建構法治政府是歷史和現實的必然選擇,是深化政治體制改革的關鍵環節和重要內容,是促進社會主義市場經濟發展的客觀需要,是實現和諧社會的根本要求.建構法治政府貫穿于政治制度、政治意識、政治行為過程之中,直接體現著政治制度文明、政治意識文明、政治行為文明的發展水平,是社會主義政治文明建設的重要組成部分、基本標志和有力保障,體現了我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化,具有劃時代的重要意義.
一、問題的緣起
1997 年,黨的"十五大"提出了"依法治國,建設社會主義法治國家"的治國方略.1999 年憲法修正案將這一治國方略納入了國家的根本大法.
2004 年,國務院《全面推進依法行政實施綱要》首次提出"法治政府"的概念.2012 年 11 月,黨的"十八大"報告中,明確了到 2020 年依法治國基本方略全面落實,法治政府基本建成的目標.2013年 11 月,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,建設法治中國,必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設.
建構法治政府是一個不斷探索,不斷自我更新的過程.我國的社會主義建設是"前無古人"的探索過程,在這個"人治"傳統延續幾千年的古老國家,如何結合本國國情,建構現代政治文明,并沒有現成的理論和實踐經驗可以照搬.中國探索式的經濟和社會發展特性,決定了規劃、建設、研究、糾正"四維同步"共同構筑的建設模式."怎樣建構法治政府"正是本文提出并試圖回答的問題.
建設法治政府的關鍵,在于建立一個有效的邏輯模式,這里所稱的"邏輯",既指建構法治政府的相關制度所構筑的邏輯體系,又指建構法治政府的規律、方法和路徑.本文結合政府法制工作實踐,立足于行政主體,對行政主體在建構法治政府過程中的定位,以及行政行為的實施等問題進行探討,以期尋求建構法治政府的規律和方法,繼而指導法治政府建設實踐.
二、建構法治政府的邏輯模式
法治政府是指行政主體\\( 政府及其部門\\) 在憲法和法律的治理下,行使法律授予的權力,依法管理社會、經濟、文化等公共事務和國家事務.
法治政府是法律主導下政府運行的理想狀態,是現代政府建設的奮斗目標,是最合理的行政權力運行路徑.法治政府建設有自身的邏輯起點、原則規范和結構關系.
\\( 一\\) 建構法治政府的邏輯起點: 職權法定
職權法定,是指行政主體\\( 行政機關及其工作人員\\) 的行政權力必須由法律明確授予,不能自行設定.行政權力并非行政主體本身所固有,它源自"人民主權",依賴憲法和法律的授予,對市場主體,是"法無禁止即可為"; 而對行政主體,則是"法無授權不可為".
職權法定原則具有極為重要的意義,它是建構法治政府的邏輯起點.在"法治"的治國方略下,行政主體執行每一項事務,都應受到憲法和法律的約束,而不能任意為之.行政主體不能隨意行使公權力,其工作人員也不應被賦予過大的自由裁量權,其主要目的在于防止公權力肆虐,從而威脅、侵犯公民權利.在強大的國家"利維坦"面前,公民或其他社會主體的權利顯得渺小而薄弱,如何防止公權越界? 職權法定即是首要的保障.
基于職權法定原則,公權力不得任意擴張、濫用,而公民則得以將法律作為基準,監督、約束行政主體的行政行為.職權法定是建立有限政府的必然要求,同時還有助于提高行政主體的廉潔性.人性皆有私欲乃至貪欲,手握權力即有以權謀私的可能,為遏止濫權,來自法律的外在約束就顯得至關重要,將行政行為嚴格限制在法律的范圍以內,無疑有助于預防腐敗的滋生.
職權法定具體可以分解為主體法定、權力法定、責任法定等要素.首先是主體法定,"行政機關是法律的產兒"[1]\\( P. 141\\),行政主體資格必須按照憲法和法律的規定設立.在行政主體的行政組織結構中,無論橫向的職能部門還是縱向的下屬機構,都必須由法律設定并保障.在沒有法律依據的情況下,行政主體自行設立機構包括臨時性機構都是違法的,違法主體作出的行政行為必然違法無效.其次是權力法定,行政主體的一切權力來自于法律,并且應當是法律的明確授權.現代政府的行政管理事務日趨復雜,行政權力常有"自我擴張"的趨勢.為遏止超越職權范圍、不必要的行政權力,實踐中已有行之有效的做法,比如要求各行政部門依法開列"權力清單"并公之于眾,規定不得行使"清單"之外的權力."權力清單"以列舉的方式確保權力法定,同時便于接受公民和社會的監督.再次是責任法定,行政權力是權利、義務、責任的復合體,現代"責任政府"強調權力和責任的統一,權力法定即意味著職責法定,不作為或亂作為都將導致行政法律責任的產生.
\\( 二\\) 建構法治政府的邏輯途徑: 依法行政
行政權力的目的在于服務人民,"人民是主權者,政府是人民的創造物和所有物,社會服務人員是人民的公仆."[2]\\( P. 138\\)現代政府的行政權力呈現不斷擴張的趨勢,行政權力擴張的主因是社會的多樣化對現代行政管理產生出客觀需求,但同時,權力擴張也增加了行政權力濫用的機會,"現代社會對法治的威脅主要不是來自公民個人,而是公共權力和官員."[3]
"為確保權力的運用符合立法的宗旨,防止權力的擴張和濫用,一切行政活動只能在法律的規范和制約下進行."[4]依法行政是建構法治政府的內在要求和途徑,而法治政府則是依法行政的價值目標.
"依法行政不僅是現代法治國家所普遍遵循的一項法治原則,而且是各國據此原則所建立的一整套行政法律制度; 不僅是現代政府管理方式的一次重大變革,更是現代政府管理模式的一場深刻革命."[5]\\( P. 1\\)"法治政府"在內涵上側重于價值和理念,而"依法行政"則是對行政主體行使行政權力的具體要求.依法行政應當遵循以下原則: 第一,合法行政.合法行政是行政法中最基本、最古老的理念,它是"職權法定"在行政過程中的具體體現.沒有法律規定,行政主體不得作出影響公民、法人或其他組織的合法權益,或者增加公民、法人或其他組織的義務的決定.第二,合理行政."合理"是對行政主體行使行政權力,尤其是作出自由裁量時的基本要求.合理性原則要求行政行為客觀、適度、公正、理性,并且不與常理、常情相悖.如果說"行政合法"具有直觀性、明確性,那么"行政合理"則具有原則性、模糊性,它依賴行政主體對于公正、衡平的深刻理解.第三,程序正當.程序正當是實現形式正義的核心,其目的在于設立嚴格的法定程序,約束行政行為的任意性,從而保障行政相對人的基本人權.行政程序正當的具體內涵包括程序公開、順序法定、確保效率等,它同時要求盡可能為行政相對人提供參與行政活動的機會,建立完善包括聽證、申辯在內的相關制度.第四,高效便民.高效便民是建構現代"服務型政府"的必然要求,行政活動應以提供高效、優質、便利的公共服務為目標.現代政府為改進服務質量,通常采用建設綜合型、集約型政務中心,集中辦理行政審批、公共服務事項等措施來提高效率.高效便民還要求行政主體嚴格遵守辦事規程和期限,不得拖延懈怠,推諉塞責.第五,誠實守信.誠實信用是市場經濟活動和民商事法律的重要原則,同時又是建構法治政府的基本要求.誠信問題關涉到政務、商務、社會、司法等多個方面,如果行政主體失信,將影響政令暢通,導致民眾對行政主體的不信任,久之將嚴重動搖執政黨和行政主體的群眾基礎.公權力的失信常由違法不究、執法不嚴等"不作為"行為,或者濫用職權、權力腐敗等"亂作為"行為造成.政府誠信的建構不可停留在道德層面,強調公權力與公民之間的"社會契約",明確行政主體職責,用制度建設信用、保障誠信,才是根本的解決之道.第六,信息公開.為促進行政主體行政行為的透明度,借助公民和社會的監督力量保障依法行政,行政主體應向公民、法人和其他組織依法公開信息.
"行政機關公開政府信息,應當遵循公正、公平、便民的原則."[6]行政主體信息公開分為主動公開和依據申請公開兩種,除涉密信息外,其他信息均應依法公開.現代政府信息公開應廣泛運用各類信息媒介,善于運用傳統傳媒和互聯網絡等新的信息傳遞方式,以便公眾申請、咨詢、查閱.第七,權責統一.權利與義務統一、職權與職責統一,是依法行政的基本原則,現代政府沒有無義務的權力,也沒有無責任的權力.權責統一原則要求行政主體做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權必賠償.第八,行政救濟."依法行政的發展與完善必然伴隨著救濟制度的發展與完善,加強對權利的救濟是依法行政的根本保障."[7]違法或不當的行政行為對行政相對人造成損害的,必須提供有效的救濟,承擔相應的責任.
行政救濟包括申訴、控告,行政復議,行政訴訟,國家賠償等法定形式.此外,一些行政機關還采用"主動糾錯"的行政監督機制,要求被監督機關定期梳理、公布行政執法依據,建立行政執法崗位責任制度,嚴格追究失職、瀆職行為的法律責任,并及時發現和糾正違法或者不適當的行政行為.
\\( 三\\) 建構法治政府的邏輯歸宿: 法治政府
建構法治政府的過程就是把法治政府內涵具體化并且運用于實踐的過程,并不是單純地將其行為模式"法制化".法治政府是中國政府施政的基本準則,是行政主體依法行政的終極目標.這個目標不僅存在于理念層面,還應當由有限政府、服務政府、陽光政府、誠信政府、責任政府、效能政府等外在表現形式得以體現.
法治政府從權力界限上講是"有限政府",行政主體的權力、管理范圍、運行方式等,受法律的限制,受相對人權利的限制,受其他權力的限制,必須在法律規定的范圍內活動,否則即為無效或非法.法治政府從職能定位上講是"服務政府",行政主體以憲法、法律為依據,堅持"為人民服務"宗旨,以提供公共服務為主要目的,以公眾的需求為出發點,以公眾的意志為根本導向.黨的十八屆三中全會尤其強調,相對于市場而言,政府在經濟活動中的職能主要是服務性的,應加強中央政府宏觀調控職責和能力,加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責[8].法治政府在運行過程上體現為"陽光政府",行政主體的行為和權力行使要達到一種公開透明的狀態,行政主體需依法保障公民、法人和其他組織的知情權、參與權和救濟權,除依法應當主動公開的信息外,對于利害關系人依法申請要求公開的信息,應當迅速、有效地作出回應; 行政過程應在事前公開職權依據、內容,事中公開決定過程,事后公開決定結論.法治政府從政府的精神基礎和對人民的態度上講是"誠信政府",行政主體在行使權力、進行公共管理的過程中,必須遵循誠實守信原則,并以此作為規范和約束自己行為的準繩,行政行為一經做出,非經法定的事由和法定程序,不得隨意撤銷、更改或廢止,言出必行,勇于承擔責任.法治政府在運行結果上體現為"責任政府",行政主體依法具有法定職責、承擔法定義務和責任,不能依法履行法定職責或者違法行使職權應當承擔相應的道義責任、政治責任和法律責任.法治政府從運行效率和效果上體現為"效能政府",為有效實現政府目標、履行政府職能并保持高效率運轉,行政主體設置應精干、科學、規范,職權職責需分工明確,并嚴格遵守法定時限,綜合運用現代技術實現公共服務優質化和高效化.
三、建構法治政府邏輯的核心要素
\\( 一\\) 法治觀念是建構法治政府邏輯的精神基石
簡而言之,"法治觀念"即"以法為治"\\( rule oflaw\\) 的思想觀念,它強調在國家和社會管理活動中,不是依據長官意志,而是依據法律來進行治理."法治觀念"具體包含著法律至上、依法治國、有限政府、行政民主、保障人權等豐富內涵.國家工作人員,尤其領導干部樹立良好的法治觀念,這是建構法治政府邏輯的精神基石.
"以法為治"\\( rule of law\\) 的法治觀念與"任法而治"\\( rule by law\\) 的法制觀念既有聯系、又有區別.法治的實現建立在法制的基礎之上,但又高于法制.法治觀念把"良法"視為國家和社會的最高權威,視為唯一值得托付和信賴的正義化身.
在法治之下,行政主體的職責只是執行法律,并且受到法律的約束; 而"任法而治"的法制觀念僅指運用法律管理國家和社會.與法治相比,法制側重于對法律的使用,它可能導向法律工具主義---如果僅僅是任法而治,而不是將法律奉為最高權威,那么"法制"依然無法擺脫行政權力或者個人意志凌駕于法律之上的狀況.
因此,法治的核心含義不在于任用法律約束人民,而在于運用法律約束行政權力; 樹立法治觀念的關鍵也不在于要求公民守法,而在于行政主體及其工作人員意識到法律對于自身行為的控制和拘束."徒法不足以自行",法制的建構僅是基礎,要建立法治政府,最關鍵和核心的乃是執法者之法治觀念的樹立.只有行政主體樹立良好的法治觀念,其行政行為除了外在的制度約束,更有內在的自省作為保障,依法行政也才能夠得到真正實現.
\\( 二\\) 科學立法是建構法治政府邏輯的前提條件
法治意味著"良法的治理",而立法的科學性是確保"良法"產生的重要條件,"良法"在價值上追尋公平正義,在內容上保障社會公共利益,在形式上體現科學合理.高質量的立法是建構法治政府的前提條件,其內涵主要包括科學的立法理念、立法機制、立法技術三個層面.
首先,科學的立法理念能夠指引立法的方向.立法應符合人類普遍的對于公平、正義、自由、人權等基本價值的追尋; 立法需反映特定時代、特定社會之政治、經濟、文化發展的客觀需要; 立法需尊重歷史傳統、回應當下的經驗生活,還需對未來進行前瞻,引導社會發展的方向.立法是多元利益的博弈,同時還需體現社會公平; 立法應準確、客觀地反映不同群體的利益和訴求,成為分配社會利益、調整社會關系和處理社會矛盾的"公器".
其次,科學的立法機制保障立法內容的合理性.科學的立法機制是關于立法主體、立法權限、立法程序、立法評估等諸方面的體系和制度所構成的有機整體.首先應規范立法主體,以立法機關組成人員的素質、結構為基本保證,同時合理劃分立法權限.《立法法》已經構建了我國立法體制的基本框架,但對于不同立法主體立法權限的分配,依然需要細化、明確化.如省級人大及其常委會與政府在立法權限上的分配,中央和各級地方在立法權限上的劃分等問題仍需進一步明確,否則容易影響立法的科學性.科學的立法機制還需確保立法活動嚴格依照程序進行,并做到嚴謹、細致、準備充分.立法過程由諸多環節構成,除法定環節以外,謹慎制定立法規劃,充分開展立法調研,廣泛征求社會各界對于草案的意見,均對立法的科學性具有十分重要的意義.
再次,科學的立法技術保障法律從形式到內容的專業化、理性化.立法技術的價值和目的在于促使法律規范的表達形式臻于完善,從而更好地為立法目標服務.立法技術指立法過程中應當遵循地各種科學化的規律、經驗、知識和技能,其核心包括立法的結構技術和立法的語言技術兩方面.立法主體在立法時應當遵循立法技術科學性的要求,具體包括法律名稱、法律體例的規范性,法律規范之邏輯結構的完整性,法律語言的準確、專業、嚴謹、簡明等各項要求.
\\( 三\\) 公眾參與是建構法治政府邏輯的內在要求
公眾參與是決策民主性的必要延伸,是社會主義民主政治的重要實現方式,也是建構法治政府邏輯的內在要求.公眾參與強調在行政權力運行的整個過程中,包括出臺什么政策、政策的內容如何、執法的實效如何,均不同程度地體現公民的聲音、反映公民的意志.公眾參與與政府的良性互動,是"善治"的理想狀態與結果[9]\\( P. 8\\),它充分體現在建構法治政府邏輯的各個環節.
公眾參與的合法性源自"人民主權",人民是一切權力的來源和一切法律的最終決定者.在建構法治政府的過程中,公眾參與立法和決策,參與監督法律和行政權力的實施,這使民意得以主動發揮,從而與行政主體形成良性互動關系.法治政府的重要價值,在于最大限度地保障和實現公民權利,行政主體通過與公眾互動,吸納民眾的意見和訴求,從而能夠彌補"精英立法"留下的法制"盲區"; 同時,立法基于公眾"同意"、吸納經驗智慧,無疑增進了法律的可實施性.
公共參與的具體體現,首先在于讓公眾參與決定制定什么樣的政策或立法.政策或立法的制定需回應民意、關注民生,做到"開門立法"、"開門決策".對于密切關系公眾利益的議題,應公開征集政策或立法項目建議,借助互聯網等媒介對項目進行投票,把公眾關注度高的項目列入計劃.
其次,政策或立法的內容也應體現民意、匯集民智.具體通過召開聽證會、座談會、深入開展社會調研、借助傳媒征求公眾意見、組織專家論證等形式,把公眾的意見和訴求直接體現在政策或立法之中.公眾參與既匯聚了各方智慧,體現了各方利益,又在一定程度上避免了部門利益法制化.
同時,公眾參與還體現在政策或法律執行后的效益分析和評估環節,政策和法律的制定、實效,應當接受公眾和專家的檢視、評估,公眾或獨立于政府的第三方評估,能夠更為客觀、公正地反饋政策實施中的問題,從而促進行政主體的行政決策和管理水平不斷提升.
現代法治政府的運行離不開公眾參與,公眾參與是民主化、法治化發展的客觀要求.隨著主體意識的提升,公眾不再滿足于被動地接受和認可行政決策或立法,而是強烈要求直接參與到行政活動之中,直接反映自身的意愿和訴求.公眾不僅在被動的服從決策、遵守法律,他們同時是法律的締造者.隨著法制觀念的提升,公眾權利義務對等的意識也日趨強烈,要求公眾遵守政令和法律,就應拓寬公眾參與決策的范圍和渠道---人們更愿意服從躬親參與過的決策和法令,因為這就如同服從自身的意志或社會的契約.
\\( 四\\) 制約監督是建構法治政府邏輯的重要保障
行政權力具有自我擴張并在擴張中展示自身價值的本性,建構法治政府,行政權力必須得到制約和監督,應"健全權力運行制約和監督體系,確保決策權、執行權、監督權既相互制約,又相互協調,確保國家機關按照法定權限和程序行使權力"[10]\\( P. 26\\),保障法治政府的平穩運轉.
制約監督體系應當圍繞建構法治政府邏輯的實現運行,高效的制約監督體系是由權力機關制約監督、內部監督和外部監督組成的"一體兩翼"結構.第一,通過國家權力機關的制約監督實現以權制權.人大是國家權力機關,政府是國家權力機關的執行機關,"一切有權力的人都容易濫用權力","要防止濫用權力,就必須以權力約束權力"[11]\\( P. 184\\).應完善人大權力制衡結構的制度化和程序化,科學分解內部權力,規范權力運行程序,保證不同環節中的制約監督內容通過相應的程序得到反映.應提升人大代表的監督意識,正確理解監督的憲法意義,善于運用法律賦予的選舉權、監督權與罷免權.第二,通過行政機關的內部監督形成糾錯、分權和制約機制.建立行政主體內部的行政監督機制,促使不同權能的行政主體之間相互監督,尤其要保障決策權、監督權對于執行權的規定和監督.同時應積極發揮層級監督、審計監督和行政監察等專門監督的作用,以便及時有效地遏止政府的"越軌"行為,實現自我約束.第三,充分發揮外部監督的權利制約作用.
應強化政黨監督和社會輿論監督,通過國家政黨制度使執政黨和參政黨對行政主體行政行為、行政權力進行監督.應通過公眾、傳媒和社團組織反饋建構法治政府過程中的偏差,為法治政府的建構和運作提供輿論平臺和社會壓力,保障公民權利和社會私域免遭行政權力的非法侵擾.
國家的強盛與否取決于行政主體在法制軌道上的運行成效,建構法治政府是一個系統的社會工程,在不同的階段會出現不同的問題,即使在同一時期也會因地域差異而產生不協調之處,演繹、論證建構法治政府的邏輯對于法治政府建設的實踐來說就顯得尤為重要.實踐是理論的源泉,理論研究的落腳點在于對實踐問題的回應.我們的探索源于對實踐經驗的反思,同時又是對實踐經驗的理性抽象,探尋建構法治政府的邏輯,才能有效運用相關理論,為國家的法治建設盡綿薄之力.
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