【摘 要】環境保護已經日益成為社會關注的焦點，訴訟推進環境保護形成也是環境保護法得以實施的重要環節。環境公益訴訟的出現，是解決環境問題，保護國家、社會和公眾環境權益的有效途徑，是我國環境意識提高和司法進步的表現。環境民事公訴，是環境公益訴訟的新發展。從國內環境公益訴訟的實踐出發，分析了我國環境訴訟法律制度存在的問題，闡述了建立環境公益訴訟制度的必要性，并提出了建立環境公益訴訟制度的建議，旨在探索一條落實科學發展觀的環境保護新思路。因此，我們唯有在公益訴訟制度方面研究，加強公益訴訟制度的建設，才能日益在環境保護工作中取得良好的成績，同時可以推動環境保護法體系的完善和發展。
【關鍵詞】公益訴訟；環境保護
公益訴訟，通常是指組織或者個人針對損害國家、社會或者不特定多數人利益的行為，向法院提供指控，并提請法院追究相應法律責任的訴訟活動。例如，環保組織為了保護公共環境利益，制止危害環境的行為提起的訴訟，即屬環境公益訴訟。
環境公益訴訟的出現，是我國環境意識提高和司法進步的表現。環境民事公訴，是環境公益訴訟的新發展，特指由國家公訴機關為保護公共環境利益，針對環境違法行為提起的公益訴訟。作為一種新的環境訴訟形式，值得關注和探討。
1979年的《環境保護法》規定：“一切單位和個人，都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。2003年9月1日開始實施的《環境影響評價法》意義也十分深遠，首次將中國公民的“環境權益”寫入國家法律，它意味著群眾有權知道、了解、監督那些關系自身環境的公共決策，意味著誰不讓群眾參與公共決策就是違法。但在“參與”的具體條件、具體方式、具體程序上還缺少明確細致的法律規定。
自公眾參與原則和公眾知情權的確立，公眾作為環境行政部門和污染企業的第三者，有最廣泛的發言權。環境公益訴訟正是公眾環境權益受到侵害時的法律救濟途徑之一，少數人，少數企業甚至個別地方為了自身小范圍的經濟利益，不惜以犧牲其他人、其他企業甚至其他地區的環境權益和發展資源為代價，這顯然是不公平的，并可能由此造成沖突，這種行為如果長期得不到糾正，勢必會對社會穩定和安全構成隱患，這種情況下，國家應當設計適當的程序和渠道，容許提起環境公益訴訟，以使合法環境權益的侵害者得到及時有效的補償。另一方面，目前我國環境違法現象相當普遍，但行政部門的法定授權有限，行政執法措施特別是強制性執法手段嚴重不足，對于某些侵害不特定多數人、特大區域的環境民事權糾紛，心有余而力不足。相反，通過司法途徑，由公眾向國家司法機關提起環境公益訴訟，請求人民法院行使裁制權，并輔以司法強制執行手段，責令侵害人停止環境侵害行為，賠償環境損失，直至恢復原狀，可以大大彌補環保部門執法手段之不足，從而也有利于強化環境法治。
1.環保部門執法手段有限，環境公益呼喚環境公訴
環境訴訟是公眾參與環境管理的一種重要形式，當環境影響評價作為第一道預防性的環保防線被突破時，對破壞環境的行為提出訴訟，要求賠償就成了第二道救濟性的環保防線。
根據我國現有執法體制，行政機關雖然承擔了國家機器運轉的絕大部分職能，但法律賦予行政機關的強制執法手段極其有限，手段與職能之間距離很大。這種現象在國有資產管理領域如此，在環境管理領域更是突出。從目前實際情況來看，檢察院以公訴人身份介入環境公益保護十分必要。
現行《民事訴訟法》第108條規定，起訴的“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織?！比绻麌依媸艿街苯訐p害，就需要有適當的國家機關作為利害關系人代為訴訟?！董h境保護法》第41條規定，造成環境污染者“有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失?！比绻麌夜箔h境資源受到直接損害，也需要有適當的國家機關作為利害關系人代為訴訟。
在現實生活中，許多環境污染行為沒有直接侵犯特定的公民，法人或組織的權益，“直接利害關系”或者“直接受到損害”的條件，往往使得無人享有訴權。即使法律賦予了公民起訴權，也常會因個人不知、不能或不敢等種種原因而不起訴。環境行政部門又往往缺乏強有力的執行手段，如行政體制方面的限制，心有余而力不足，致使許多環境違法行為長期得不到有效制止。四川雁江區清水河污染案就十分典型。當地環保局雖然可以要求污染企業限期停產整頓，但對逾期不改者，依法沒有獨立的強制執行手段；即使報請政府關?；蛘呱暾埛ㄔ簣绦?，實際效率大多極其低下。受害農民與污染企業交涉無果，擔心勝訴無望和訴訟費用的負擔，致使無人起訴。
從起訴條件上看，原告須與案件有利害關系。人民檢察院雖然不會涉及到當事人之間的民事權益，但從維護國家利益，公共利益來看，是符合起訴條件的。因為國有資產流失，環境污染，行業壟斷等行為，有時侵害的是不特定的對象，沒有明確的受害人或適合的原告，又不能形成集團訴訟。保護國有資產和公共環境利益是國家的責任，但國家是一個抽象主體，國家要保護這種利益，就需要代言人，人民檢察院作為國家的法律監督機關，以保護國家，集體利益為職責，它依法承擔著國家的公訴職能。在存在訴訟障礙的情況下，人民檢察院從保護國家和公共環境利益和制止不法行為的目的出發，運用公力救濟的司法手段提起民事公益訴訟，應當視為與本案訴訟標的有特殊的直接利害關系。由其代表國家為公共環境利益提起環境民事公訴，不僅是必要的，也是符合法治原理的。
正如《人民日報》2003年1月22日在關于湖南省岳陽縣檢察院為保護國家資產提起民事訴訟的報道中所指出的：“實踐證明，作為國家法律監督機關，由檢察院對違反法律法規，侵犯國家、社會公共利益的行為向法院提起民事訴訟，實現對國家，社會公共利益的法律救濟，實現保護和監督的統一，既符合憲法精神，也符合我國國情?！焙翢o疑問，這種評論完全適合環境民事公益訴訟。
環境權益并不僅僅屬于私人，它更多地屬于社會公益，而要加大對環境污染和生態破壞的懲治力度，環境訴訟的主體就應從直接的受害者擴大到政府環境保護部門、環保組織、公眾，把污染企業置于公眾的監督之下，并形成污染企業如過街老鼠人人喊打的態勢，從根本上扭轉污染反彈的現象。 2.環境民事公訴：不同于行政訴訟和刑事訴訟的特征
（1）就運用情形而言，它是在公共環境利益遭受環境違法行為的現實侵害，而受害人在起訴方面存在障礙，環保部門的行政管理受到實際限制的情況下，由檢察院作為公訴人，向法院提起訴訟，要求法院依法追究環境違法行為人法律責任的訴訟行為。它不同于環境刑事公訴，因為環境違法行為尚未構成環境犯罪。如果環境違法行為涉嫌環境犯罪被提起公訴，即屬于刑事附帶環境民事公訴。
（2）就訴訟目的而言，它以排除污染危害和賠償污染損失為基本訴訟請求，主要是通過追究造成環境污染破壞行為人的民事責任，實現對國家和公眾利益的保護和救濟。這使其與環境行政訴訟（目的主要在于撤銷或變更環保部門的具體行政行為）和環境刑事訴訟（目的在于確定被告人是否犯罪和刑罰）相區別。
（3）就當事人而言，檢察機關作為環境民事公訴人，除了國家和公共利益，它并不謀求任何自身的私利，因此它既是原告，也是法律監督者。被告人則是造成環境污染破壞的行為人。
（4）就案件來源而言，它有多種來源，如群眾舉報、專門機關移送、自己發現等。作為公共力量的救濟途徑，環境民事公訴一般應當在受害人和環境行政部門試圖制止環境違法而不能之后，作為一種置后的司法救濟程序而提起。因此，受害人和環保部門移送應當成為主要案件線索。
（5）就起訴條件而言，它應當有明確的環境違法行為人作為被告，有經過調查的環境污染破壞事實和證據，并有具體的訴訟主張（如停止排污行為、排除污染危害、賠償污染損失）。
3.環境執法新舉措：公訴機關首次單獨介入環境違法行為
據《中國環境報》載，四川省資陽市雁江區檢察院了解到，當地清水河因加工石材造成生態環境嚴重破壞，與雁江區環保局聯系，共同調查發現，清水河流經兩個鄉鎮的數十個村社，是沿岸村社灌溉和人畜飲水的主要來源。近兩年來，在清水河及其支流沿岸相距興辦了數十家石料加工廠，這些石料加工作坊肆意排放廢棄物，不僅阻塞河道，而且污染水體，使4個村的800畝土地，近2000人的生產生活受到嚴重影響。
此前，雁江區環保局曾對污染企業發出整改通知書，限期停產整頓。但眾廠家仍然我行我素，污染問題得不到切實解決。2000名污染受害農民思想難于統一，部分受害農民與污染企業業主交涉無果之后，擔心勝訴無望和訴訟費用的負擔，對起訴污染加害人的態度消極。
雁江區人民檢察院對污染問題嚴重的8家石材廠分別下達了檢察建議書，要求企業對治污設施進行整改。作為國家公訴機關，檢察院還告誡企業，如果不積極治理污染，繼續侵害農民利益，將對其提起公益民事訴訟。
作為一種正在出現的訴訟形式，環境民事公訴可以因為國家公訴機關的介入而產生特殊的環境執法效果。它不僅可以成為環保部門行政執法的重要支持和補充，而且可以為環境污染損害的受害人提供更具有強制力的司法保護和救濟。因此，環保部門應當積極配合和支持檢察院提起環境民事公訴。特別是應通過參加調查和提供環境技術監測數據等方式，有力地支持檢察院的環境公訴。國家立法機關和司法機關應當研究制定相關規則。
4.建立環境公益訴訟制度存在的問題和建議
4.1環境公益訴訟不應受訴訟時效的限制
我國現行三大訴訟均有關于訴訟時效的規定，要求出現糾紛必須在一定的期限內提起訴訟，否則將喪失勝訴的權利，但在《民法通則》的有關司法解釋中規定“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制”。筆者認為，這一規定是出于保護國家利益所需，而公益訴訟同樣是保護國家利益和社會公共利益的救濟渠道，也應當不受訴訟時效的限制，使侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為在任何時候均能受到法律追究。
4.2訴訟請求應包括賠償金
提起環境公益訴訟主要在于制止環境污染和生態破壞的危害和獲得損害賠償。無論誰作為原告，如提出停止侵害、排除妨害、消除危險的訴訟主張，應該很容易得到法院的支持獲得勝訴。至于損害賠償，則比較復雜，這類案件，受害人眾多，受害情況不一，最終損害結果可能一時也難以確定，特別是對國家和公共利益的損害目前還難以計算，還存在不少法律和技術上的障礙，但是，違法者應當對造成的損害承擔賠償責任。在訴訟實踐中，可以提出繳納罰金的訴訟請求，罰金的數額應高于其違法所得，以阻嚇違法者，達到利用經濟手段解決環境問題的目的。
4.3原告勝訴后應給予獎勵
我國歷來重視獎勵揭發、檢舉違法行為有功的單位和個人，那么任何單位和個人對違法行為以自己的名義提起環境公益訴訟勝訴后，理所當然應受到獎勵。環境公益訴訟中的原告主要出于對正義的追求，對完美、和諧社會生活的需要，要求司法機關懲惡揚善，維護社會正常秩序或保護國家利益不受侵犯，這種愛國主義精神，追求正義的勇氣和膽量及國家主人翁的責任感，當然應受到獎勵，而且應當受到重獎。不可否認，對勝訴后的公益訴訟原告予以重獎，也會促使產生為自己直接獲得獎勵而訴訟的動機，但即便如此，只要這種動機有利于實現社會正義，就應當給予獎勵和支持。
環境公益訴訟是解決環境問題，保護國家、社會和公眾環境權益的有效途徑。要從我國環境公益訴訟的實踐出發，借鑒優秀經驗，分析我國訴訟法律制度存在的問題，盡快建立環境公益訴訟制度，將公眾日趨增長的環境權益要求，納入規范有序的管理，探索一條落實科學發展觀的環境保護新思路。
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