不同國家城鄉關系發展的歷程和模式不同。整體上，西方發達國家是在沒有外環境約束的情況下，通過對社會弱勢群體的整體剝奪、殖民主義政策轉嫁和國際規制的庇護下，歷經了 200 余年的時間使城鄉關系從對立走向融合。與西方城鄉關系發展模式相比，1949 年以來中國采取趕超型模式，通過犧牲農業、農村、農民利益，控制社會消費來促進工業化與城市化的進程，使城鄉關系從對立趨向城鄉統籌，城鄉關系處于時空壓縮中，城鄉之間、城市內部矛盾更尖銳、更復雜，具有非西方的"中國特色"; 正因如此，如何從中國自身發展歷程中尋求與之相匹配的中國范式，成為當前城鄉關系的迫切任務。近年來關于城鄉關系的研究主要集中在城鄉統籌及城鄉一體化方面，探討其本質、理念、機制、模式、方法等;而關于 1949 年以來中國城鄉關系的研究較少，且以歷史分析、歷史過程為核心，缺少歷史分析與當前城鄉問題相結合的系統性研究。

1 研究方法與數據來源

1． 1 理論框架

城鄉關系的演進表明，城鄉關系是工業化和城市化中所采取的目標、制度設計、結構布局、規劃策略在城鄉之間的反映，表現為政治、經濟、社會、文化等方面的城鄉聯系與互動; 農業→工業→市場是城鄉關系發展的"自然順序"，城鄉對立與融合\\( 統籌\\) 是工業化、城市化從低水平向高水平演進過程中城鄉關系的基本特征。從體系上解析，城鄉關系包含三個層面\\( 圖 1\\) : 第一，目標層: 國家依托自己的發展環境，對工業化與城市化提出發展訴求和目標導向，它體現了國家認知水平、價值體系、目標訴求以及對國內外經驗的本土化能力，是城鄉關系發展的目標導向; 第二，機制層: 為實現發展訴求，國家通過制度設計、結構布局、規劃策略等建立目標導向下的動力機制和運行系統，它是城鄉關系的發展途徑與方式; 第三，結果層: 城鄉之間的經濟、社會、文化、生態層面的聯系與互動，它是目標層與機制的考量標準。從辯證關系上分析，機制層的科學性是目標層與結果層之間耦合的保證，而結果層是衡量機制科學性的基準點，是機制不斷優化與調整的參照物，因此，從結果層反思不同階段機制層的優劣，有利于發現城鄉關系的本質問題。鑒于此，文章以中國城鄉關系的目標、機制、結果層為切入點，從橫縱兩個剖面分析機制層的經驗與問題，在此基礎上提出城鄉統籌階段的機制層框架。

1． 2 城鄉關系評價指標界定

為驗證機制層的科學性，需要界定城鄉關系的評價指標。通過對已有成果對城鄉評價指標的研究統計，衡量城鄉關系的指標普遍由城鄉經濟關系、城鄉社會關系、城鄉空間關系三部分構成，每部分指標又分宏觀、中觀、微觀指標，形成量化評價體系。鑒于研究的核心點，兼顧客觀性、可操作性、可比性、數據的可獲性原則，以反映城鄉各自發展水平和相互差距的宏觀指標為基準，將城鄉關系的評價指標確定為城鄉經濟關系、城鄉社會關系兩大部分\\( 表 1\\) 。為保障評價的科學性，數據均來自中國歷年統計年鑒?！颈?】


2 結果與分析

通過對 1949 年以來中國城鄉關系目標層與機制層的梳理與總結\\( 表 2\\) ，在時間縱剖面上，城鄉關系整體歷經了三個階段。依托城鄉關系評價指標結果，各階段的指標與制度分析如下:【表2】


2． 1 " 以鄉促城" 起步階段\\(1949 － 1978\\)

2． 1． 1 城鄉關系\\( 結果層\\) 指標分析

本階段一、二產業比值整體呈下降趨勢\\( 圖 2\\) ，從 1953 的 13． 1 下降到 1978 的 0． 24，最大下降值是1960 年的 0． 53，工業產值呈上升趨勢; 第三產業在 0． 31 － 0． 24 之間呈下降趨勢\\( 圖 2\\) ，發展緩慢; 人均GDP 雖呈漸增趨勢，但最大增值僅為 239 元\\( 圖 3\\) 。此外，城市化進程整體處于停滯狀況\\( 圖 4\\) 。城鄉關系整體表現為農產品不平等交易、城鄉勞動力固化、城鄉居民在權利和發展機會上不平等，" 城鄉二元結構"凸顯，城市化嚴重滯后工業化。

2． 1． 2 機制分析

在制度設計上，城鄉"剪刀差"的制度雖然迎合了國家意識形態，促進了工業發展，但與快速發展的經濟訴求相背離，因為計劃經濟下的"剪刀差"制度是一種"無城市化的工業化"制度，它固化了勞動力，使城鄉之間的資金、勞動力隔離，表明僅僅依托低生產力的農業剩余去支持工業發展，難以實現經濟的快速發展。另一方面，在沒有經濟效率引領的前提下，通過"均等化"的公有制模式追求絕對公平，卻導致了城市與鄉村的集體貧窮。

2． 2 " 以鄉促城" 快速發展階段\\(1978 － 2003\\)

2． 2． 1 城鄉關系\\( 結果層\\) 指標分析

在經濟關系上，自 1993 以來，工業化進程加快，第三產業比重從 22% 上升到 2003 的 41% \\( 圖 5\\) ;人均 GDP 以每年約 1000 元的增幅上升\\( 圖 6\\) ，到2003 年達到了 10542 元，世界排名第 93 位。在社會關系方面，城市化水平從 1978 年的 17． 92% 上升到 2003 年的 40． 5%，與工業化進程同軌\\( 圖 7\\) ; 但鄉村與城市的恩格爾系數比值從 1978 年的 1． 176:1\\( 城市恩格爾系數為 0． 58\\) 擴大到 2003 年的 1．234:1\\( 城市恩格爾系數為 0． 37，圖 8\\) ，城市與鄉村在經濟收入、公共服務、社會保障等方面形成巨大差距。

2． 2． 2 機制分析

在經濟發展方面，機制層與目標層相耦合，使得工業化與城市化"同軌"快速發展，表露了機制層的科學性，說明市場化的"剪刀差"制度起到了釋放生產力、激活城鄉各自生產要素的作用，工業化與城市化之間建立了同軌互助的發展關系。此外，土地"雙軌制"制度使"空間"成為資本，鄉村對城市工業支持從單純的農業稅收上升到資金與人力資本的直接輸出。在社會關系上，城鄉之間的巨大差異反映了機制層在社會發展方面的瓶頸:1\\) 在制度設計上，土地雙軌制使大量本該屬于農民的利益被剝削，農民住房的價值被扭曲、壓縮，土地作為特殊的商品和不動產，其資本與空間價值被固化，城市對鄉村的剝奪升級; 2\\) 在主體與屬性方面，政府、企業、個人之間的關系不明確而導致農村公共設施處于"雙缺位"中，鄉村公共服務設施滯后，環境問題嚴重; 3\\) 在社會結構方面，"以鄉促城"的格局由改革開放前政府導向下的強制性色彩，改變為利益集團和資本導向下的市場化色彩，城鄉社會分化問題凸顯。

2． 3 " 城鄉統籌" 的起步階段\\(2003 － 2011\\)

2． 3． 1 城鄉關系\\( 結果層\\) 指標分析

在經濟關系上保持了上一階段的發展節奏。一、二產業比值維持在 0． 22 左右\\( 圖 9\\) ，人均 GDP 從1978 年 1． 05 萬元上升到 2010 年 3． 42 萬元\\( 圖 10\\) ，保持了 8． 0% 的年平均增幅。在社會關系方面，城市化水平從 41%上升到 48%，中國進入城市化中期階段\\( 圖 11\\) ，與此同時，鄉村與城市的恩格爾系數比值從 2003 年的 1． 23:1 下降到 2011 年的 1． 11:1\\( 城市恩格爾系數為 0． 36，圖 12\\) ，城鄉對立關系有下降趨勢，但與目標訴求相比差距較大。

2． 3． 2 機制分析

與城鄉統籌階段的目標訴求相吻合的機制未形成，反而，"城市偏向"慣性左右了本階段的發展方向，它與目標層的社會訴求和意識形態相違背，主要體現在:1\\) 價值觀方面，城鄉統籌的區域觀未形成，反而以經濟為中心的"城市偏向"慣性依然存在，導致了城鄉統籌理念與實踐的偏差。2\\) 在制度方面，城鄉"剪刀差"制度在城鄉統籌階段抑制了民眾的積極性和主動性，隔閡了城市與鄉村之間要素流的互動。3\\) 在規劃角色方面，城市規劃自身被市場化后成為協助城市政府與市場獲取利益的技術工具。此外，指導全國城鄉統籌發展的戰略規劃和總體部署還未形成，導致各地區對統籌城鄉發展認識不統一、政策不銜接和制度不配套的問題。城鄉統籌規劃在編制辦法、編制內容、規劃對象、規劃銜接、規劃技術、實施保障等方面上未形成體系。

3 討論

3． 1 機制層演變的科學啟示

在時間橫剖面上，目標層歷經了"二元"經濟論、"工業 － 城市"論向城鄉共生、生態文明的理論轉變，在目標訴求上從經濟發展轉向社會發展，在意識形態上從學習蘇聯、國家主義向科學化、可持續觀轉變。

目標層的流變，反映了國家在工業化與城市化進程中對農業與工業、工業化與城市化、計劃經濟與市場經濟等變量認知能力的提高和對國外經驗本土化的智慧提升。伴隨目標層的進步，機制層在與目標層不斷耦合與摩擦下積累了工業化與城市化的科學經驗，主要啟示有:

\\( 1\\) 推進主體方面: 1949 以來的城鄉關系是在政府主導的"自上而下"的發展模式下進行的，這種模式受制于特定時空背景下價值傾向、理性判斷以及社會控制程度的影響，雖然有利于經濟效率的提高，但將鄉村和城市置于城市化與工業化的被動地位，城市和鄉村成為共同的"受害者"，加劇了城市與鄉村之間的社會矛盾。在城鄉統籌階段，多元主體是市場化的必然，農村如何從被動城市化轉向主動城市化成為城鄉統籌取得進展的關鍵。

\\( 2\\) 結構布局方面: 計劃經濟下的"無城市化的工業化"是一種低效率的發展模式，而市場化下的工業化與城市化的互動驗證了工業化是城鎮化發展的根本動力，工業化與城鎮化發展呈正向關，它為現代化提供了新動力，有利于提高經濟效率; 但這種單純以經濟發展為目標的結構布局，是以犧牲生態、社會平衡為代價，它暴露了眾多深層次結構矛盾。在城鄉統籌階段，如何協調農業與工業、工業化與城市化、鄉村與城市之間的關系，成為結構布局的核心。

\\( 3\\) 制度設計方面: 城鄉" 剪刀差" 和" 雙軌制" 均為一種壓縮農業產品、勞動力資本、土地價格的制度，強調農村剩余勞動力、農村資本單向流入城市，扭曲了區域平衡與社會平衡，長期壓縮型的工業化和城市化方式所累積的制度矛盾日益明顯，城鄉對立突出。在城鄉統籌階段，如何打破城鄉二元制度鴻溝，創建城鄉互動制度，成為城鄉統籌制度構建的核心。

\\( 4\\) 規劃角色方面: 計劃經濟下的規劃處于被動地位而失去了前瞻性與引導性的作用，市場經濟下的規劃開始從主動性引導向公共政策性轉化，但由于規劃制度的不完善，其常常被"城市偏向"、利益集團和個人英雄主義所綁架，淪為技術工具，帶有明顯的轉型時期特征。如何使規劃成為協調城鄉經濟、社會、文化、生態關系的主動性公共政策，成為城鄉統籌階段規劃制度調整與優化的要點。

3． 2 城鄉統籌階段下的機制調整與優化

依托城鄉統籌的目標訴求和意識形態，結合城鄉關系橫縱剖面的解析和科學啟示，以推進主體、結構布局、制度設計、規劃角色為脈絡，提出城鄉統籌階段的機制框架。

3． 2． 1 推進主體: 多元主體下的權責重構

以多元主體為原則，圍繞城鄉互動，明確政府、企業、市民在新型城市化、工業化、農業化中的各自主體地位，以便發揮其在工業化與城市中的主動性作用。其中，政府作為新型城鎮化的主體，其主要職能是在城市化過程中構建公平秩序和發展環境，建立公平合理的城鄉要素流通機制，明確農村土地管理制度改革的基本方向，統一戶籍改革制度。政府未來屬性重構的核心應圍繞其在市場機制中的"越位"問題、在城鄉公共服務設施均等化的"缺位" 問題、政府職能的" 規范化" 問題展開，重構中央與地方、政府與市場關系，賦予企業在市場經濟中的主體地位，政府從微觀領域的管理者變為對宏觀經濟的調控者。企業作為新型工業化的主體，其主要職能是通過與農業的互動機制的建立，實現資本積累的最大化。廣大民眾是城鄉統籌政策實施過程中的參與者、監督者和直接受益者，在城鄉統籌政策實施效果中扮演主要角色。

3． 2． 2 結構布局: 市場化的互動與調配

結構布局的要點是順應中國工業化和城市化向集約化、高效性、信息化、可持續化、生態文明的轉型目標，重審農業與工業、經濟與社會、鄉村與城市的關系。在經濟上統籌產業布局，實現集約化發展; 在社會上共享城鄉基礎設施和公共服務，實現和諧發展; 在環境上取得人與環境的友好發展，權衡經濟、社會、人文、生態之間聯動與平衡關系。建立城鄉就業、保障等一體化機制。以城鄉一體化的區域觀協調新型城鎮化、新型工業化、農業現代化三者之間的科學性。

3． 2． 3 制度設計: 城鄉統籌

以打破城鄉二元制度鴻溝為導向，以土地權屬重構為主要內容，對城鄉"二元"制度進行調整與優化。

首先，推進"二元"經濟下的戶籍、土地、保障、就業制度改革，建立城鄉一體化下的城鄉協調制度; 其次，推動鄉村"自下而上"的誘導式土地制度創新，引入股份制改革，鼓勵鄉村以小組為單位集體經營土地，成立集體土地農業經合組織，使農民對集體資產享有充分的股權，激活其在城鄉化中的主動性及機動性; 在城鄉居民住房的制度體系設計上，應將城市與農村居民的住房體系相銜接，構建土地開發利益共享機制。再次，構建多方參與機制，強化土地相關利益主體參與土地相關決策的能力，激勵和發動全民力量推進城鄉統籌發展。

3． 2． 4 規劃角色: 區域觀的規劃體系構建

針對當前城市規劃慣性，城鄉統籌規劃要從理念、對象、內容、方法、銜接及工作組織方面進行重構。首先在理念上樹立城鄉統籌發展的思維; 其次，在規劃對象上關注城鄉利益協調，從"以城市為主"轉向"城鄉并重"，將有限的公共資源、公共財政進行科學、富有前瞻性的布局，實現城鄉公共服務設施的" 均衡"、"均等"配置，承擔起以規劃促進城鄉資源要素的合理配置的角色; 在內容上要從單純的物質環境規劃轉向經濟、社會、文化、生態全方位的法定規劃，突出城鄉就業、醫療、教育、住房與醫療保障等; 在規劃方法上，要建立市場經濟下完整有效的城鄉空間規劃體系，確立發展規劃與布局，形成從國家 － 區域 － 城鄉的城鄉統籌規劃體系，重視跨區域、次區域規劃，暢通城鄉要素"流"的互動; 在規劃銜接上，將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃等進行"多規合一"，以利于城鄉功能互補管治與引導。在工作組織上，從"自上而下"的指令計劃轉向"自上而下"與"自下而上"協同并重，實現規劃編制與管理實施銜接，構建統一的城鄉規劃政策平臺。

4 結論

1949 年以來中國城鄉關系的演進表明，機制構建受制于國家意識形態、理論流變、發展訴求的作用，與工業化、城市化的目標層息息相關，它在與目標層不斷耦合與摩擦下積累了工業化與城市化的科學經驗，使其在推進主體、結構布局、制度設計、規劃角色中與目標層呈現漸進耦合趨勢。機制層流變表明，在當前城鄉統籌階段，多元主體下的權責重構、市場化互動與調配下的結構布局、城鄉統籌下的制度調整與優化、區域視角下的規劃體系構建成為機制構建的要點。

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