本篇論文目錄導航 ：

【題目】中國行政組織內部和諧管理制度構建
【引言】制度創新下行政組織內部的和諧管理研究引言
【第一章】行政組織內部管理改革的歷程回顧與困境分析
【第二章】行政組織和諧管理的內涵
【第三章】行政組織內部和諧管理的制度需求
【第四章】以制度創新為途徑實現行政組織內部和諧管理
【結論/參考文獻】行政組織管理制度改革研究結論與參考文獻

第一章 我國行政組織內部管理改革的歷程回顧與困境分析

第一節 我國行政組織內部管理改革的歷程回顧與總結

自建國以來，隨著國家政治環境的變化和經濟社會的發展，我國行政組織發生了重大變革，以 1978 年十一屆三中全會召開為標志，大致可以分為前后兩個階段，前一階段著重于行政組織職能、權力的擴增狀態，而后一階段則主要立足于行政組織的職能轉變。①隨著這種整體的改革變遷，行政組織內部的管理也在各方面不斷變化，逐漸完善和優化自我管理機制，以適應職能發揮的需要。

從整個過程來看，內部管理的變革主要體現在行政組織的內部組織制度改革和機構改革兩方面。其中，內部組織制度的改革為內部管理改革提供了制度依據，而機構改革則成為了內部管理改革的最直接體現。

一、行政組織內部組織制度改革

行政組織內部組織制度指行政組織結構中組織建構、職權劃分、職位安排、內部關系形成所依賴的規范和依據。

（一）改革開放前的行政組織內部組織制度改革。改革開放前的內部組織制度改革又可以分為兩個時期--1949 年-1954 年的宏觀架構期和 1954 年-1978 年的中觀調整期。從 1949 年 9 月《共同綱領》的制定開始，到 1954 年 9月第一部憲法的制定，這一時期是新中國行政組織制度的宏觀架構時期，中間還出臺了《中央人民政府組織法》、《大行政區人民政府組織條例》、《政務院及所屬各機關組織通則》、《省、市、縣人民政府組織通則》、《關于撤銷大區一級行政機構和合并若干省、市建制的決定》等，其特點在于以制度的形式確定了全國行政組織結構的基本框架，明確了行政組織的組織和管理原則，實現了我國行政組織內部組織制度的從無到有。隨著各地方組織法的制定和大區的撤銷，國家政府層級從五級制向四級制穩定化，基本上在組織制度上實現了行政組織內部管理的確立和穩固。

中觀調整的特點是在第一階段確定的基本框架和組織、管理原則的基礎上，不改變基本的層級結構，著重于同一層級內機構的撤并和垂直廳局的設立。這期間經過了 1954 年到 1978 年間的改革調整，以及文化大革命時期的大破壞。

1954 年以后，隨著過渡時期的結束，政府權力獲得大幅增長，導致政府機構膨脹。從此以后中國政府就開始了政府機構不斷改革的歷程。政府組織制度主要就是針對機構改革而制定，所以具有很強的政策性。1954 年 12 月國務院制定了《關于各省人民委員會設置工作部門和辦公機構的決定》，1955 年制定《關于進一步做好國家機關精簡工作的指示》，著手第二次機構改革。1956 年全國人大通過了《關于調整國務院所屬組織機構的決議》逐步下放權力。1961 年中共中央發出《關于調整管理體制的若干暫行規定》進行收權。

（二）改革開放后的行政組織內部組織制度改革。改革開放以來，在對因文革而造成的組織混亂局面進行調整和恢復之后，我國行政組織立足既有制度基礎，在不斷完善和優化的同時，根據實際需要制定了許多新的制度，逐漸進入了微觀優化階段，形成了較為科學的內部組織管理體系。標志性的制度是 1982年憲法、《國務院組織法》以及連續幾年對機構改革的政策性規定等。微觀優化階段的突出特征在于，關于內部管理微觀要素的組織制度從框架建構、機構撤并等宏觀、中觀調整中凸現出來，成為了內部組織制度建設的重點。所謂內部管理微觀要素是指組織的目標、職能、職位、人員和結構關系等。也就是說，行政組織制度開始進入對內部組織要素進行制度化的階段，這是內部組織管理制度成熟的標志。1988 年國務院機構改革方案在七屆全國人大一次會議上通過，政府組織的變革開始邁入根據組織職能來變革組織結構的階段。這次改革實行定職能、定機構、定人員編制的“三定制度”①，開始從組織改革的外部結構變革模式走向內部要素變革模式。1993 年的政府機構改革仍然是沿著這個思路進行的，制定了《關于黨政機構改革的方案》提出要進一步確定中央各部門的職能，進行職能分解，將部分社會性職能轉移出去。1997 年 8 月頒布的《國務院機構設置和編制管理條例》則標志著中國行政機構設置和編制管理法制化的重大進展。這是這一階段最大的成績，1998 年的改革則是在此背景下進行的。而且最為可貴的是，此次改革內蘊著較為深刻的組織制度創新的思想和舉措，對行政組織主體關系、組織機構間關系、不同層及組織間關系等做出了必要的調整，創立了國家局制度。

二、行政組織機構改革

建國以來，根據行政組織制度的上述改革，我國先后對政府機構即本文所指的狹義行政組織進行了八次不同規模的改革。通過對歷次機構改革的回顧梳理，我們發現行政組織機構的內部管理得到了高度重視和有效發展。

（一）改革開放前的行政組織機構改革。1954 年政府機構改革。這是建國后第一次大的政府機構改革，它初步確立了我國議行合一的政治體制，形成了自上而下，以中央為主、與計劃經濟相一致的部門管理體制，奠定了我國行政管理體制的基本模式。②1958-1959 年政府機構改革。這次改革是針對1955-1956 年城鄉經濟建設事業高速發展，中央政府為加強對整個經濟建設工作的指導，按行業、產品設置了一批經濟管理部門，從而造成機構迅速臃腫、中央集權加重的局面。它擴大了地方權力，賦予了地方更多的自主權，是建國后國家行政體制分權的第一次嘗試。③1965 年政府機構改革。從 1961 年開始，中央開始對國民經濟實行“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，認為對有限的資源實行統一領導和集中管理是恢復國民經濟的唯一出路而重新強調集中管理，并將 1958 年以來下放的單位陸續收歸中央管理。實踐證明，這在當時歷史條件下是正確而有效的。

縱觀這一時期的機構改革歷程，我們可以發現我國行政組織內部管理一直貫徹著精簡、統一、效能原則，而且在基本格局形成之后，總體而言是趨于穩定的。雖然政府經濟等部門出現了幾次刪減調整，但這也從另一個方面反映了我國行政組織管理改革對精兵簡政方針的不懈追求，對集權、分權適度點的不斷探索。這一階段的行政組織改革和發展盡管為我國后期行政組織的改革和發展奠定了相關的基礎，但它以計劃經濟為基礎，仍然存在一系列的弊端，如分工過細造成機構臃腫，過分強調集權造成層級行政和計劃行政特征突出等。因此在計劃經濟向市場經濟過渡的后期行政組織改革與發展階段，我們亟需對其進行突破。

（二）改革開放后的行政組織機構改革。①1982 年機構改革。這次政府機構改革的主要內容：一是在劃清業務范圍的基礎上，較大幅度地調整、裁并機構；二是緊縮人員編制；三是注意和經濟體制改革相結合。此次機構改革是在黨和國家工作重心全面轉移到社會主義現代化建設上來之后首次進行的行政改革。它所提出和建立的關于機構改革的思想，一定程度上為以后的行政改革提供了理論基礎，起到了由機構調整到領導制度、管理體制改革的先導作用。②1988 年政府機構改革。這場改革的直接原因是國務院自身機構建設的要求，深層次的原因則是經濟體制和政治體制改革的要求。此次改革的目標主要集中在五個方面，即轉變職能、下放權力、調整機構、精簡人員、搞好配套改革。③1993 年政府機構改革。這次機構改革總的指導思想為：把建立社會主義市場經濟體制和加快市場經濟發展作為機構改革的目標，按照政企分開和精簡、統一、效能的原則，在轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率方面取得明顯進展。改革的重點是轉變政府職能。此次改革將專業經濟部門作為改革的重點，已經開始觸及 50 年代隨著社會主義改造完成而形成的行政部門管理體制。（4）1998年政府機構改革。①這是一次具有全面行政改革性質的改革，是在我國全面實行社會主義市場經濟體制、實行經濟增長方式轉變、實行經濟發展戰略調整的新的歷史條件下，集中進行的一次具有相當廣度和深度的行政改革，甚至可以說是框架性變革。它的目標是建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建立高素質的專業化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。改革的原則包括：按照社會主義市場經濟體制的要求，轉變政府職能，實現政企分開；按照精簡、統一、效能的原則，調整政府組織機構，實行精兵簡政；按照權責一致的原則，調整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間的職能分工，完善行政運行機制；按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體制的法制建設。（5）2003 年政府機構改革。這次機構改革方案是對 1998 年改革的進一步深化，主要對有關職能進行整合，使機構更加適應當前的改革、發展和新的形勢。明確提出了深化行政管理體制改革的目標是建立與社會主義市場經濟相適應，與社會主義民主政治相配套，行為規范、運轉協調、公正透明、廉政高效的行政管理體制；明確了政府職能定位是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的四項主要職能；提出機構改革的重點是：緊緊圍繞政府職能轉變這個主題，深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通管理體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。通過優化政府內部組織結構，促使同類管理職能的集中化和一體化，打破部門分割狀態，構建新的職能體系和協調運轉機制。

較之前一時期行政組織內部管理的改革發展，改革開放后的發展具有以下特點：一是行政組織內部管理改革和發展逐漸被納入政治體制改革的宏觀戰略目標。這一時期的行政組織改革對于內部管理改革在政治體制中的地位和作用的認識，是一個不斷深化的過程。從開始的“就機構來改機構”到 1998 年的“將政府和人員精簡作為行政體制改革的一個突破口”,期間對行政組織內部管理改革與發展的認識已獲得了質的飛躍。正確處理堅持、改善和加強黨的領導與保證黨政機關相對獨立行使行政權力的關系，正確處理維護中央權威與進一步下放權力的關系，正確處理機構改革與健全民主制度的關系，正確處理政府機構與加強法制建設的關系，構成了這一階段行政組織內部管理實踐及其理論發展的重點；二是行政組織內部管理改革和發展始終以克服官僚主義、提高政府管理水平為依托。與此同時，“小政府、大社會”模式的提出也對政府管理水平和服務水平提出了更高的要求，根據新的職能體系改革政府機構、建立一支高素質的專業化行政管理干部隊伍等逐漸提上了議事日程；三是行政組織內部管理改革和發展開始重視法制化建設。這主要表現為依法行政的提出，以及編制、機構、人員、行政程序法制化管理的增強。

三、我國行政組織內部管理改革歷程的分析

在新制度經濟學家建立的制度變遷模型中，比較著名的有誘致性制度變遷和強制性制度變遷①。強制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷。這是一種非自發的、自上而下的、且可能在較短期間內完成的變遷過程。強制性制度變遷的主體是國家，而不是個人或團體。國家發動制度變遷不僅僅是由經濟方面的獲利機會所引起，社會中的一些非經濟因素如政治支持、不同利益集團之間的競爭和力量對比的變化，都可能促使國家進行制度變革。誘致性制度變遷的主體是一群人或一個團體，它是一種自下而上的、自發的制度改變。誘致性制度變遷的發生必須要有某些來自制度不均衡的獲利機會。誘致性制度變遷具有如下特點：一是盈利性。只有當制度變遷下預期收益大于預期成本時， 有關群體才會推進制度變遷；二是自發性。誘致性制度變遷是有關群體對制度不均衡的一種自發性反映，自發性反映的誘因就是外在利潤的存在；三是漸進性。誘致性制度變遷是一種自下而上、從局部到整體的制度變遷過程。制度的轉換、替代、擴散都需要時間。

結合上述理論解釋我國歷次行政組織內部管理改革，我們可以得出這樣的認識：第一，歷次行政組織內部管理改革都有明確的制度設計，表現為每次改革都有明確的方案，規定好行政組織內部管理改革的任務和明確目標。第二，歷次行政組織內部管理改革的突出表現為政府自上而下強力推動，依靠行政動員的方式來推進行政組織內部管理改革，即表現為供給主導型的強制性制度變遷方式。從理論上來看，這種強制性制度變遷模式是有不少優點的。首先，我國是社會主義國家，政府始終代表了最廣大人民的根本利益，因此政府作為行政組織內部管理改革的強制性主體，客觀上可以使其能從全社會的長遠利益出發，來推進改革中的各項措施。其次，強制性制度變遷的主體是國家，從理論上來說，它還可以避免機構改革中不同部門（利益集團） 及其之間圍繞著改革利益的得失所進行討價還價的“博弈”,因而使國家可能在盡量短的時間里推進制度變遷。內部管理改革是一項大的系統工程，牽一發而動全身，快速完成顯然可以降低制度變遷的成本。反映在現實中，我國每次內部管理的改革都有時限要求和明確的任務和目標，中央和地方都要進行。

然而，歷次改革為何又不能獲得如期效果，行政組織內部管理中存在的諸多問題雖經多次改革為何仍不能得到根本性解決，這正與強制性制度變遷的消極影響有關。新制度經濟學認為，由于國家作為制度變遷的主體的特殊性，強制性制度變遷的有效性會受到許多因素的制約，其中主要有：統治者的偏好和有限理性、意識形態剛性、官僚政治、集團利益沖突和社會科學知識的局限性，國家的生存危機等。盡管國家經過努力可能降低一些不利因素對制度變遷的影響，但是并不能克服其他不利因素對制度變遷的約束。究其原因，首先，中央政府壟斷了行政組織內部管理改革制度供給的權力，地方政府在改革中總體處于被動執行的地位，其制度供給主體的地位和結合本地區實際進行改革的權力沒有得到有效的保障。這就必然導致地方行政組織內部管理改革顯得剛性、規范性、統一性有余，而彈性、靈活性、多樣性不足。其次，行政組織內部管理改革（或制度變遷）反映的是行政組織內部關系的調整和利益的重新配置，在這種位移中，必然會表現出利益的調整或某種權力的失落。然而在我國內部管理改革的強制性制度變遷模式中，行政組織一方面是作為強制主體，但另一方面它又是作為改革的對象，即強制的客體而存在的。這種主客體的重疊必然會帶來一系列的摩擦，使行政組織在機構改革中處于兩難的境地，并會直接導致改革的變形、走樣。具體說來，由于行政組織內部管理改革的強制性制度變遷是由行政組織的代理人進行，那么出于對利益的趨向，這些代理人也就是工作人員便不可避免地會利用其在改革中的主導作用和所掌握的完全信息，隨時作出個人的成本-收益分析，并從其個人或單個部門利益的最大化出發，作出與國家整體制度變遷相沖突的行為。這也就是說，這種內部管理改革的強制性制度變遷模式給政府權力的扭曲帶來了可能。如果作出的新的制度安排會給現存的機構及其工作人員帶來不利時，他們就可能會扭曲或拒絕制度變化，就可能或是鼓動決策者做出有利于自己集團的政策調整，或是反對將使自己利益受損的制度變遷，從而導致改革的回復、膨脹乃至行政組織職能的扭曲、異化。這也正是我國行政組織內部管理改革中出現“精簡-恢復-再精簡-再恢復”的循環怪圈，造成每次改革都在重復上一次改革的原因。

第二節 制約我國當前行政組織內部管理改革的因素分析

歷次行政組織改革都是在一定歷史條件下，由主觀與客觀、歷史與現實、經濟與政治等諸多要素交互作用的產物。在行政組織改革的過程中，改革進行的狀況同樣也要受到這些要素或推動或阻礙的影響，行政組織內部和諧管理改革也不例外。

一、外部制約因素分析

外部制約因素主要是指行政組織內部管理改革所處的外部環境，包括改革所處的政治、經濟、社會和技術環境等。這些因素一般間接而長遠地影響行政組織內部管理改革，對行政組織內部管理發展有很明顯的制約作用，要求行政組織發展必須與之相適應。

（一）政治因素。政治是在一定的經濟基礎上，人們圍繞著特定利益，借助于社會公共權力來規定和實現特定權利的一種社會關系①。國家政治生活，尤其是執政黨為“規定和實現特定權利”而借助于“社會公共權力”推行的執政理念和執政方式，對行政組織內部管理改革起著關鍵的作用，一次調整往往意味著利益關系的調整和制度的創新，必然是各個利益主體博弈的結果。首先，行政組織內部的強勢集團，往往會利用自己占有政治資源的優勢，來影響改革的進行和制度的創新，或者推動改革，利用新的制度鞏固其強勢地位，維持或增加其社會資源。當強勢集團意識到改革會促進其政治利益的強化，他們就會千方百計推動改革和制度創新；反之，如果改革可能降低強勢集團可獲得的效用或威脅到政權的穩定時，他們必然會維持既有狀況，反對和阻礙改革。其次，政府官員個人的政治偏好也是影響改革的重要政治因素。

從實際情況分析，這種影響可分為“正面效應”與“負面效應”兩種情況。在我國，政治因素對歷次改革所起的“正面效應”是主要的，中國共產黨領導的多黨合作制度為行政組織內部改革提供了良好的政治環境，這是毋庸置疑的。

主要表現在：一是黨的政治決策決定了行政組織內部管理改革的行動。這在改革開放以來的幾次改革中表現得更為明顯，每次改革都是首先由黨的代表大會提出任務和要求。同時，當黨的政策發生變化時，也都及時地影響到行政組織內部管理改革。二是黨的執政理念明確規定了改革的本質，即要克服官僚主義，密切聯系群眾。因此，整體上來說，我國的政治因素對于推進行政組織內部和諧管理的作用是無可替代的。但我們還應當清醒地看到，黨中央一再強調的黨政分開、堅決反對以黨代政等現象在少部分地方仍然存在，成為不利于行政組織內部和諧管理的小政治環境。

（二）經濟因素。經濟基礎決定上層建筑，經濟問題是影響政府組織內部管理改革的又一重要因素。首先，行政組織內部管理改革必然要對既有格局進行調整，重新分配權力，導致利益博弈，預期經濟收益大于改革成本的集團勢必支持改革以增加其經濟利益，而那些因改革付出的成本大于既有收益的集團則一定會極力反對改革的進行和新制度的建立推行。其次，國家財政狀況，一直是影響著行政組織內部管理改革的重要因素之一，只不過在不同歷史時期，影像的強弱程度不同而已。

在我國現階段，從整體而言，行政組織內部管理改革的主要目的在于提高行政效能，提供能夠滿足于經濟社會發展需要的管理和服務，所有格局和權力調整不存在著根本利益的沖突。但有兩方面的問題值得我們注意，首先是我國目前市場經濟尚不完善，部分壟斷性行業作為現階段的既得利益者，會憑借經濟手段積極影響行政組織內部管理改革，以期能夠得到維護其利益和發展的行政組織結構；三是由于我國行政區域廣闊，地方間經濟社會發展不平衡，在中西部地區，財政因素是制約行政組織內部管理改革的瓶頸，財政匱乏使這些地區只能維持內部管理的現有矛盾，而無力進行改革嘗試。

（三）社會因素。盡管行政組織內部管理改革表面看起來似乎與調整政府和社會關系的改革不同，所牽涉的內容不直接關涉到社會利益。但實際并非如此，行政組織內部管理改革作為行政組織自身的一種調節，正是其與社會關系改革調整的先行或者是根據社會發展的需求而進行。因此，社會因素為行政組織內部和諧管理提供著廣泛而重要的基礎。首先，因為行政組織內部管理改革不僅是對現存權力格局和利益關系的調整，而且也是一場深刻的思想革命和觀念革命。這就要求行政組織內部管理的改革要與社會整體觀念的發展狀態相適應，不能過于落后或先于社會觀念，否則將遇到不可想象的阻力；其次，社會民眾往往能夠從行政組織內部管理的調整中看出行政組織對外管理的變革，因此，內部管理改革是否有利于未來社會的發展成為能否獲得民眾支持的關鍵。

就現階段情況，構建社會主義和諧社會已經成為我國社會發展主流，這樣就為行政組織內部和諧管理改革提供了廣泛的社會基礎。但目前存在的區域發展不平衡、貧富差距過大、失業情況嚴重以及教育、住房等社會不和諧因素，影響著人們對行政組織內部管理的判斷，有相當一部分人對行政組織內部改革持觀望甚至懷疑態度，使行政組織的這種自我調節成了“獨角戲”,缺乏必要的支持和合理化建議，社會資本匱乏，不利于內部管理的和諧構建。

（四）技術要素。影響行政組織內部管理改革的外部技術要素主要是科學技術和行政組織專業理論的發展。信息、生物、計算機等高科技領域的突破創新為行政組織內部管理改革的研究提供了極為開闊的視野，系統論、信息論和控制論等相關理論都具有重要的借鑒意義。與此同時，改革開放以來，我國的行政組織管理研究也取得了顯著的成績，在歷次行政組織改革中發揮了很大的理論支持作用。但我們也要認識到，目前的行政組織理論研究與現階段行政組織管理的要求仍然存在著很大的差距，對符合我國國情和當前經濟社會發展需要的現代行政組織管理理論的研究尚有不足，對改革中出現的新問題缺乏洞察力和解釋力，無法為改革提供理論指導和管理方式方法的創新。

二、內部制約因素分析

內部制約因素主要包括行政組織內部管理目標、組織自身結構、內部管理文化和內部管理技術。

（一）行政組織內部管理目標。行政組織內部管理的目標是指行政組織通過內部管理預期努力爭取獲得的管理成果。內部管理目標是行政組織內部管理的基礎、前提和方向。每一個行政組織都必須有一個明確的內部管理目標，并且在不同的歷史時期要有不同。對內部管理目標的修整和變動，往往意味著對行政組織內部管理任務、組織結構、人員素質、工作方式、管理方法等的變動，將對行政組織內部管理改革產生重要影響。對我國現階段行政組織而言，其內部管理目標應當是構建起權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政組織，但在實際運行過程中依然存在著兩方面的問題：一是部分行政組織缺乏內部管理目標意識，只重視組織對外的工作成果，而忽視對內管理預期目標的制定。在具體的對內管理工作中，僅僅將管理思維停留在短期操作層面，對于各種因內部管理目標不明確而出現的管理困擾，只是頭痛醫頭、腳痛醫腳，不能從根本上解決管理不暢；二是部分行政組織內部管理目標制定缺乏科學論證，致使其所指定的管理目標與組織自身實際需要相脫節，不能適應組織自我管理的需要。尤其是目前新公共管理理論和實踐大行其道之際，部分尚不具備采用企業化等理論條件的行政組織，盲目進行生搬硬套的改革，一味強調行政組織內部管理目標企業化、績效化，結果適得其反，使原本就薄弱的行政組織內部管理愈加陷入困境。

（二）組織自身結構。組織結構“是組織各部門及各層級之間所建立的一種相互關系的模式”①，在此基礎上，行政組織可理解為行政組織各構成要素之間相互聯系、相互作用的方式，包括組織的縱向控制層次和橫向協調幅度，以及整個行政組織內部的縱橫結構部門之間的關系。在實踐行動中，一個結構設置科學合理，運轉靈活有效的行政組織是組織任務得以完成的基本保證，組織結構的理順對于改變不合理的機構設置、權限劃分和人員配置，提高行政組織自我管理功能及效率有極為重要的意義?，F階段行政組織結構方面的主要問題是部分行政組織結構無法適應內外部環境的變化，不能滿足組織的需要，出現行政組織結構無效，具體表現在以下幾個方面：第一，組織上層向下層授權不足，或者信息傳達不夠充分、準確，導致決策遲緩或質量不高；第二，組織不能創造性地對環境變化作出反應，部門之間沒有橫向地協調起來，一旦有突發事件或危機發生時，組織部門間往往由于各自為政的關系無法及時、快速合作處理危機；第三，組織內各部門按照不同的目標各行其是，或者處于一種為完成部門目標而犧牲組織整體目標的壓力下時，內部出現對立和沖突。

（三）內部管理文化。行政組織內部管理文化是在一定的歷史條件下，在行政組織內部管理實踐中逐步形成的、持久影響行政組織成員的行政心理、行政行為和行政傾向的總和，包括行政管理思想、行政管理制度和行政管理心理三部分的內容。行政組織內部管理文化是行政組織內部管理的靈魂，它在行政管理活動中的巨大滲透力和影響力使行政組織的活動、組織體制和組織管理等處在一種特定的文化氛圍之中。行政組織內部管理文化隨著時代的發展而發展，同時，行政組織內部管理的改革和發展也會隨之進行。我國行政組織為提升內部管理能力，一貫重視對內部管理文化的提煉和升華，先后提出了創建學習型行政組織、創新型行政組織等一系列倡議，很好地促進了行政組織內部管理的文化建設。但仍然存在諸多問題：一是行政價值觀不端正，本位觀念仍然普遍存在，在內部管理過程中出現上行監督和建議缺位、平行溝通不暢的現象；二是行政人員缺乏責任意識和創新精神，對于內部管理缺乏主動性，慣于接受既有管理思維模式，管理環境僵化；三是行政情感匱乏，有相當數量的行政人員缺乏對行政組織的責任感、忠誠感和熱愛感，使整個行政組織系統沒有牢固的心理基礎。

（四）內部管理技術?？茖W技術和專業理論發展的大環境對行政組織內部管理有著重要的影響，與此同時，科技和專業理論中的具體操作技術在行政組織內部管理中發揮著工具作用。當科技滲透到行政組織內部管理的過程中，就必然通過對管理方法的改進、管理手段和裝備的更新，來改變管理行為。機械化、自動化、信息化、網絡化等新的科學技術對行政組織內部管理改革產生了廣泛的影響，推動了行政人員勞動形式的變化和行政組織內部組織機制的轉換。目前我國行政組織的電子政務建設已卓有成效，但仍需在進一步推廣和謀求高效率的改進和利用上再下功夫。

通過對我國行政組織內部管理改革歷程以及現階段改革制約要素的分析，我們可以得出三點結論：其一，我國歷次行政組織內部管理改革之所以步履維艱，其癥結在于行政組織內部關系和利益處理不到位，相關制度供給不足或是實施機制匱乏，導致改革缺乏協調性。其二，要追求行政組織內部管理的優化完善，必須統籌兼顧其內外影響要素，無論是外部的政治、經濟、社會和技術要素，還是內部的組織目標、組織結構、管理文化和管理技術，忽視或弱化任何一點的作用，改革都不可能取得預期的效果。其三，建立在專業化和部門化基礎上的傳統行政組織內部管理模式，不利于發揮政策法規和文化意識這兩個主動性，極易造成組織內關系的不和、緊張乃至沖突斗爭。要解決這些問題，就要在理順組織內各部門要素之間利益關系的基礎上，保證相關制度供給的均衡，并且克服傳統制度管理方式缺乏靈活性、不利主動性發揮的弊端。由此，致力于組織內目標、職能、人員、制度等要素和諧發展，強調軟硬“雙規則”協調并進的和諧管理理論對本文就有了重要的借鑒意義，下文將通過對其“優化設計”與“能動致變”并重的理論進行制度分析，結合行政組織內部管理的實際需要，著重討論如何推動行政組織內部管理和諧發展，特別是如何實現組織內部和諧管理的制度創新。