在公共政策制定與執行的過程中,由于決策者的有限理性、決策參考信息的不完整,以及執行時受各種社會因素的影響,難以從真正意義上保持各方利益的"上策均衡",政策失靈的出現具有一定的不可避免性.面對客觀存在的公共政策失靈現象,探討如何完善公共政策的制定、發現既定公共政策存在的缺陷、及時矯正公共政策的偏差,對于改善公共政策失靈現象、規避公共政策失靈的負面效應有著重要的意義.
一、公共政策失靈的內涵
公共政策作為政府部門或者其他公共部門為解決公共問題、維護公共利益所制定的行為準則或權威性社會價值分配方案,其包含了一系列對社會利益進行有效協調與分配的復雜過程.[1]
公共政策在具體的執行過程中,受制于各種環境因素,其執行效果總是差強人意,失靈現象普遍存在.在我們日常生活中,稀土非法交易屢禁不止、城市房價越調越高、公路三亂管不住、食品安全事件頻發等都是公共政策失靈的真實寫照.公共政策失靈,指的是在執行公共政策的過程中,受各種社會環境因素的影響,政策未能按照既定的預期目標實施,其執行的結果與預期目標出現偏差或者給政策的實施對象帶來潛在的外部性不經濟.[2]
按照失靈時間、失靈程度和失靈誘因的不同,公共政策失靈包含三個維度九種類型.從時間維度上講,可具體分為早期失靈、中期失靈和后期失靈;從程度維度上講,可具體分為輕度失靈、嚴重失靈和完全失靈;從誘因維度上講,可具體分為突變失靈、間接失靈和漸進失靈.[3]
二、造成公共政策失靈的內部因素分析
造成公共政策失靈的內部因素主要指制定公共政策時,由于公共政策本身設計的不完善、不科學進而無法使公共政策得到有效執行的因素,包括公共政策內容設計、目標制定等,其對后期公共政策的有效實施有著重大的影響,如何有效預先發現既定公共政策所存在的內部缺陷,是當前公共政策制定部門值得深思的話題.時下,造成公共政策失靈的內部因素主要有以下幾方面:
\\(一\\)公共政策目標未能與公共利益同步
維護公共利益是政府部門存在的正當性理由,其實現的主要途徑是公共政策的制定與實施.公共政策在有效解決社會公共問題、協調社會不同群體利益的過程中,其所設定的政策目標能否與公共利益同步,既定政策能否為政策實施對象所擁護,是其能否得到有效執行的根本前提.在公共政策制定的過程中,部分政策制定者缺乏調研、閉門造車,在公共政策目標未能與公共利益同步的情況下盲目出臺公共政策,其偏向性明顯,致使公共政策在執行的過程中阻力重重,無法達到預期的政策目標,且廣為詬病.
\\(二\\)公共政策訴求與社會需求錯位
在公政策制定的過程中,由于政策的制定到出臺需要較長的一段時間,該期間社會對公共政策的需求處于動態變化過程,如果不能及時跟進社會動態,則容易出現公共政策訴求與社會需求錯位的現象.當公共政策訴求與社會需求出現錯位時,公共政策將無法達到原本預期產生的社會效應,還有可能表現出對社會及市場的不適當干預,對應由市場自我調節的領域橫加干涉,此時的公共政策就表現為失靈.[4]
\\(三\\)公共政策制定缺乏可行性分析
公共政策的可行性分析是公共政策能否有效執行的先決條件,主要包括對執行公共政策的機構與人員是否足夠、公共政策執行所需的社會資源是否充足、公共政策執行的社會成本、政策執行環境等內容的分析.在公政策設計的過程中,受政策制定主體的影響,是否對共所制定出來的公共政策進行可行性分析,關乎后期公共政策的具體執行.可行性高的公共政策,其執行順暢且產生社會效應快,并且能夠得到政策對象的擁護.而缺乏可行性分析的公共政策,其在執行過程中受各種潛在社會因素的影響,執行阻力大,不利于政策的及時推進,也不能有效地解決公共問題,易出現公共政策失靈現象.
三、造成公共政策失靈的外部因素分析
造成公共政策失靈的外部因素指公共政策實施過程中影響公共政策有效執行的各種外部環境因素的總稱,包括公共政策的具體執行個體、政策的受益與非受益對象、政策的具體執行機構等.主要有以下幾方面:
\\(一\\)相關利益團體作祟
公共政策的執行表現為不同利益群體之間相互博弈,如何使自己的利益最大化,是不同受眾在公共政策執行過程當中的共同追求.在自我利益的驅使下,不同的利益團體通過自身的社會資源影響公共政策的制定與執行.當公共政策的實施有利于團體時,表現為順從和接受,公共政策得以實現既定目標;當政策實施有損團體利益時,團體則著力于破壞政策的有效執行,公共政策無法按預期推進,出現公共政策失靈現象.
\\(二\\)公共政策執行個體業務水平的高低
公共政策的執行需具體落實到每個執行者的身上,執行者個體業務水平的高低,直接影響到公共政策的實施效果.因此,在公共政策的具體執行過程中,執行個體能否正確解讀既定公共政策的內容、把握好政策的重點,并結合執行環境的實際,爭取到既定公共政策執行所需的各種社會資源、協調好各種復雜的社會關系,及時有效地推進公共政策的執行,與個體所具備的業務水平高低休戚相關.業務水平低者,在具體執行公共政策的過程中易于片面理解、簡單傳達,其執行政策的結果自然不敢恭維,出現公共政策失靈現象也就在所難免.
\\(三\\)公共政策執行機構間的協調
公共政策的執行不僅要求政策執行者具有較強的業務能力,還需各執行機構之間的有效協調,兩者缺一不可.當前,出于對各機構自身利益的考慮,以及其他方面的權衡,不少執行機構在具體執行公共政策的過程中本著利己原則,相互推諉政策執行所應該承擔的責任,或者形式化的配合其他機構執行,不同機構之間不能實現有效的溝通與協調,嚴重影響到了公共政策的有效執行,其直接結果將導致公共政策既定目標實現的滯后,甚至無法實現,最終出現公共政策失靈現象.
四、造成公共政策失靈的時滯因素分析
公共政策滯后是影響公共政有效執行的重要因素之一,指的是政府及其他社會公共組織,受公共政策時滯因素的影響,在公共政策供給方面無法滿足當前社會需求或者公共政策不能及時與社會需求同步更新.[4]
在公共政策執行過程中,受納入議程、決策、具體執行以及生效時差的影響,政策執行會出現"時間斷片",即時滯現象,影響公共政策的有效執行.
\\(一\\)公共問題納入決策議程滯后
公問題能否及時被發現,并被公共政策制定者及時納入決策議程,對于維護公共利益、提高社會服務效率有著重要的意義.然而,在當前的行政體制下,公共問題發現及信息傳遞速度方面往往不盡人意,處于不同利益思考角度\\(政績考核等\\),不同層級政府部門在傳遞公共問題信息過程中,容易出現刪減信息、壓制信息不上報等現象,致使公共問題信息傳遞渠道受阻,公共問題從產生到被相關政府部門納入決策議程所需耗費的時間過長,容易錯過公共政策制定的最佳時間,進而間接導致公共政策失靈.
\\(二\\)公共政策制定滯后
自公共問題被納入決策議程到政府部門起草政策文件,再到完整公共政策的出臺,政府部門尚需經過政策咨詢、政策論證等程序,需耗費一定的時間.在此過程中,相關咨詢與論證工作如果不能得到快速、有效的組織,或者公共政策問題重復論證周期過長,又或者政策制定機構間不能得到有效的協調,那么公共政策的制定將出現時滯現象,后期公共政策的執行將受到很大的影響.倘若在此期間有其他更值得關注的社會問題出現,原有政策的制定進程將被擱置甚至被逐漸淡忘.
\\(三\\)公共政策執行滯后
從公共政策出臺到公共政策產生社會效應需要一定的時間,在此期間相關執行機構能否進行有效協調溝通,并認真執行政策,與能否及時達到政策的既定目標休戚相關.然而,在現實的執行過程中,受官僚主義之風的影響,部分公共政策執行機構及其人員懶散成風,片面理解公共政策內容、形式化執行,不能及時有效地推進公共政策的實施,造成公共政策執行的"斷片",產生公共政策執行時滯.
\\(四\\)公共政策生效滯后
在公共政策的實施過程中,公共政策產生社會效應的時間不僅受執行機構的執行效率影響,還受到其他社會因素的影響,不同公共政策產生社會效應所耗費的時間大相徑庭.
如果沒有把握好政策生效的時滯,當公共政策未能產生社會效應時,先前所要解決的公共問題就會持續發酵,到公共政策產生社會效應時,也許先前的問題已經發生變異,此時的公共政策對于社會來說是無用的,甚至可能是礙于社會發展的.
五、改善公共政策失靈現象的對策建議
隨著公共政策問題的日益復雜化,公共政策能否得到有效的執行,直接影響到政府部門提升公共服務效率、增進公共利益工作的開展.公共政策失靈作為公共政策執行過程中的"衍生品",剖析其產生的原因,及時對其進行矯正,對于政府實現善治有著重要的意義.
\\(一\\)完善公共利益訴求機制
實現自我利益的有效訴求是公民權的重要體現,完善公民集體利益的表達機制,則是現代政治文明的重要內容.公民集體的利益能否得到有效維護,是政府部門制定公共政策的初衷,是克服公共政策納入政府議程時滯的重要方式,同時也是公共政策能否得到群眾擁護、實現有效執行的先決條件.在完善公共利益訴求機制的過程中,相關政府部門應自覺摒棄單向傳達、"替民"做主的慣性思維,著力于設計并完善廣覆蓋、兼顧公平的公共利益表達機制,進一步暢通公共利益表達渠道,實現公共問題納入議程、公共政策制定與公共利益表達同步.[5]
例如,依托現互聯網絡平臺,利用相關網絡終端,加強公共服務平臺的建設,讓社會公民能夠及時、順暢地表達利益訴求,實現公共政策制定部門與社會公民集體的"扁平化"交流.
\\(二\\)引入第三方決策參考與執行監督
引入決策參考目的在于提高公共政策執行的可行性,防止公共政策出現錯位現象,以及有效解決公共政策執行時滯問題.公共選擇理論認為:自利的個體在沒有外部影響的時候,其在做決策時不可避免地會發生"集體行動的困境".對于公共政策的制定者,其先是自利的個體,而后才是公共政策的制定者,其制定公共政策的行為受其個人經濟動機左右.因此,在公共政策制定的過程中,為擺脫個人因素的影響,充分考慮公共政策規制人群的所有特性,加強公共政策的執行力度,相關政府決策部門除了要繼續完善原有決策程序之外,還應積極引入第三方的決策參考與監督,利用第三方組織的中立性、專業性和草根性強的特點,通過與其對話、協作,形成科學、有效的決策參考與監督機制,共同助推公共政策的有效執行.
\\(三\\)暢通公共政策反饋渠道
公共政策執行是對各方利益的多次平衡,其執行過程中存在不足是客觀的,但可以進行矯正.在發現公共政策的不足之后,如何做好反饋,形成上下互動的政策執行機制,對于促進公共政策的有效執行有著重要的作用.當前由于政府固有的體制內反饋受阻,公民參與意識較為淡薄,公共政策在具體的執行過程中,缺乏及時、有效的意見反饋,產生的社會效應不足.因此,在暢通公共政策反饋渠道方面,政府部門應在原有體制內反饋的基礎上引入新媒介\\(QQ群、微博、媒體門戶網站等\\),充分利用新媒介時效性、互動性強的特點,按階段對執行中的公政策進行"公意"的收集,構建線上線下互動的政策反饋意見收集機制,并設立相應的獎勵措施,鼓勵公民參與政策問題的討論,為下階段公共政策的繼續推行打好基礎.
\\(四\\)完善公共政策失靈預警與矯正機制
如何防范公共政策出現偏差,規避其所帶來的負面效應,并及時有針對性的進行糾偏,需要政府部門制定相應的失靈預警與矯正機制.在公共政策失靈預警方面,政府部門應在收集公共政策執行反饋信息的基礎上,組織政策制定參與人員、相關領域研究專家及其他智囊集團體,對現行公共政策的問題、及其與預期目標的偏差進行科學的分析,預先判斷今后繼續執行該政策的社會反應,做好失靈與否的預判.在公共政策失靈矯正方面,政府部門應在科學判斷現行政策偏差與否的基礎上,充分咨詢專家建議、借鑒國外相關經驗,制定現行公共政策糾偏的方案,并成立相應工作小組及時對執行中的公共政策進行矯正或者有選擇性的放棄.
參考文獻:
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[2] 湯敏軒.公共政策失靈:政策分析的一個新領域[J].中國行政管理,2004\\(12\\):79-83.
[3] 葉芬梅.公共政策失靈類型劃分及其矯正新思路[J].理論探討,2006\\(6\\):132-136.
[4] 鐘裕民.公共政策滯后:概念綜述與反思[J].理論述評,2009\\(11\\):104-106.
[5] 賈品榮.應暢通公共利益表達機制[EB/OL].\\(2007-08-10\\)[2013-11-25].
