概念是一個學科的基本標志,對于公共管理學而言,“公共管理”這個概念是怎樣生成的,是從事公共管理研究的學人們必須了解的內容.因為,這關系到對公共管理學的研究對象以及基本內容的理解.我們知道,公共行政的概念是起源于英國的,但是,只要人們提起公共行政這門學科,首先就會想到美國,事實上,正是在美國的社會治理發展過程中,建構起了這門學科.相反的情況是,公共管理的概念早在 20 世紀 40 年代就已在美國公共行政學界得以流行,而且,20 世紀 70 年代以后,在美國的一些公共政策學院的推動下,這一概念再度成為學者們樂于使用的概念.但是,公共管理能夠成為一個可以與公共行政相并列的概念,則得力于一場發軔于所謂威斯敏斯特國家,即英國、澳大利亞、新西蘭等英聯邦國家的“新公共管理運動”.就學術運動來看,在美國,“新公共行政”一詞早在新公共行政運動之前便已成為學者們經常使用的一種提法,而新公共管理運動則早于“新公共管理”這一提法.今天,人們往往把新公共管理運動的起源追溯到 20 世紀 70 年代后期“撒切爾政府”的私有化改革,而新公共管理的提法則是1991 年第1 期的英國《公共行政》雜志發表了胡德的文章而正式進入學者們的視野的.當然,在此之前,與美國一樣,公共管理的概念也已經在英國公共行政學界中流行開來,不同的是,英國的公共管理概念更多地受到了撒切爾改革的影響[1]7,1因而與誕生在政策學院或管理學院中的美國的公共管理概念有著內涵上的不同.在某種意義上,正是由于看到了撒切爾改革與傳統公共行政實踐決裂的決心,英國學者才在公共管理一詞前面加上了一個“新”字,并最終讓這一新的公共管理概念取代了傳統公共行政以及 20 世紀 80 年代美國的公共管理概念,從而成為理解 20 世紀 90 年代以來人類社會治理發展的關鍵詞.

一、“新公共管理”以前的英國公共管理研究

正如凱特爾\\( Donald F. Kettl\\) 所說,“從 1970年代到 1990 年代中期,一場引人注目的革命席卷了世界的大部分地區.全球范圍內,各國政府紛紛采取了管理改革,以求從公共部門中擠壓出額外的效率---以更低的成本制造出更多產品和服務.威斯敏斯特國家---澳大利亞、英國,尤其是新西蘭---被證明是世界上最激進的改革者,并被廣泛地視為樣板.從韓國到巴西,從葡萄牙到瑞典,政府部門改革已經改變了公共管理”[2].顯然,在這段話中,凱特爾所說的公共管理指的是政府的社會治理活動,不過,與之同時也發生改變的是關于社會治理活動的學術研究,其中,在這場改革運動中,英國的公共行政研究就首先出現了逐漸用公共管理的概念替換公共行政概念的學術發展軌跡.

我們知道,英國學者對公共行政的理解是與美國學者大不相同的,如果說美國學者對“政治---行政”二分原則總是抱有一種難以名狀的迷戀,那么,在議會主權的政治體制下,英國學者則從來也沒有真正接受把政治與行政進行嚴格區分的觀點.在英國,“公共行政是建立在對一個議會制政府的政治模型和一個關于國家結構及其運行的專業化的官僚模型的接受之上的”[3].相應地,“傳統上,作為一個學科,英國公共行政被視為政治學研究的一個附屬物,其實踐也由一代又一代的政客與行政官員所主導,他們對于行政的政治背景以及服務于諸政治和行政價值之結合體的各種結構擁有一種共識”[3].當然,由于實踐的演進,也由于美國公共行政研究的影響,英國學術界關于公共行政的理解也不斷地發生變化,但把公共行政學作為政治學的一個學術子系統來看,則一直是英國學者的基本共識.

然而,從 1970 年代后期直到整個 1980 年代,這些共識受到了猛烈的攻擊,認為它們在理論上是有缺陷的,在實踐上則是失敗的.取而代之的是對市場靈活而具有回應性的組織以及分權的強調.在公共部門研究的辭典中,”管理“一詞開始取代”行政“的位置”[3].這種變化給英國的公共行政研究帶來了極其深遠的影響: “對于公共行政研究來說,撒切爾主義的到來預示了一個令人不安的年代.歷屆政府已經縮減了公共部門的規模,并將提供公共服務的效率置于向那些處于貧困之中的人們提供公共服務的需要之上.這些壓力促使公共行政研究者將這一學科的重心與方向從政治與倫理考慮調整到一個更加強調管理的取向上來.大量研究經費被輸送到關于中央政府的管理和效率的研究之中.教學也被推向了這一方向.尤其是本科以下的 BTEC\\( Business& Technology Education Council\\) 項目,要求其公共行政課程擁有一種實質性的”技術“內容.在過去的十年里,大量公共管理研究生課程被創造了出來,其中的某些課程包含了此前的公共行政課程內容.”[4]可見,公共管理的概念是在 1970 年代開始流行起來的,特別是當學術追求與改革實踐相呼應時,公共管理的概念也就被刻上了撒切爾主義的印跡.

格雷與詹金斯\\( Andrew Gray and Bill Jenkins\\)看到,“英國公共行政研究發展的結果包括: 將公共行政研究重新定義、分離和安置為公共管理,在這一領域中引入許多新的角色,以及重構相關的文獻.

公共管理研究越來越多地不再被安排在大學中傳統的政治科學部門,而是安排在商學院\\( 比如倫敦、阿斯頓與瓦利克大學\\) ,專門的研究機構\\( 比如地方政府研究所、高級城市研究學院\\) ,試圖連接理論、實踐與咨詢世界的各種專業機構\\( 公共管理基金會與公共財政基金會\\) ,甚至各種頗具爭議的”智庫'\\( 亞當·斯密研究中心、歐洲政策論壇、經濟事務研究所、公共政策研究中心\\) .這些機構之間存在著廣泛的差異,但它們通常共享著一種不同于那些支持傳統意義上的公共行政研究的機構\\( 如前皇家公共行政學院\\) 所擁有的方法和視角”在這些機構的努力下,“公共行政似乎被描述為一個與一個過時的部門聯系在一起的相當乏味的領域”.“許多人傾向于將這一領域視為沒有什么激動人心的內容,而主要是面向有效執行的描述性的和條文性的分析……公共管理則被描述為一個緊跟時代步伐,切合像英國這樣的美好新生意\\( brave new business\\)之需要的全新的動態主題.它是這樣一種課程,可以在一個通過私有化而變得充滿活力也更加苗條的公共部門中提供工作.它的支持者將它看成對于一個更高效社會的一種令人興奮的現代回應”.如此強烈的對比之下,結果顯然是不難預料的,那就是,英國公共行政研究很快地就把公共管理視為對自身進行重構的方向.結果,“這一學科已經變得更加“實用”,更加職業化,而不是維護其傳統的邊界.特別是,在 PCFC\\( Polytechnics and Colleges Fun-ding Council\\) 機構中,“公共行政”這一老名稱正在迅速地消失”[5].

不過,在錢德勒\\( J. A. Chandler\\) 看來,雖然公共管理的概念已經非常流行,而所謂的公共管理研究卻沒有取得什么實質性的進展,相反,“朝向以公共部門管理為名的學位的運動可能更多是基于這樣一種信念,即一門名稱中包含了管理一詞的課程將比以公共行政為名的課程能夠吸引更多的學生.許多理工學院和大學院系在沒有對課程內容做出任何實質性改變的情況下將公共管理加到了公共行政之上,僅僅反映出了一種關于學生偏好的時代風氣.

在全英學術獎項理事會上,一個由公共行政教師組成的調查委員會發布了他們的調查發現,讓許多代表都看到,從行政到管理的更名能夠吸引更多的學生參與課程,并且提供了許多可信的證據證明,如果對這一學科進行重新命名,則學生數量將會有更大規模的增加”[3].錢德勒認為,這樣的更名行為實質上是一種欺騙,但這種欺騙行為又正好迎合了公共管理支持者們關于市場決定一切的信條.因而,在短期內,它得到了一種變相的合理化,但從長期來看,它必將破壞這一領域繼續發展的基礎.“這種不道德的欺騙從長遠來看將是一種自殺式的策略.

如果公共行政學者對他們的學科感到如此絕望,以至于不得不竊取另一個名稱來描述它,則這一學科缺乏信心的狀況就變得惡化,它離消失也就更近了一步”[5].也就是說,盡管公共管理的概念日益流行,但關于公共管理的實質性研究則處于一種極為貧乏的狀態,所謂公共管理研究,其實只是對公共行政學的一種扭曲與剪裁.錢德勒的不滿,正是對公共管理研究的這一現實狀況的表達.

既然公共管理研究所表現出來的僅僅是對公共行政的一些主題的扭曲,那么,對公共管理研究產生懷疑甚至否定也就在情理之中了.事實就是如此,錢德勒明確地反對公共管理研究: “將狹隘的公共管理研究---事實上就是被剝奪了政治、社會與道德內容的公共行政學---與公共行政研究相比,認為前者是有趣的而后者是乏味的觀點是非?；闹嚨?一種缺乏政治或道德內容的關于管理技術的研究應當被看成是乏味且不真實的.相反,公共行政則是一個有趣得多且更有挑戰性的主題,它要求不僅研究好的管理實踐,而且分析其在一個廣泛的社會與道德背景下的可行性.如果關于一個學科領域的一種更為廣泛的分析解釋比一種更狹隘的實際分析更加可取的話,則公共行政應當在研究的深度、刺激性和有趣性上獲得輕而易舉的勝利.”[5]在錢德勒的這一段話中,我們可以看到一些與美國不同的情況.在美國,由于公共管理研究存在著 B 途徑與 P 途徑兩種不同的途徑,因而在公共管理研究中包含著對公共行政概念的不同認識和理解,而且,這種對公共行政概念的不同理解實現了公共管理概念建構上的相互牽扯,起到一種制衡和“中和”的作用,以至于公共管理的管理主義傾向不會顯得過于激進.英國在這一問題上就有所不同了,在英國由于缺乏 B 途徑和 P 途徑這兩種不同的研究取向,從而在管理主義的方向上前進得更加堅決,公共管理這個概念顯得更加偏激,成為完全反公共行政的概念.正是由于這個原因,試圖維護公共行政研究傳統的錢德勒表達了他的激烈反對意見.

不過,在滾滾涌動的市場大潮面前,錢德勒對于公共行政研究所持的樂觀態度注定是悲劇性的.1990年,《公共行政》雜志增設了一個“公共管理”專欄[6],公共管理研究完全攻陷了英國公共行政研究的傳統陣地.1991 年,該雜志發表了克里斯托夫·胡德的著名論文《一種普適性的公共管理?》,論文將 20 世紀 70 年代以來的市場化改革正式命名為“新公共管理”\\( NPM\\) ,并通過對這一模式要素的經典性歸納而對 70 年代以來的西方政府改革浪潮作出了第一次系統的理論總結,也將英國式的公共管理研究推向了整個世界.

二、何謂“新公共管理”

需要指出的是,盡管“里根革命”在時間上要晚于撒切爾的“私有化”,但即使在“里根革命”之前,市場化與分權等主題也并不是英國公共行政研究的“專利”,相反,無論是在約翰遜的“偉大社會”還是在尼克松的“新聯邦主義”中,分權都是行政改革的一種基本取向,也是學術研究的重要主題[7],“市場化”事實上已經發展到了催生出“再私有化”[8]、“第三部門”[9]等概念的地步.但在美國人的觀念中,直到 20 世紀 90 年代之前,這一類主題在很大程度上仍然被視為內容已經極度泛化了的公共行政的內容,而沒有與公共管理的概念建立起獨特而穩定的聯系.所以,在美國,公共管理的概念主要是一個由政策學院加以使用的專門術語.在英國,公共行政概念包含著濃烈的政治屬性,致使那些具有明顯“去政治化”色彩的主題與公共行政的概念相沖突,公共行政概念不得不被歸入到公共管理的概念之下.正是由于這個原因,英國的公共管理概念從一開始就表現出了與美國的公共管理概念的不同特征.我們從錢德勒的敘述中又可以發現,英國的公共管理概念在含義上也存在著不確定性,既有人試圖將其與撒切爾主義的政府改革相聯系,也有人只是把它看成公共行政學中的技術方面.因而,學者們對于這一概念的使用也是比較隨意的.1991 年,胡德發表了《一種普適性的公共管理?》,明確地使用了“新公共管理”的提法來指稱以撒切爾改革為代表的西方政府改革運動,為此后英國甚至世界范圍內的公共管理研究開辟出了一種不同于美國的途徑.

胡德指出,“新公共管理”\\( NPM\\) 的興起是過去 15 年里公共行政中最引人注目的國際潮流之一.盡管本期雜志中其他論文所報告的研究主要是基于英國的經驗,但 NPM 絕不只是英國獨有的一種發展.NPM 的興起與其他四股行政“元潮流”有關,它們是: \\( 1\\) 減緩或逆轉政府增長---在公開的公共支出與人員上---的努力; \\( 2\\) 從核心政府機構轉向私有化與準私有化,并重新強調前者在服務提供上的“輔助性”; \\( 3\\) 自動化的發展,尤其是在信息技術與公共服務的生產與分配上; \\( 4\\) 一種更加國際化議程的發展,除了公共行政中單個國家專業主義的舊傳統以外,日益聚焦于公共管理、政策設計、決策風格與政府間合作的一般問題”[10].更準確地說,“NPM 的起源可以被解釋為兩種不同理念的聯姻.一方是“新制度經濟學”.它建立在我們現在非常熟悉的二戰后公共選擇、交易成本理論以及委托-代理理論發展的基礎上……“婚姻”中的另一方是公共部門中一系列企業類型的“管理主義”浪潮的最新發展,它所繼承的是國際科學管理運動的傳統”.胡德看到,盡管都可以被歸入 NPM 的范疇之中,但在不同國家中,NPM 的側重點則是不一樣的.“即使是在“威斯敏斯特模型”傳統之內,“婚姻”雙方的相對優勢也因時因地而有所不同.例如,在新西蘭的獨特環境下,公共選擇、交易成本理論以及委托-代理理論的綜合明顯處于優勢地位,造就了一場具有不同尋常的一致性理論驅動的NPM 運動.但在英國和澳大利亞,企業類型的管理主義則更加突出,造就了一種更加實用主義而在理論上不那么優雅的 NPM 或“新泰勒主義””[7].

不過,如果拋開上述這些差異的話,那么,不同國家的 NPM 還是有著非常明顯的共性的,胡德也對此作了詳細的描述,概括出了構成“新公共管理”的七大要素: “\\( 1\\) 轉向更加分散化的公共組織,并成為提供公共部門產品的獨立運營單位\\( 每個都是獨立的,具有事實如果不是法律上的獨立組織身份,在資源決策上進行更大程度的分權,并處于一場朝向單行預算、任務陳述、業務計劃與管理自主的運動之中\\) .與這一公司化的運營方式相對的則是通過一個單一集中單元中的“半匿名”組織提供所有公共服務的進步主義公共行政\\( PPA\\) 方式,這種方式擁有詳細的適用于全機構的規則、關鍵操作領域中的共同服務供給,以及對工資談判和人員配備水平的事無巨細的中央控制.\\( 2\\) 轉向公共部門組織之間以及公共部門組織與私人部門之間的更強競爭.與朝向一種更具競爭性的方式的目標相對的,是將準終身制的“指定”職能指派給公共部門組織的 PPA方式,也就是被無限期分配給特定“特權”生產者的圈養市場.\\( 3\\) 在公共部門內更大程度地借鑒廣泛采納自私人部門中的管理實踐,而不是像 PPA 一樣,使用所謂專屬公共部門的工作方法……\\( 4\\) 更加強調資源使用上的有序性和節約性,并積極尋找更加低廉成本的提供公共服務的替代方式,而不是把重點放在制度連續性、機構維持與政策發展上.\\( 5\\) 更多強調“抓手管理”\\( hands - on management\\)\\( 即高級管理者通過行使裁量權來對公共組織施以更積極的控制\\) 而不是傳統 PPA 的“放手管理”\\( hands - off management\\) ,后者所涉及的是在公共部門組織高層的相對匿名的官僚,旨在防止被任人唯親與打擊報復的人事管理規則嚴格地包圍起來.\\( 6\\) 強調根據所要提供服務的范圍、層次與內容來為公共部門組織制定更為詳細和可以衡量\\( 或至少可以檢驗\\) 的績效標準,而不是相信公共部門中的專業標準和技能……\\( 7\\) 嘗試依據預先設定的產出標準\\( 尤其根據以報酬為基礎的在職績效而不是教育等級\\) 而以一種更加“自動平衡的”方式來控制公共組織.”

顯然,無論是相對于美國的公共行政概念,還是相對于英國傳統上的公共行政概念,以上這些內容都是一些新的要素.因而,胡德把包含這七大要素的 NPM 看成是主要形成于美國進步主義時期的傳統公共行政 PPA 的一種替代模式.胡德認為,“對于進步主義公共行政\\( PPA\\) 而言,民主責任取決于對注定與之相伴的腐敗、浪費與低能的限制……進步主義公共行政的責任范式強調兩條基本的管理原則.其一是從連貫性、道德觀、工作方法、組織設計、人、獎勵以及職業結構等各個方面保持著公共部門與私人部門的顯著區別……其二是通過一個旨在防止任人唯親與腐敗的復雜的程序性規則結構來緩沖政治與管理裁量權的行使,并在政客與特定公共服務“信托”的穩定監護人之間保持必要的距離”.

而作為 PPA 的替代模式,“NPM 包含了一種關于公共責任的不同理解,擁有不同類型的信任與不信任,因此也擁有一種不同的追責方式.NPM 奠基于對PPA 兩大基本原則的顛覆,即縮小或消除公共與私人部門之間的差異,并將所強調的重點從過程責任轉向一種以結果為依據的更強的責任要素.審計是這一新的責任觀念中的關鍵要素,因為它反映了對市場與私人企業方法\\( 不再被等同于有組織犯罪\\)的高度信任,特別反映了對公務人員和專業人員\\( 現在被視為預算最大化的官僚而不是偽苦行僧\\)的不信任.因此,后者的活動應當受到審計技術更嚴厲的核算與評估.NPM 的理念通過經濟理性主義的語言而得到了表達,并得到了高級公共職位中新一代的“經濟官僚”\\( econocrats\\) 與“審計官僚”\\( accountocrats\\) 的推動”.在這里,胡德從責任的角度闡述了 NPM 與他所理解的作為傳統公共行政代表的 PPA 的基本差異,并提出了用 NPM 替代PPA 的主張.

作為《公共行政》雜志的編輯,羅茲\\( R. A. W.Rhodes\\) 在這期雜志的介紹文字中呼應了胡德關于新公共管理的提法: “1980 年代見證了一種堅決的努力,要在英國政府的所有層級上貫徹經濟、效率與效能的'3E“標準.作為一場既不局限于”3E“也不局限于英國的運動,”新公共管理“包含以下核心原理: 一種對于管理而不是政策的關注,強調績效評估與效率; 將公共官僚機構分散化為以使用者付費為基礎的相互關系的機構; 使用準市場與合同外包以促進競爭; 成本削減; 建立起一種強調產出目標、短期合同、金錢激勵以及自主管理的管理方式.由此,新公共管理的概念正式進入了英國主流公共行政學界,成了20 世紀70 年代以來西方各國以“私有化”、“市場化”為取向的政府改革運動的共同旗幟.

同時,“新公共管理”這一名稱也迅速地傳向了大洋彼岸,其標志就是,奧斯本與蓋布勒出版了《再造政府》一書,從十個方面詳細闡述了“企業家政府”的基本內容.盡管這本書并沒有使用新公共管理的提法,但由于它的主張與胡德、羅茲等人對新公共管理的概括高度一致,所以,這本暢銷書很快就被人們與同樣流行的“新公共管理”的提法聯系到了一起,“掌舵,而不是劃槳”也被“新公共管理運動”的支持者們奉為座右銘.此后,新公共管理的概念在學術文獻中的出現頻率逐年上升,根據 BIDS\\( Batu Infor-mation Data Systems\\) 的數據,“”新公共管理“一詞沒有出現在整個 1980 年代學術論文的標題、關鍵詞或者摘要之中,它首次出現在 1993 年.數據顯示出了”新公共管理“作為一個社會科學關鍵詞的穩定增長: 1993: 2; 1994: 5; 1995: 12; 1996: 16; 1997: 22;1998: 30”[13].“到了 1990 年代末,”新公共管理'一詞在學術、政府和組織討論中得到了國際層面上的廣泛使用”[13].至此,新公共管理運動已經不再僅僅是一場政府改革運動,同時也成了公共行政研究領域中的一場聲勢浩大的學術運動.

三、公共管理概念

在新公共管理運動中的多元建構應當看到,在胡德提出新公共管理的提法之前,無論是在英國還是在美國,都主要是把公共管理作為一個研究主題來對待的,而在胡德提出了新公共管理的提法之后,“公共管理”一詞則被賦予了一種形成于進步主義時期的公共行政模式的替代方案的意義.但是,無論是作為一個研究主題,還是作為一種實踐模式,20 世紀 70 年代以來的公共管理概念都被賦予了強烈的反公共行政取向: 作為研究主題,它力求把自己與傳統的公共行政研究區別開來; 作為實踐模式,它則試圖顛覆公共行政的基本價值追求.在這個意義上,一方面,無論是否在公共管理一詞前加上“新”的定語,它都是以一種新的公共管理概念出現的.另一方面,當公共管理與“新”的定語固定地聯系到一起的時候,又被賦予了特定的內涵,是用來指稱一場特定的政府改革運動的.

與 20 世紀初期發生在美國的市政改革及其市政研究運動不同,新公共管理運動是一場席卷了主要西方國家,并逐漸擴散到整個世界的全球性的政府改革運動.盡管以胡德為代表的一些學者試圖為這場運動勾畫出一個基本的輪廓,尋找其共同的方面,但不同國家之間的差異則是不容抹殺的.因此,由新公共管理運動所建構起來的公共管理概念也必定比形成于市政研究運動中的公共行政概念更加復雜,受到更多力量的影響.事實上,所謂 NPM 也并不像胡德所說的那樣是一種普遍適用的模型.比如,費利耶\\( Ewan Ferlie\\) 等人就指出了 NPM 的四種模型,分別是: NPM 模型 1,效率驅動; NPM 模型 2,小型化與分權; NPM 模型 3,追求卓越; NPM 模型 4,公共服務導向.其中,前三種模型都生成于 20 世紀80 年代,第四種模型則是從 20 世紀 90 年代以來逐漸發展起來的.“NPM 模型 4 目前發展最不充分,但仍在展示其巨大的潛力.它代表了對私人與公共部門管理理念的一種結合,通過描繪出一種獨特的公共服務使命來重新賦予公共部門管理者以活力,但又與源于私人部門并可以向公共部門轉化的那種關于良好實踐的高質量管理的公認理念相協調”[14]14 -15.在這里,如果說前三種模型仍然可以被放入胡德對于 NPM 所作的定義之中的話,那么,NPM 模型 4 則與胡德筆下的 NPM 大為不同,它更多地受到了公共行政研究中公共服務取向的影響.

這表明,新公共管理運動不僅在不同國家和地區具有不同的側重面,而且在不同的時期也有著不同的主題.具體來說,20 世紀 90 年代以來,新公共管理與公共管理的概念有著一股走向規范化的趨勢.

1999 年,在一篇回顧性的文章中,道森和達吉\\( Sandra Dawson and Charlotte Dargie\\) 看到,“在過去十年關于新公共管理的討論中,可以指出,盡管新公共管理最初是根據管理主義與理性選擇而得到概念上的定義的,但隨后的辯論則包含了關于倫理、責任、民主、規制以及公共部門內在本質的探討.這一變化重新證明了可以被定義為傳統“公共”部門概念和公共部門價值的事物的切題性.我們可以將新公共管理的這些發展解讀為是對其在 1990 年代后期發展并擴展為一個更加鮮明的“公共”概念的一種明證”[13].也就是說,在整個 20 世紀 90 年代,在新公共管理問題的研究中發生了主題上的變化,學者們為這一概念增加了許多規范性的內容.這一點,在美國公共行政和公共管理學界表現得尤為明顯.在某種意義上,突出了公共管理概念的規范性內容更可能反映出美國學術界的基本狀況.因為,與其他國家相比,美國的人文社會科學在規范研究方面顯得更為成熟一些,而且學科間的交往途徑也最為暢通,在此背景下,公共管理也就自然而然地吸收了其他人文社會科學的研究成果,增強了公共管理概念的規范性內容.

就美國的情況來看,《公共行政評論》在 1998年推出了一期名為“領導、民主與新公共管理”的特輯,根據 20 世紀 90 年代中期以來的研究狀況,對新公共管理的概念作出了一系列新的說明.在這期雜志中,特里\\( Larry D. Terry\\) 認為,“企業家模型已經受到了懷疑,因為它的支持者沒能針對民主責任這一難纏的問題提出有說服力的觀點.那些致力于民主理想的人對于公共企業家總是抱著一種懷疑,不相信他們能夠或者愿意拋棄自私自利的行為而支持公共利益\\( 無論如何定義\\) .新管理主義者所倡導的公共企業家恰恰使這一問題變得惡化了,因為,蘊含在新管理主義之中的理論無法滿足任何一種公共利益的觀念.由于公共選擇理論與組織經濟學信奉方法論上的個人主義,又由于自利是這些理論的核心,因此有理由懷疑,“公共利益”與“公共善”的觀念在這些理論中不會具有什么思想地位……因此,新管理主義版本的公共企業家需要得到檢討.在民主治理的層面上,由于煩人的責任問題,公共企業家對民主構成了一種嚴重的威脅”[15].其實,還不僅僅是理論取向上存在著這些問題,而且,新管理主義就實踐自身而言,也存在矛盾,并經常性地處于一種兩難境地: “公共企業家肯定擁有的一種內在的自利、冒險與不循常規的取向,為倡導解放和市場驅動式管理的人制造了一種困境.一方面,這些品質是值得贊揚的,它們幫助公共企業家作出了創新和激進的變革.另一方面,這些品質又加深了許多美國人對官僚權力的憂慮.進而,這些憂慮又強化了這樣一種觀點,即我們需要對公共企業家作出更多而不是更少的限制,以保證他們對我們負責.”也就是說,企業家模型內含著一個創新與責任的兩難困境,這使它在實踐中往往會造成一些悖論性的后果,作為一種新的責任實現機制,它經常性地使民主責任的實現遭遇無法得到保障的后果.

應當承認,經歷了工業革命后,國家與政府發生了分化,在此前提下,政府在直接的意義上主要考慮的是管理上的問題,但是,在整個近代以來的社會中,民主任何時候都被看做是一種上位價值.然而,新公共管理卻呈現出了反民主的傾向,在回避對政治價值問題的關照中用實際行動為民主掘墓.新公共管理雖然在一個時期內大獲成功,但受到一些較為謹慎的學者的懷疑,也是在情理之中的.林恩\\( Laurence E. Lynn,Jr. \\) 就斷定,“盡管被贊美者稱作為一種新的范式,新公共管理卻是一個曇花一現的主題,很可能因為許多原因而走向衰落: \\( 1\\) 激發了這一概念的威斯敏斯特改革的最初形象最終將在政治更替中受到破壞,黨徒及學者們都將在宣布新公共管理的蛻變或消亡中發現新的機會; \\( 2\\) 隨著跨越國家和部門的比較研究的不斷累積,各種改革之間的根本性差異將迅速地遮蔽其表面上的共性;\\( 3\\) “新的”一詞將被視作對生成中的研究形式或對象的一個不便的修飾語; \\( 4\\) 政治論辯將需要一個新鮮的主題,以吸引人們對于新一波的改革觀念的支持.我們中的許多人現在已經可以開始寫新公共管理的驗尸報告了”.盡管林恩認為新公共管理運動即將衰落,但他又承認,要徹底拒絕新公共管理的主張也是不切實際的,因為效率是公共行政永遠也不能缺失的目標.

在這個意義上,學者們應當做的只能是重構新公共管理的內涵,盡可能地使其與民主的上位價值相一致.在此問題上,道森和達吉也作出了相同的思考,“傳統上將公共領域視為其保留地的學者們發現它受到了管理觀念的入侵.我們可以將此解釋為一個簡單的選擇: 要么批判與拒絕\\( 新公共\\) 管理的觀念,去尋找一些替代方案; 要么把它接納為一個屬于自己的概念,并尋求根據公共部門的語境來型塑與調節其含義.1990 年代后期的概念探討表明,許多評論者已經作出了后一種選擇,這是因為,選擇反對改進效率的立場就等于選擇了工業革命期間破壞機器的盧德派的立場,因而,也就失去了他們想要影響的群體的傾聽”.

我們知道,現代民主是一種代表制民主,衡量一個國家是否民主的基本標準主要在于其政治系統是否具有代表性.因而,要使新公共管理與民主相一致,就意味著新公共管理也需要具有代表性.凱利\\( Rita Mae Kelly\\) 的設想是,“考慮到大多數公民---即使是作為政府產品與服務的消費者---很少擁有如何選擇的足夠信息與知識,即他們擁有“有限理性”,公民們經常向同他們持有相同觀點的領導者或代表求助,以在什么才是“最好的”決策的問題上得到指導.如果民選官員不能或不愿履行這一職能,反而在官僚機構或外包機構中擁有可能體現他們觀點的代表,那么,就可以成為一種可行的替代方案.在新公共管理結構之中,代表性官僚制與多元政治領導有助于消費者/公民接受這一觀念,即關于一種特定政策及其執行的社會平衡已經得到了實現,公平正義也已經發生,盡管在特定情況下,特定消費者/公民可能并未得到如同他或她的鄰居或敵人那樣的同等對待”

.因此,“在一個具有地理多樣性的民主政體中,代表性官僚制可以提高新公共管理與傳統等級結構的效率與效能.它們有助于在政治侵入了執行的時候實現被理性選擇理論家視為必不可少的社會平衡,也可以在選定情境中幫助管理者強調競爭性和真正的市場條件的缺乏”.在這里,通過對代表性官僚制的一種實用主義解釋,凱利試圖發現新公共管理與民主之間協調的方案.

考察美國 20 世紀 90 年代新公共管理運動的新進展,可以發現,由于眾多學者的共同努力,尤其是代表性官僚制的引入,新公共管理的概念被納入了公共行政學的規范研究傳統之中了,其甫一出現時的反公共行政內涵變得越來越稀薄了,或者說,新公共管理的概念出現了公共行政化的趨勢.在這種情況下,公共管理與公共行政概念的區別也就變得模糊了起來.比如,在進入新世紀后出版的一本考察公共管理歷史的著作中,林恩就認為,“公共管理是一個充滿爭議的概念,與其之前的“行政管理”\\( ad-ministrative management\\) 一樣,爭取其作為一個學術與實踐范式的永久地位的努力已經失敗了”相反,“在行政與管理的概念之間,無法作出決定性的區分,盡管許多學者都試圖作出這一區分.我還主張,公共管理并不僅限于“管理者所做之事”,也不限于政府運作.因此,公共行政的歷史---它包含了權威結構、“最佳實踐”和制度化價值的出現與演化---同樣也是公共管理的歷史.換句話說,本書中關于被某些人稱為\\( 法國、德國、美國以及英國的\\) 舊公共行政的章節與那些討論近年來的 NPM與管理主義的章節是在同等程度上與公共管理有關的……盡管我在整本書中都被誘使而使用公共管理的概念,但這一用法無疑會激怒那樣一些讀者,他們往往認為公共行政的概念不僅是可以接受的而且是具有歷史正當性和準確性的.當我認為語境需要的時候,我選擇了公共行政的概念.而在兩個概念都可能 適 合 的 地 方,我 則 使 用 了 公 共 管 理 的 概念”[18]7.從林恩對他自己用詞上的交代可以看出,在學術研究已經實現了公共管理概念的公共行政化之后,是沒有必要在公共行政與公共管理兩個概念之間作出區分的.

不僅如此,在這本覆蓋了從古希臘與古中國直到 21 世紀的社會治理思想的著作中,林恩還對公共管理作了一種泛歷史主義的解釋,即認為人類的社會治理史就是一部公共管理和公共行政的歷史.在這本書中,林恩列舉了歷史上的“公共管理大事記”,比如: 第一項,公元前 4 世紀,申不害的行政原則; 第二項,公元前 124 年,西漢創立“太學”,以“教授公共服務的價值與觀念”; 第三項,529 年,第一份查士丁尼法典公布; 第四項,1154 -1189 年,英國普通法形成……[18]8根據這一記錄,“這一領域可能起源于古代中國”[19]29.林恩的泛歷史主義解釋在新公共管理概念的提出者胡德那里得到了回應,在1998 年出版的《國家的藝術》這本書里,胡德花了大量筆墨來討論諸如“父權主義: 儒家公共管理思想”、“古希臘合唱隊”: 公共管理中的宿命論”等問題[20],同樣把公共管理的歷史向前推進了 2000 多年.雖然為一種現代現象去尋找遠古模型是西方近代以來的學者們的共同嗜好,比如,早期的資產階級學者在反封建的過程中為了證明民主的合理性和正當性,就在古希臘那里杜撰出了民主的典范.但是,在公共管理的問題上,采取如此泛歷史主義的做法究竟有何意圖,則是讓人難以理解的.因為,這既不符合科學講究事實的原則,也缺乏政治動機.

公共管理概念的公共行政化和泛歷史主義解釋都是 20 世紀 90 年代以來公共管理概念探討中出現的新跡象,除此之外,胡德早期關于新公共管理的經典闡述也仍然擁有大批的支持者.事實上,到了 20世紀 90 年代后期,公共管理的概念已經變得與公共行政的概念一樣,具有了多元性和復雜性的內涵,關于它的反公共行政解釋與公共行政化的解釋也處于一種相對穩定的對峙之中.這表明,在經歷了早期新公共管理運動的沖擊之后,公共行政學界中規范主義與實證主義的平衡得到了恢復,因而,公共管理的概念也被納入了這種平衡之中,并能夠在這種平衡中得到多元主義的解釋.林恩就描述了關于公共管理概念的三種解釋: “美國公共行政學的經典文獻將管理視為公共行政官員裁量權力的依法負責行使.根據這種觀點,公共管理是一種治理結構,是旨在使政府有能力行使人民意志的管理裁量權的一種合乎憲法的、適當的正式化.相反,近來的文獻則傾向于將公共管理視為一種技藝,即個體在行使管理職責時所展現出來的熟練操作.在公共管理者負責任地實踐其技藝---他們尊重憲法約束,并通常能夠體現出被廣泛視為合法的與適當的\\( 而不是黨派性的或自私的\\) 價值---的意義上,公共管理又意味著更多: 一種憲政制度.作為一種制度,公共管理遵循“實踐規則”,是對行為的實際限制或指導,這保證了它在一個憲政政體中的合法性.因此,公共管理可以被恰當地理解為一種結構、技藝與制度:管理、管理者與負責任的實踐.

其實,這里的三種解釋都只是林恩的解釋,或者說是林恩所理解的解釋,實際上,與公共行政的概念一樣,公共管理的概念也已經進入了一個多元主義的時代,學者們若想對各種不同的解釋進行通約進而整理出一種得到公認的公共管理概念,已經變得不可能了.但是,關于公共管理的理論建構應當是有價值的,正如關于公共行政的理論建構也是有價值的一樣,而這正是當前的公共管理研究所欠缺的.

在我們看來,人類社會已經進入了一個全新的發展階段,關于人類社會治理新模式的探尋,也許可以在公共管理的概念下進行.如果說公共管理與公共行政的概念有什么不同的話,恰恰是前者需要在人類社會治理的轉型意義上來加以理解.因此,對公共管理進行全新理論建構是必要的,但是,這種理論建構是要走出既有的研究途徑和思維模式的.

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