綜觀世界資源型地區（城市）的發展，大致經歷了“資源開發帶來的經濟增長期---資源大量開發引起的經濟高漲期---資源枯竭而導致的經濟衰退期---經濟轉型期”的過程。素有“德國工業引擎”的魯爾區也是如此。20世紀50-60年代以后，新技術革命浪潮沖擊了魯爾區的煤、鋼產業，使其逐步陷入結構性危機中。為擺脫困境，適應新經濟發展，從20世紀60年代起（1968年），魯爾區開始實施綜合整治的總體規劃。經過區域治理后的魯爾工業區社會經濟結構協調，工業布局合理，經濟由衰落轉向繁榮。從公共管理層面說，魯爾工業區整治其實也是一個區域治理的過程。在綜合整治過程中各級政府起到了至關重要的作用，形成了聯邦、州和魯爾區政府治理魯爾的特有模式和路徑。
一、魯爾工業區綜合整治治理模式
（一）區域性政府政策主導
在“區域政策區域化”的目標下，德國機構改革被提到議事日程，各方呼吁替代中央集權的地方管理者應擁有更多的自治權。在魯爾區的綜合整治過程中，眾多由地方政府機構、工會、政黨和各種協會組成的地區會議紛紛設立。20世紀60年代，聯邦政府與各級地方政府、地區會議聯合制定并實施了包括“魯爾發展規劃”、“北萊茵-威斯特法倫規劃”和“魯爾行動計劃”以及20世紀90年代末的《魯爾地區結構改造計劃》等政府政策，有意識地通過提供經濟和技術方面的資助，逐步在當地發展新興產業。正是在此時期，魯爾區相繼出現了電子工業、核電工業、信息和媒體產業等一批新興工業，在用現代技術改造舊的工業部門提高其競爭能力的同時，著力開拓了新領域。
魯爾的經驗表明：實施老工業基地的改造，地方政府不僅是管理機構，而且應充分利用當地資源，根據市場來調整政府行動，使政策更多地來自于基層。
（二）政府主導下的社會市場
在轉型過程中，魯爾區政府不搞新行業的一刀切，而是在競爭機制的指導下力求促進社會和市場的發展。在政府的保障和主導下，著力發展了政府與市場機制的協作治理關系，區域（城市）和企業之間通過優勢資源互動和相互融合形成了良性循環的系統環境，共同推進著可持續發展。魯爾工業區復興過程中，政府與非政府部門“合作治理”的轉型路徑清晰可見。如在魯爾集團和魯爾區的統籌發展中，政府、區域（城市）和企業三者在轉型中的地位以及相互之間的關系進一步得到明確：政府是在宏觀層面提供保障和引導、區域（城市）在中觀層面提供支持和規劃、企業在微觀層面積極參與。
魯爾工業區復興策略的嘗試性成功，與“自上而下”結合“自下而上”的規劃運作所產生的巨大合作治理收益是分不開的。
從形式上看，雖然許多改造轉型都是在各級政府和相關部門或機構的領導下以“自上而下”的模式推行，包括項目的發起、核心機構的組建以及主要資金來源等，歐盟、州政府、區域政府、地方政府、經濟部門、非政府組織、公私合作組織以及其他眾多機構都參與其中，但是，具體到各個項目的實施運作卻是借助“自下而上”的方式得以推進。
魯爾復興的實踐證明，實現區域的可持續需要各子系統單位協調行動。從魯爾集團與魯爾區積極尋求轉型，共同成長為大型跨國企業集團和世界最重要的工業區的成功轉型之路來看，兩者的轉型其實是同步的，整個轉型過程實現了合作與統一。合作性主要體現在兩個方面：一是魯爾集團積極參與魯爾區的結構調整；二是魯爾區大力扶持魯爾集團的轉型。統一主要體現在三個方面：一是統一規劃，即企業與區域的規劃相統一；二是統一實施，即企業和區域對既定的政策和規劃嚴格實施；三是統一發展，即企業和區域共同實現可持續發展。
從治理層次說，一方面，魯爾區的成功改造依賴的不僅僅是地區“內生”力量，更多地是通過吸引“外來”產業和投資實現了地區復興。在政府的層面，內部動力主要來自政府財政和政策支持：一是價格補貼、礦工補貼、投資補貼、稅收優惠、政府收購、社會保障等政策保護了地方產業的繼續發展和社會穩定；二是政府資助煤炭鋼鐵產業集中改造，通過企業調整、關停合并老廠、擴建新廠、技術改造升級、產業轉型等方式進行傳統工業治理；另一方面，通過改善投資環境，吸引新興工業遷入本區，促進經濟結構多樣化發展。在吸引外來投資的過程中，州政府采取了簡化審批手續、提供政府資助和靈活用工等一系列措施，如對落戶當地的信息技術等新興產業的投資者給予一定比例的經濟補貼等。
二、魯爾工業區整治的政府治理路徑
（一）政府治理的行為方式
1.提供全方位服務，支持中小企業發展。建立各種相關機構，為中小企業發展提供多種服務。從20世紀50年代末期起，政府已預見到魯爾地區產業和產品結構的調整壓力。當魯爾區結構性經濟危機到來之時，各級政府適時制定了一系列措施扶持中小企業發展：為解決中小企業資金緊缺的難題，德國政府設立了“歐洲復興計劃”、“新企業投資項目”,在向中小企業提供優惠貸款時提供信用擔保；頒布了《關于中小企業研究與技術政策總方案》等文件，擴大對中小企業技術創新的資助，幫助企業開展技術創新、改造和引進，增強產品競爭能力；多次修訂《反對限制競爭法》，以保護和扶持中小企業。由于政府對中小企業的大力扶持和保護，魯爾地區的中小型企業數量大增，新建和遷入的工業企業像雨后春筍般地不斷涌現。目前這類企業已遍及全區，大多是技術先進的中小企業，產品種類繁多，涉及微電子、橡膠、化工、工藝品制造以及服裝、食品等多個領域。
2.政府財政補貼。為了縮小地區差距、促進地區平衡發展，德國聯邦和州政府加強了對老工業地區的改造，將資助老工業基地改造作為聯邦政府經濟部下設的聯邦地區發展規劃委員會和執行委員會的工作內容之一。
資助政策導向的變化。在整治初期，聯邦政府一直對煤炭、鋼鐵、造船等部門進行補助，意在通過補助使傳統工業煥發競爭力，但高投入、高資助以后的結果，卻是魯爾區仍在進一步衰落。
于是，為增強資助的針對性和有效性，聯邦政府調整了對老工業基地的資助辦法，減少了對煤炭、鋼鐵、造船等部門的資助，只資助其環保、廢廠房利用等項目，把節約下來的資金用于幫助該地區投資生產新產品，扶持當地的新興產業、服務業和中小企業的發展，以創造新的就業崗位。德國聯邦政府給予魯爾區礦業的補貼從1998年的47億歐元將逐年降低到2005年的27億歐元。
3.重視教育、技術培訓和科技成果轉化。魯爾區產業轉型和復興的歷程表明：發展教育事業、加強“產、學、研”結合、建設地區創新體系是產業競爭力得以維持的核心要素，也是區域經濟發展的關鍵。魯爾區采取的措施主要有：首先改革創新，加強科研界與經濟界的合作，從多特蒙德、經過波鴻、埃森、哈根直到杜伊斯堡建立一條橫貫全區的“技術之路”,把區內的經濟中心和研究中心聯系起來，以加快科研成果的應用；其次，改革傳統教育，創立新興學科，并把高等院校的教育與本地區經濟發展相結合，州政府還試圖將魯爾區建成“歐洲高等院校區”.
4.建設和完善基礎設施?；A設施建設是社會再生產正常運轉的基本前提，它能夠為資源枯竭地區的工業轉型創造良好的投資環境。為此，魯爾工業區在轉型之初，就大力加強了經濟性基礎設施和社會性基礎設施的建設。
在經濟基礎設施建設方面，由德國政府投資加強交通設施建設，積極完善交通運輸網，推動區域綜合開發。發達的、功能完善的運輸網體系成了保障工業區正常運行的先決條件。魯爾區最大限度地發揮了本區水運優勢，搞水陸聯運、加速南北向交通線路的建設，組成統一的運輸系統，把全區彼此分隔的工業區和城市緊密地銜接起來，這些措施對全區的綜合開發起了極其重要的推動作用。
在社會基礎設施建設方面，法律法規制度建設在魯爾老工業基地轉型過程中發揮了重要的作用---即通過立法為市場經濟運行創造良好的外部環境。德國政府在魯爾工業區改造振興中先后制定《聯邦區域整治法》《煤礦改造法》《投資補貼法》《環?；痉ā返确?，有效地保證各項整治政策的實施。
（二）政府治理的組織設計
老工業基地的調整與改造，是一個長期的戰略性問題，因而需要對非獨立行政區域的魯爾區實施統一部署和管理。為此，德國成立了專門的機構，制定與實施了老工業基地調整與改造的長期戰略規劃。在1920年以前，魯爾區無論是在發展工業生產，還是在城市建設、交通以及環境保護方面，都沒有統一的規劃，這種盲目性導致了一系列社會經濟問題，直接影響到工業區的生存發展。1920年，德國政府頒布法律，成立魯爾煤管區開發協會（簡稱SVR）作為魯爾區最高規劃機構。但在初期，其主要的工作也只是制定一般開發規劃（General Settlement Plan），即為工業和民用地的交通線路、綠化環境等提出輪廓性布局方案。隨著區域發展及其職能逐步擴大，分別在1936、1950、1962、1972年通過相關法律逐步擴大其權力，這一規劃機構現已發展成為區域規劃的聯合機構和州聯邦的權力部門，即1975年成立的魯爾區城鎮聯盟（簡稱KVR）。1979年，德國聯邦政府與各級地方政府及工業協會、工會等有關方面聯合制定了《魯爾行動計劃》，進一步規劃改善基礎設施和礦冶工業現代化，同時，利用各項優惠政策有意識地逐步發展以生物技術等為代表的新興產業，掌握了結構調整的主導權。
此外，魯爾煤管區開發協會具有廣泛的代表性，協會由88個成員組成，其中60%是市縣政府代表，40%是企業代表，在行政上受州政府當局管轄，財政上由地方當局撥款和協會自身籌款（蒂森鋼鐵財團）。1960年，煤管區開發協會提出了把魯爾區劃分為三個地帶的設想，即“南方飽和區”、“重新規劃區”和“發展地區”.根據三地帶的不同情況，協會提出“發展第三地帶、穩定第一地帶、控制第二地帶”的戰略設想，這一設想為以后魯爾區的全盤規劃打下了基礎。
（三）政府治理的體制機制
1.市場機制的法制化。市場機制和競爭政策在廣泛的領域起著基礎性作用，市場經濟必須有相應的法律、法規、條例配套，形成體系，市場機制和競爭是這一制度的基礎和核心。這些法律、法規成為了老工業基地推進結構調整、各類企業運作的基礎性保障條件。學術界普遍認為，確立和選擇社會市場經濟制度，是包括魯爾區在內的整個德國經濟能在戰爭廢墟上迅速恢復，并在上世紀60年代創造“德國奇跡”的根本原因。德國1949年頒布的《基本法》，對社會市場經濟做了制度和法律上的安排，并強調在經濟增長和地區發展中考慮宏觀經濟均衡的要求，即國家有義務對經濟過程中出現的不利于社會均衡發展的行為進行干預。此后，在確立經濟體制框架的基礎上，國家還相繼頒布了一系列法規法令，如比較著名的《促進經濟穩定與增長法》，對促進競爭、提高效率，對政府適度干預經濟乃至扶植老工業基地和落后地區都有法律上的明確規定，保證了市場機制發揮基礎作用。
政府和立法機構只是在市場機制發揮作用的基礎上，通過制定一系列法律、政策和有關條例，對經濟進行適度調節和扶植。魯爾區老工業基地的改造也是在特定的社會市場經濟的制度條件下的產業轉型過程。如先確定魯爾產業振興的總體框架，再通過法律、政策和各種條例的不斷充實加以完善?？梢哉f，這一制度安排和相應法律體系的建立，加上政策相對穩定，為魯爾老工業基地的改造奠定了制度和法律性保障。
2.與就業、創業相結合的培訓機制。如在產業結構調整過程中，為保證經濟目標的實現，魯爾所在的北威州政府提出了有效期從1980-1984年的行動計劃，這一規劃的目標是降低失業率。其具體做法為：一是無論是對參與結構調整的產業的進入、退出資助，還是對中小企業的扶持，首先要看其能為社會提供多少就業崗位；二是結合當地優勢，大力發展加工業和服務業等勞動密集型產業，并多方面拓寬就業渠道，比如設立勞動和經濟促進機構，工人的轉崗培訓費用全部由政府資助；三是加強培訓，提高失業人員的職業技能。四是從20世紀60年代起，魯爾工業區在多特蒙德、波鴻等城市陸續建立多所大學，開展技術教育和職業培訓。魯爾集團還成立有專門的培訓公司，范圍幾乎覆蓋崗前、轉行以及在制期限等職業教育的全部領域。
3.社會保障機制。魯爾工業區另一個十分值得關注的經驗是政府為每一個公民都筑起了“社會保障”的大堤，使居民都能享受到“最基本的生活保障”.在這里，完善的保險制度起到了關鍵的作用。德國保險業的基本險種分為養老保險、醫療保險、失業保險（補貼）以及公職人員退休金和職工病假工資等。
三、基于比較的啟示
總體上看，雖然中德兩國的資源性地區發展存在社會體制等多種差異，但這并不影響我們消化吸收魯爾經驗，充分認識和發現問題，在比較中學習，在研究中借鑒。
第一，對產業結構調整的認識。調整產業結構是一項艱巨、復雜、長期的任務，不會一蹴而就，要有長期作戰準備。應該根據形勢發展及時確定新的目標和政策，這些目標和政策不能只看短期利益，具體的操作中，必須在總體規劃指導下分階段實施。
魯爾產業結構調整不是一步到位的，而是在政府部門與市場部門的合作下，經歷了40余年的產業升級、結構優化和產業協調發展的三次轉型（目前仍處于進一步轉型的過程中）。從我國的實際情況來看，礦業城市大多是按照一廠一市的前蘇聯模式發展起來的，經營資源產業的國有大中型企業的振興是礦業城市成功轉型的關鍵所在。不過，資源開發企業的資產總量大、國有資本比重大以及各地方政府的“地方保護主義”現實，使得合作治理產業結構調整的難度較大。因此，可以國家層面成立專門機構協調礦業城市的結構調整工作，調動地方政府和中央企業兩方面力量，使資源城市的各利益相關者由“零和博弈”轉向“正和博弈”.在合作的框架下，制定統一發展規劃，進行整體戰略部署，通過政府和企業互動來促進城市的產業結構調整。
第二，對體制和機制的認識。市場機制和競爭是德國社會市場經濟制度的基礎和核心。魯爾經驗表明：在產業結構調整的同時，企業的組織結構、產權制度和管理體制需要不斷地進行適應性調整。企業體制只有根據結構調整的需要不斷地進行創新，才能保證轉型的成功。企業的所有制形式不應是一成不變的，國家對企業的扶持不應分國有和私有，而應一視同仁，這樣才能保證結構調整的成功。在轉型過程中，德國政府特別對中小企業的發展給予了大力扶持，提供了良好的社會服務。隨著我國政府職能轉變步伐的加速，規制-服務型政府已經在不斷建立和健全之中，政府的民主管理、科學決策和社會服務的理念和實踐也得到增強，但與魯爾政府與市場部門“合作轉型路線”的要求還有較大的差距。
第三，對國家和政府補貼的認識。在魯爾產業轉型過程中，德國（魯爾）政府經歷了從大力補助煤炭鋼鐵、造船等傳統產業，到減少對煤炭、鋼鐵、造船等部門的資助，只資助其環保、廢廠房利用等項目，把節約下來的資金用于投資生產新產品，扶持新興產業、服務業和中小企業的發展的轉變過程。資助辦法的調整，使原來單一產業結構的企業逐漸演變成了多產業的企業，促進了不同類型的企業進行兼并或合并。我國各級政府由于財力有限，政府補貼應向新技術產業傾斜，對其進行減、免、補。
現代社會經濟活動涉及領域眾多，跨越多邊界。單純依靠投資或者貿易杠桿來促成區域經濟共生共贏已不是最優選擇。區域政策不僅要關注于經濟平衡和合作發展，更需要注重社會因素，因而區域政策已被賦予了“經濟、社會與地域聚合”的涵義，它也是區域協調發展的應有之意。我國制定和實施區域政策和參與區域合作議程也應以治理為導向，形成政治、經濟、社會、生態與地域協調共贏的聯動格局，以全面推進內生性、整體性兼具的區域協調發展進程。
參考文獻：
[1]Stone Sweet, Alec-Wayne Sandholtz. European integration and supranational governance[J]. Journal of European Public Policy, 1997, 4（3）。
[2]Phillip J. Cooper, Linda P. Brady. Public Administration for the Twenty-first Century[M]. Florida: HarcourtBrace College Publishers, 1998:349.
[3]周健奇。魯爾區與魯爾集團市礦統籌發展的經驗與啟示[J].煤炭經濟研究，2007,（9）。
[4]德國改造魯爾區之借鑒[EB/OL]（。2013-04-23）。
[5]陳桂生。低碳城市的公共治理系統及其路徑[J].云南社會科學，2011,（5）。
