20 世紀中后期以來，隨著社會高速發展，各類突發事件層出不窮。一方面，人類出于生存發展需要，長期對自然進行掠奪式開發，導致自然災害不斷。另一方面，由于發展中的各利益群體不斷博弈，社會矛盾加劇，亦會引發各種事故災難、公共衛生、社會安全等人為的突發事件。
美國應急管理的歷史并不悠久，由于其重視用理論指導實踐、用實踐完善理論，不斷探索和發掘科學方法，現已形成相當完善的安全管理制度。而應急演練是美國應急管理四步驟之一——“緩解與準備”的重要組成部分。知曉其內涵、類型及操作流程，探討其優秀經驗及不足之處，對我國應急演練工作水平的提高是有益的。
一、美國應急演練現狀
1979 年，美國成立聯邦應急管理署（FederalEmergency Management Agency，FEMA），2003 年并入國土安全部（Department of Homeland Security，DHS），其中心任務是保護國家免受各種災害，減少人員生命財產損失。2011 年，為落實 2002 國土安全法案，FEMA 發布國家應急演練項目（NationalExercise Program，NEP）基本計劃。該計劃指出，國家應急演練項目是國家級應急準備的重要組成部分。
它能夠檢驗應急預案，檢測操作能力，保證領導效率，考核其舉全社會之力來保護、響應、恢復、緩解自然災害和恐怖行為的舉措。該計劃是各級政府、各類組織制定應急演練計劃、實施演練、進行評估的標尺性文件。
1. 應急演練的內涵與意義
美國的應急演練是在無風險的環境下，用以訓練、評估和改進應急預防、準備、響應和恢復能力的核心手段和應急準備的重要內容。對于應急演練，NEP 提出如下四個目標 ：（1）共享智慧、信息、數據和知識，在突發事件威脅國家安全之前，及時制定政策。（2）讓公眾了解威脅和災難，共享最新、最準確、最具操作性的信息。包括 ：在威脅國家安全的事件中，應當采取什么樣的措施、可以獲得哪些援助等。（3）構建并完善統一協同的操作結構和流程。（4）制定并完善應急預案，明確主體、責任和協作能力，以便為當地社區的恢復提供支撐。
而應急演練的意義有三個方面 ：一是提高各類機構和人員面對突發事件的應對能力。二是檢驗應急預案的科學性和可操作性，檢驗培訓和教育的效果。三是提高部門間在應對突發事件時的協作與配合能力。
2. 應急演練的主要類型
美國的應急演練依實施方式可分為兩類 ：討論型演練和實操型演練。
討論型演練側重令參與者熟悉預案內容、流程，屬策略導向演練。主持人會在討論中引導參與者，最終達成演練目標。這類演練形式主要有研討會、專題討論會、桌面演練和情景模擬游戲等。以桌面演練（Tabletop exercises）為代表，即針對突發事件的情景、彼此的角色、應當采取的措施進行口頭演練，一般在非正式的教室、會議室等地舉行，成本較低。
實操型演練側重檢驗預案、政策、協議及應急響應流程，明確各方責任和義務，檢驗應急資源，側重在演習場景中進行實際操作以完善應急響應戰術。這種演練形式主要有操練（Drill）、功能演練（Functional exercises）和全面演練（Full-scaleexercises）等形式。以全面演練為例，這是與真實情景最為接近的演練，定位于盡最大可能測試真實情況中可能用到的設備及可能涉及的人員，通常由公共機構實施，當地的企業和各類組織參與。
如圖 1 所示，從研討會、桌面演練、情景游戲至功能演練、全面演練，對于演練成本的多少、復雜程度的高低、參與人員的多寡、能力考驗的難易程度來講，要求是逐級上升的。
3. 應急演練的一般流程
美國國土安全演練與評估項目（HomelandSecurity Exercise and Evaluation Program，HSEEP）提出一套應急演練方法論。主要包括 ：（1）設計、制定演練方案，由演練規劃團隊（Planning Team）對演練對象應急響應能力進行評估，組織制定應急演練的目標、方案設計，實施演練前培訓。（2）實施演練，即按照事先設計的腳本實施。（3）對演練成果進行評估，由演練規劃團隊起草演練總結報告，根據演練中記錄的數據和視頻文件，分析演練行動的優勢和不足，并提出改進建議。（4）根據評估結果修訂應急預案。這四個步驟環環相扣，理論指導實踐，實踐完善理論（如圖 2 所示）。
二、美國應急演練特點
1. 法制及規范健全
美國一貫重視通過立法來界定政府機構在緊急情況下的職責和權限，先后制定了上百部專門針對自然災害和其他緊急事件的法律法規。建立了以《國家安全法》、《全國緊急狀態法》、《災難和緊急事件援助法案》和新的《國家應急反應計劃》為核心的危機應對法律體系。而后陸續發布的 HSEEP、NEP 等，在全國范圍為各種應急演練及其評價計劃提供了策略性指導以及技術支持。
2. 人本情懷
美國應急管理的核心理念根植于美國社會的價值觀和責任感，即“以人為本”。應急預案中有關應急響應的優先順序是，“保護人的生命安全”處于第一位。從某種程度上講，一個人心理健康的重要性并不亞于生命安全。因此，在自然災難或人為事故過后，各類機構多會通過心理咨詢服務或開展紀念活動的方式，為在事故災難中受到刺激和創傷的人員提供幫助。從應急預案的制定到應急演練的設計，援救凸顯了從“身”延伸至“心”的人本情懷。
3. 重視回顧、反思與改進
在美國，一份有效的演練評估，通常包括四部分 ：（1）對演練評估的設計。（2）觀察演練過程，在實施演練過程中完成數據收集。（3）分析數據，明確需要改進的地方和程度。（4）起草演練總結。美國還十分重視對演練的總結工作，這是連接評估演練與改進預案的橋梁。1993 年，美國世貿中心遭受恐怖襲擊，當地一家金融服務機構——摩根 · 斯坦利公司用了 4 個小時才疏散了全部員工。盡管沒有人員傷亡，但這次事故使管理層意識到，公司的應急預案尚需改進。于是，管理層開始仔細審視其應急響應流程，分析公司面臨的潛在風險，編制出適用于各種危機情景的預案，并不斷地組織員工進行演練，并針對修訂后的預案再進行演練。2011 年 9 月11 日，摩根公司的預案和演練終于發揮了作用，在第一架被劫持的飛機撞擊世貿中心大樓時，摩根公司的安全主管命令全體 3800 名員工從二號、五號大樓撤離，這一次緊急撤離只用了 45 分鐘。盡管仍有13 名員工死于這場災難，但若沒有近 20 年來的反復演練，可能會有更多的人員傷亡。該公司保住了它最有價值的財產，也保住了公司的未來——人才。
4. 不足之處
美國各類企業、高校的應急演練多為半年一次或一年一次。但有研究表明，人在面對突發事件時往往高度緊張，頻繁的應急演練易使人產生精神疲勞和情緒倦怠，更有可能引發“狼來了”的悲劇。2000 年 1 月 19 日凌晨 4 點 30 分，美國賽頓豪爾大學的學生宿舍發生火災，造成 3 名學生死亡、60 余人受傷，后校方不得不停課。追查事故經過時竟然發現，宿舍發出火災警報時，大部分學生以為是演練用的虛假警報而未予理會，選擇翻身繼續睡覺。
這就是頻繁的演練而導致的學生危機意識倦怠，最終造成了嚴重后果。
三、對加強我國應急演練工作的啟示
1. 政府層面
（1）通過立法，為應急演練形成制度提供保障
美國應急管理的法律法規可謂包羅萬象，有力的法律基礎保障了應急預案編寫、應急演練執行的法律效力，實現了各類機構應急管理有法可依。我國 2005 年出臺的《國家突發公共事件總體應急預案》，要求各地各部門要結合實際，有計劃、有重點地組織有關部門對相關預案進行演練，但并未形成制度性約束，僅作倡導式建議。
（2）為基層應急演練工作的開展提供技術層面的指導和支持?！睹绹鴳睖蕚渲笇А罚∟ationalPreparedness Guidelines）、《 美國應急響應計劃 》（National Response Plan）、NEP、HSEEP 等是美國應急演練體系的主要政策文件，為應急演練和評估提供戰略性指導。
在我國，對企業、高校和科研機構這樣的部門來講，無論應急預案的編制還是演練的設計，都存在套用上一級格式、內容和方式的現象，盲目照抄照搬，導致應急處置的具體措施缺乏針對性和實用性。造成這種現象的原因 ：一是重視不足，往往為完成任務而編寫預案，開展演練工作。二是缺乏技術層面的指導和支持，由于“不知道怎樣完成”，只好走過場，套用模式。鑒于我國應急管理工作起步較晚，有關應急演練工作經驗較少的情況，可以由國家出臺基層應急演練方案或操作指南，結合企業、高校、社區實際，適時推出相應的應急演練范本，以供有關人員參考。
2. 社會層面
（1）提高對應急演練工作重要性的認識
一是更新理念，變“事后處置”為“事前預防”。無論企業還是高校，我國對于突發事件的重視一般是在同類機構發生類似事件之后。如，“5.12”汶川大地震發生后的一段時間內，各類學校普遍組織了各種形式的地震和火災知識培訓、逃生演練。
社區電梯事故頻發，引起人們對于安全使用電梯的廣泛關注，電梯逃生知識得到重視和普及。2010 年富士康事件發生后，企業紛紛對員工的個性化需求和心理健康給予關注?？梢钥闯?，我國的應急管理均存在滯后性，善于“動員一切可以動員的力量，打一場轟轟烈烈的人民戰爭”。血的教訓換來的代價必定是過于沉痛的，事后補救是應急管理者最為被動的選擇，“從被動應對，到主動預防或緩解，將是現代突發事件管理的一個趨勢”。一場天災或人禍過后，毫發無傷的機構所創造的奇跡往往得益于日常的演練，其根源就在于“預防優先”的理念。
二是結合自身特點，精心設計應急演練方案。有的企業和高校在應急演練的認識上存在兩種誤區，首先，以規模大、人數多為由忽視演練。各方應針對自身特點，結合地理位置和氣候情況，有針對性地設計應急演練方案。其次，認為演練是一種為完成上級任務的“表演”，是“常規作業”。這種錯誤的認識往往導致有的糊弄了事走個過場，有的卻過于重視對演練內容的編排，關注點在“演”而非“練”上，演練往往淪為安全器械使用方法的演示。
（2）建立應急演練聯動機制。突發事件種類多變，復雜程度日益提高，機構“單打獨斗”并且能勝任的情況越來越少，即便是專業的應急救援機構，也會遇到力所不及的情況。因此，在應急演練工作中，應構建“一方有難，八方支援”的應急響應格局。在應急演練的設計中，各類別的單位，均可以與當地有關部門開展合作。一方面，增進部門間了解和協調的能力。另一方面，機構間可達成互助協議。如，可邀請派出所、消防隊定期開展安全知識教育和應急器械演示，或直接參與應急演練。加強機構間協調、配合的能力，雙方可同時增進對彼此的了解，以便在生產安全事故、人為事故、自然災害發生時，公安、消防等機構能夠及時、有針對性地采取有效措施。
（3）加強對應急演練工作的動態管理
應急演練的評估是演練工作中至關重要的一個環節，并非演練一次即大功告成。演練結束后，必須及時對問題進行梳理，總結經驗教訓，客觀真實地將演練過程中發現的問題記錄下來?？梢圆扇』胤叛菥氫浵竦姆绞?，將評估細化至每個細節。一方面，驗證當初制定應急預案時設計的響應措施是否具備可操作性，是否達到預期的效果等。另一方面，組織有關部門，聯合專家，包括參與演習的各類人員，對演練結果進行評估，聽取各方意見和建議，并及時對應急預案進行修訂，為今后的預案編制提供實踐指導。
3. 技術層面
（1）注入日常生活和常規工作流程。借鑒美國“事先預防勝過事后救濟”的理念，各類單位可將自救、互救知識制成錢包卡片，發放給相關人員，方便隨身攜帶，平時經常翻閱?；瘧敝R為常識，融應急演練于日常，最大限度保障自己和他人的生命安全。
（2）演練腳本要切合實際且便于操作。應急演練的設計應當以實際情況為基礎，在腳本設計前期，對本地自然地理環境、氣候環境、基礎設施建設等情況進行綜合考察和充分的交流討論。在腳本設計中，要將實際情況考慮進去，分析本單位可能遇到的風險。在推演中，預判風險可能造成的損失。在演練中，對本單位的應對能力進行測試、評估，并不斷改進。
（3）依托多種技術手段和設備。隨著科學技術的飛速發展，越來越多的新型技術設備和宣傳手段被開發并運用到應急工作中。如，開發預警系統，突發事件來臨之時，人員登陸該系統，選擇通報方式、通報的標題 / 突發事件種類，輸入具體通報內容，然后發至各數據終端，并且通過網絡及時更新事態的最新進展情況。
在應急演練工作中，有條件的機構可考慮運用新型技術和設備，甚至可以依照自身實際情況開發操作性和可用性更強的系統或軟件，并在演練中投入使用。應當注意的是，應不斷測試系統、檢驗性能，及時改良。在使用過程中，提高人與設備、系統的磨合度，熟練操作方法，提高實際應用中的操作水平。
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