價值的研究,或許在那里能夠探索出一條切實可行的道路.對公共行政中正義的研究正是懷著這樣的理想而展開的.
二、探尋統領公平、效率等價值的"合題"
公共行政的產生和有效運作的客觀基礎和邏輯起點是公共權力,本質上,公共行政的過程就是公共權力在公共行政中的運行過程.公共權力原本不是目的價值,而是手段價值,它可以用于和服務于不同的目的.但人類的社會歷史證明,權力雖然是一種工具性價值,但與其他工具性價值不同,它不僅是一種最有力、最有效的工具價值,而且必然蘊涵著對正義的價值追求、具有顯著的目的價值意蘊.對政治權力的占有和行使以及它所提供的政治秩序是否正當的根本性追問,所針對的就是政治正義問題.公共行政的目的就在于以公共權力這種權威的方式實現正義,并且正義的要求應在一個國家政府公共行政的具體運行中得到廣泛的實現.因此,為社會提供公共利益、促進社會和諧有序的公共行政必須關注正義價值,并以公共權力的內在特征作為正義價值的本源.公共權力決定了公共行政的正義價值取向,換言之,正義的界定必然與公共權力的內在特征相聯系,是公共權力內在特征的外在表現,是公共權力的合法性和有效性的充分體現,是對公共權力公共性的張揚和私人性的抑制,公共權力服務于公共利益、指向共同的善即正義的外在表現.如果公共行政不能體現公共權力的這種內在價值,公共行政便會失去其正義性,公共權力也將不復存在.
從本質上來說,政府根據公共意志維護公共利益而展開的一切活動都應當屬于公共行政的范疇,因此,行政行為的最主要特征就應當體現在其公共性上,其目的就是最大限度地實現公共利益,并以此來約束、引導各行政主體的行為方式.換言之,公共行政中的一切活動都以增進公共利益為目標,并以維護公共利益為約束條件,通過規范化、秩序化、道德化的行政行為來為社會提供優質的公共服務.雖然公共行政因其所處時代和地域的差別表現出不同的社會價值與功能,但事實上,不論是其管理活動、行為主體還是工具手段,都蘊涵了對公共利益的價值追求,都圍繞著其公共利益價值認同和追求而展開.這主要體現在: 第一,公共行政是以實現特定價值為目標的職能活動.第二,公共行政主體及其行為的道德選擇是建立和實現公共行政價值目標的先決條件.第三,公共行政的手段---公共權力是體現公共意志、實現公共行政價值目標的保障.
通過前面的分析可見,一方面公共行政的理論或范式與特定時代的社會現實緊密相聯,另一方面,作為政府管理社會公共事務的活動,無論是哪種理論或范式的指導下,公共行政都是一定時代倫理精神的體現.因此,十分必要就公共行政及其價值問題展開更為細致的研究和審視.伴隨著公共行政學理論,尤其是新公共行政和新公共服務理論,對行政價值的探討,作為一門相對獨立的價值學科---行政倫理學的產生,就是對公共行政倫理性進行研究這一要求的回應.價值是一個組織的黏合劑,只有基于共同的價值認同,組織才能建立、維系并有效地發揮作用.然而,行政倫理學總體上較為關注行政實踐問題,而缺乏對行政倫理的基礎理論的思考,尤其是對公共行政價值的研究顯得尤為缺乏.即使是一些學者對行政價值開展了一些研究,這些研究也往往只是基于各自不同的研究立場,尚未形成完整、統一的行政價值體系,比如,有些學者更加關注行政主體的倫理自主性,而缺乏對行政自身價值內涵的挖掘.正如 H. C. Triandis 所論述的那樣,價值可以幫助行政官員在理解的過程中做出選擇,價值可以影響行政官員對某一事件結局的解釋,價值可以為行政官員在選定目標時提供一般性的指導原則.換言之,公共行政價值的作用在于行政官員對公共行政目標的理解、解釋和行為,并主要表現為對行政主體決策行為的影響和指導.然而,公共行政價值不僅應該體現為對行政主體的決策指導,對公共行政自身存在和運行的合理性與合法性的審視與思考,還應該存在一個基于公共行政價值客體本身、超越任何具體公共行政理論與范式而具有普遍意義的價值概念,那就是作為公共行政首要的、核心的價值的正義.哈貝馬斯指出: "規范告訴我們的是,什么必須要做; 價值告訴我們的則是,什么值得去做.獲得承認的規范,對每一個接受者都具有同等約束力,沒有什么例外可言.而價值表達則是善的優先性,也就是說,這些善值得一定的集體去追求."[4]66正義包容了現代民主社會自由、平等的價值追求,蘊涵著公共行政本身所具有的對公共利益的價值取向,同時也是行政人員德性的體現.正義無論對于公共行政的合理性、合法性還是對于公共行政的工具性都具有基礎性的作用,從而直接影響著公共行政的建立和有效運行,所以正義是值得行政組織及其成員去追求的.葛德文在《政治正義論》中也強調,只有當理性和道德的原則在社會管理制度中占統治地位時,這個社會才能稱作健康的社會,才能有政治上的公正.因此,只有堅持公共行政的正義價值,才能更好地促進政府行政職能的履行,也才能更好地實現整個社會的有效運作.
公共行政價值困惑的糾纏,使我們無法超越"不得不在公平與效率之間做出選擇"的困境,正義恰好可以作為統合這兩個價值取向的一個"合題",換言之,在公共行政的理論研究與實踐活動中,應把握好正義價值,并在此價值取向的引導下,以公共利益為出發點和依據,實現社會公平和行政效率的雙重要求.一方面,正義必然包含著效率實現的空間,因為正義能夠激發普遍的實現個人利益與公共利益的動機,一個追尋正義的社會,是充滿活力的社會.
每一個社會成員或絕大多數成員對于社會價值都有一個基本判斷,這種判斷是以正義開始的,并以正義結束的.公共行政是這種價值取向的體現者和保護者,政府在制定公共政策、開展行政管理活動時,要注意既要體現保護全體社會成員利益并使之普遍受益的普惠性,還要避免被某些利益集團操縱的程序或結果的非正義性.另一方面,正義同樣包含著社會公平的內容.現代公共行政發展出了一種要求行政人員平等地對待行政活動客體的公共精神,這種公共精神的實現取決于行政人員的主觀裁量,對于懷揣著正義價值的行政人員而言,憑借自身的道德自覺做出符合社會公平和公共利益需求的行政行為選擇就不是什么難事了.
體現正義的公共權力,無論其產生的初衷如何,"其基本目的在于調整或維持整個社會生活的基本秩序,是為了社會的共同需要而存在的,并承擔著整合不同利益主體之間的利益沖突的社會職能".
"正義自始至終是政府的根本屬性和政府發展的基本邏輯"[5]77.因此,政府既要從整體層面上為正義的實現提供條件,又要在行政人員的層面上呼喚一種體現社會正義的公共精神.按照這個思路,我們將走出公平與效率價值二選一的困境,并在追尋正義價值的努力中,實現公共行政價值沖突或矛盾的妥善解決.這也正是我們研究正義所要表達的一個中心思想.
三、以政治倫理三維度解析公共行政中的"正義"
正義價值作為政治權力的合法性、有效性和公共性在公共行政領域的體現,以及它的多元性特征,決定了它不僅可以作為公共行政的首要的、核心的價值,更是對公共行政諸如公平、效率、民主等多元價值的一種統一和平衡.正義作為公共行政首要的、核心價值,既體現了民主社會自由、平等的價值追求,也蘊涵著公共行政本身所具有的對公共利益的價值取向,同時也是行政人員德性的體現.以下即從所謂的義務論、目的論和德性論的三重倫理維度來研究公共行政中的正義.
第一,基于正義的責任的正義.就權力與責任的關系而言,政府的公共權力源自公眾權利的一種讓渡,并形成政府與民眾之間的委托-代理關系,實質上這就是一種權責關系.在現代民主政治中,這種權責關系要求擁有并行使公共權力的政府應當是負責任的政府,權力主體即為責任主體,基于公共權力的政府行政行為就應當是負責任的行為.因此,所謂的"正義的責任"意指只有行政人員將"盡職履行責任"作為一切行政行為的基本判斷和標準,這種責任才是正義的,才是正義價值的現實體現.正義的責任至少在三個方面體現出它的本質特征: 一是它將有效地防止和限制官僚機構中擴大使用自由裁量權的現象; 二是它能夠在保持憲政制度合法性的前提下,促進行政人員主動承當起與其行政行為相一致的個人責任; 三是它為政府機構及其行政人員積極回應公眾的需求和期待提供內在動力.
第二,以實現公共利益為目的的正義.政府是一國公共事務管理的專業機構,它所開展的公共行政活動在實質上是運用法律賦予的公共權力,維護和促進公共利益的過程.在公共行政過程中,政府要根據社會的多元利益需求,進行公共政策分析,行使公共權力,實現公共利益.在此意義上,政府的行政活動具有典型的目的指向,即關注公共行政的結果,有效促進公共利益的實現.正義是工具與目的相統一的公共行政價值取向,正義的實現是以公共利益的實現為基本訴求的.按照功利主義的觀點,正義相對于其他價值具有優先性,它以公共利益最大化為目的,然而,單純地追求社會公共利益最大化卻未必體現為正義,只有正義才是衡量一切行政行為的最終標準.政府機構及其行政人員在追求公共利益時,如不堅持以正義為導向,則會出現公共利益的供給不足或被嚴重扭曲的結果.因此,在利益沖突中,能否擺脫不同利益訴求的困擾,就在于能否始終堅持用正義之目的---追求社會公共利益作為檢驗行政決策和行政行為的標準.
第三,作為行政人員德性體現的正義.在公共行政領域,正義作為行政人員最主要的美德也得到越來越多的行政倫理學者和行政管理實踐者的認同和肯定.對于行政人員而言,正義這種美德是一種可獲得性品質,也就是說,它是可以通過后天的教育學習以及在行政人員的實踐與反思中獲得的.在探討行政人員的這種正義德性,強調行政人員美德的同時,我們需要充分考慮兩個方面的問題: 一方面是行政人員的自由裁量權問題.制度性規范給予行政人員的是一些寬泛的指導,在具體的行政活動中,需要行政人員根據行政活動的實際將其具體化,正如洛克所預見的,"有許多事情非法律所能規定,這些事情必須交由握有執行權的人自由裁量,由他們根據公眾福利和利益的要求來處理"[6]99.既要鼓勵行政的能夠自主地、靈活地以正義為原則自行判斷行為的條件和行為的方式,又要將這種自主性和靈活性限定在法律、法規和制度允許的范圍內,其關鍵就在于行政人員自身所具有的正義品質,只有具備此種德性的行政人員才能以社會公共利益為重,并為之奉獻一生.另一方面是行政人員的道德沖突問題.庫珀指出,行政人員的"道德困境"從更深層次上說,表現為一個更為具體的道德沖突,即行政人員究竟是對上級和組織負責,還是對公民及其利益負責.行政人員總是屬于特定組織的,他所屬的組織的利益與公眾利益之間可能存在沖突,一旦出現這種情況,效忠組織的公務員的道德要求與維護公共利益的道德要求之間的沖突,就會構成對行政人員道德選擇的嚴峻考驗.由于前者的道德約束力和激勵機制強大而具體,后者卻往往是模糊而缺乏硬性約束的,此時,行政人員的角色就可能受制于特定的組織,為特定組織所界定---執行上級命令、維護組織的利益就等于實現了公務員應盡的職責.結果,行政人員就可能為了組織利益而犧牲公眾利益[7]59 -60.如果循著"個人倫理自主性"的思路去保護行政人員的內在道德意識,保持對組織的界定和超越,那么行政人員的正義德性就顯得尤為重要了.
因為,正義是一種完全的倫理德性,它是一切德性的總匯.行政人員只有具備正義德性,才能做出正義的決策,并且采取正義的行動.
研究公共行政中的正義是以公共權力作為邏輯起點的.創造性地論證正義的三重倫理維度的思想基礎、現實要求及其實現,在正義三重倫理維度融合與統一中去理解和發現正義的價值,這既是當前公共行政倫理學研究領域一個十分緊迫的前沿課題,也是公共行政實踐中亟待解決的核心價值導向問題.當前,對于尚處于公共行政價值研究起步階段的中國公共行政來說,以正義的眼光來解決公共行政中的價值問題,其意義和價值是顯著的.對于"合題的"正義研究和論證,無疑是公共行政價值體系研究與方法研究的新的嘗試.因此,有關公共行政中正義的研究成果以及后續進一步的深入研究,對于推動公共行政價值研究的發展具有積極意義,也將為政府的行政決策和公共行政的有效運作提供一種價值導向和評價標準,從而體現公共行政科學的固有倫理本質和社會應用價值之所在.
[參 考 文 獻 ]
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