一、審計機關行使自由裁量權的要求及基本原則

審計自由裁量權是指在法律、行政法規賦予審計機關權力的范圍和幅度內，對涉及行政處理處罰及其他行政事宜所采取的自行判斷、選擇和決定，最后作出合法、公正、合理、適當的具體行政行為的權力。審計機關行使自由裁量權時必須符合以下兩個要求：一是審計不得超越法律、法規賦予的自由裁量權的范圍（外部界定）；二是在自由裁量范圍內必須處置適當、合理（內部界定）。如果違反第一個要求，則可能構成違法行政；如果違反第二個要求，則可能構成不當行政。

為避免自由裁量權的專橫及恣意，審計機關行使自由裁量權不僅要從外觀上符合法律的規定及要求，還應當符合行使自由裁量權所必須遵循的以下基本原則：一是公開、公平和公正原則。公開是指審計在對審計項目實施審計的過程中必須把審計認定的事實、依據及決定向當事人闡明公開。公平是指審計在行使自由裁量權時必須平等適用相關規定，做到標準統一。公正是指審計在行使自由裁量權時必須以事實為根據，以法律法規為準繩，而不受不相關因素的影響；二是程序合法原則。程序合法是指審計在行使自由裁量權時必須嚴格遵循回避、說明理由及時效等制度；三是保障當事人權利原則。保障當事人權利是指審計在行使自由裁量權時必須充分保證當事人的陳述、申辯等權利得以實現，以此來減少審計自由裁量權的濫用。

二、審計定性與審計處罰的關系

審計定性是對經審計證據證實的事項進行分析，對其中存在問題的性質對照相應的法規予以定性，并提出相應的處理意見和建議。審計定性是審計工作的一道關鍵環節，定性是否準確，關系到位終審計結果的質量。

審計處罰是指審計機關依法對違反國家規定的財政收支、財務收支行為和違反《審計法》的行為采取的處罰措施。審計處罰包含著四層意思：審計處罰的實施者即審計處罰的主體是審計機關；審計處罰的依據是“法”,即審計處罰要依法實施；審計處罰的對象是違反國家規定的財政收支、財務收支行為和違反《審計法》的行為；審計處罰的實質是實施懲罰、懲戒措施《中華人民共和國國家審計基本準則》第四十條明確規定，審計決定的主要內容應當包括定性、處理、處罰依據。審計定性、審計處理和審計處罰是審計行為的重要組成部分，定性是否準確，處理、處罰是否適當，也直接影響著審計工作質量，影響著審計執法水平。

三、自由裁量權在審計問題定性和審計處罰中的主要體現

審計是按照相關法律法規、依據被審單位已提供的資料并結合現場實際來進行審計的，其自由裁量權是審計在行政管理過程中需要行使的一項重要權力。

對于已提供的資料，審計人員結合審前調查和現場實際情況，合法合理的選擇是否采納并作為審計定性，根據審計定性進而選擇審計處罰的依據和作出何種審計處罰。正是審計自由裁量權中所不可規避的與經濟利益的敏感聯動，有必要在合法、合理的范圍內行使，否則，被濫用的審計自由裁量權猶如“雙刃劍”,國家和相對人兩受其害。濫用審計自由裁量權是審計作出或不作出某一具體行政行為雖然沒有超越法律法規規定的權限、范圍及幅度，但實質上違背了法律、法規的目的、精神、原則及行政合理性原則。

（一）自由裁量權在審計問題定性中的主要表現有：

1 . 定性避重就輕 .審計機關及其工作人員在對發現的問題進行定性處理時，為了減輕對被審單位的經濟處罰力度和讓有關責任人員免受紀律處分，未能遵守行政執法原則，即上位法優于下位法、特殊法優于普通法、后法優于前法、提請主管機關決定的原則，故意選擇最有利于被審單位的法律法規規定作為定性和處理處罰的依據，有的甚至違反《行政處罰法》關于“法律、行政法規和規章可以設定行政處罰”的規定，選擇規章以下層次的法規進行定性和處理處罰。

2 . 恣意規避風險 . 審計機關對審計查出違規行為，除享有處理處罰權之外，還具有提出審計建議和移送處理的義務。對被審計單位及有關人員涉及犯罪事項、應當給與行政處分事項以及其他需要有關部門處理的事項，審計機關應依法提出審計建議和移送處理書，建議或移送有關部門處理。

3. 處理缺乏監督 . 當前，大多審計機關在對財政違法行為實施審計處理處罰時，只適用法律、條例、規章的前半部，即只實施經濟方面的處理處罰，對有關責任人的責任追究，即紀律處分問題既不移送有關部門處理，也不在審計報告中提出審計建議。人大、紀委、上級審計機關等管理監督部門對審計機關上述以罰代批等行政作為也不聞不問，造成一些財政違法行為屢審屢犯。

（二）自由裁量權在審計處罰中的主要表現有

1 . 判定情節輕重的自由裁量 .審計違法行為的情節可以分為主觀和客觀兩個方面，主觀方面包括目的、動機、心理狀態和態度表現等，客觀方面包括時空、對象、方式手段和危害后果等。本文案例中涉及的法律規定：《會計法》第四十二條規定“私設會計賬簿的，可以對單位并處 3 000 元以上 5 萬元以下的罰款”,即要求罰款多少要視情節輕重來定。

2 . 處罰與不處罰的自由裁量權 .如《會計法》第四十二條“私設會計賬簿的，由縣級以上人民政府財政部門責令限期改正，可以對單位并處 3 000 元以上 5 萬元以下的罰款”,該法律規定表述中用“可以”一詞，表明執法機關對該條所列行為，可以根據事實和情節決定是否處罰，是實施一種處罰還是實施幾種處罰都是允許的。

3 . 選擇處罰對象的自由裁量權 .這些法律規定賦予執法機關可以選擇只對該單位進行處罰，不對責任人處罰，或者只對責任人處罰，而對單位不處罰，或者也可以既對單位處罰，也對責任人處罰。

4 . 選擇處罰種類的自由裁量權 .依本文案例涉及的法律規定，執法機關可以對違法單位給予通報批評，或者給予罰款，還可以提請工商行政管理部門吊銷營業執照或者報請物價部門吊銷收費許可證，或者幾種處罰同時適用。

5.選擇處罰幅度的自由裁量權。本案法條中“處 3 000元以上 5 萬元以下的罰款”都是處罰幅度允許的范圍。

6 . 選擇行為時限的自由裁量 . 如審計處罰中的“ 限期繳納違法所得”,法律并未具體規定履行的期限，審計機關必須根據客觀情勢運用自由裁量權對履行的期限做出明確、具體的要求。

四、在審計問題定性和審計處罰中如何合理行使自由裁量權

筆者認為應采取以下幾點措施合理使用自由裁量權：

1 . 完善審計立法，規范審計自由裁量權的運行 . 審計機關在審計定性和處罰中如何行使自由裁量權對審計執法效果影響很大，審計機關要采取有效措施規范審計處罰自由裁量權。審計自由裁量權運行自由和隨意，將會為滋生腐敗提供條件。要規范審計自由裁量權運行行為，必須加強法制建設。一方面要逐步健全審計法規、審計準則和操作指南，構建審計法規準則體系。

對審計發現問題中應當給與行政處分事項以及其他需要有關部門處理的事項下個列入審計自由裁量權的范圍，在審計處理決定中嚴格進行規范，盡量減少在審計問題定性處理中的自由裁量度和隨意性。把經驗型審計轉變為規范型審計，使審計權力運行的每一步都有章可循。另一方面，要加大監督檢查力度，促使審計機關和審計人員嚴格依法審計，照章辦事，嚴格按照審計準則的規定進行審計，不得隨意變通，各行其是。只要審計權力運行規范，一定能提高審計質量，降低審計風險，規避不廉問題。

2.分解審計自由裁量權的結構，注重審計權力制約

審計自由裁量權自身由多個“鏈條”連接起來，形成一種權力結構。要對權力結構進行適當分解和合理調整，改一個部門、一個崗位、一個人負責多項職能，為多個部門、多個崗位、多人交叉負責，相互牽制。從大的方面看，審計權力結構是合理的，審計檢查權由審計組實施，審計復核權由法制部門實施，審計處理權由審計機關實施，相互之間可以制約。但是，在行使審計檢查權的審計組，內部的崗位、環節同樣需要相互牽制，比如查賬應由兩人一組，查出問題應有專人復核，最后指定專人對所有違紀違規問題進行匯總。這樣，就可以堵塞權力運行過程中的漏洞，從而縮小腐敗賴以生存的空間。

同時本著“授權適度，用權控制”的原則，對授權范圍，行使程序要有明確規定，防止發生特權和越權行為。授予某項權力，必須配置相應的權力制約措施，防止發生專權和濫用權力的行為。對于審計組使用審計檢查權，必須規定相應的制約和監督措施，同時嚴格執行審計紀律“八不準”規定，堅持“公示、報告、回訪、檢查”四項監督制度；對權力運作失誤，不僅要追究行使該項權力當事人的直接責任，而且要追究權力行使者的領導責任，這是有效防止權力濫用、避免或減少失誤的一個重要手段。

3 . 公開審計權力運作，強化審計權力監督

審計機關必須大力推行審務公開，把審計項目、審計組人員、審計時間、內容、程序、報告等向被審計單位公開，接受群眾的監督。一方面確保審計的公正性，提高審計質量，降低審計風險；另一方面確保審計的廉潔性，提高人員素質，提升審計形象。

同時加強對審計權力的監督也是至關重要。一是要抓廉政立法，約束審計干部從審行為。二是開展審計執法監察，對審計干部執行審計法和有關財經法規，從事審計活動的全過程，進行專項監察，從中發現線索，查清問題。三是組織審計質量檢查，對實施的審計項目進行抽查，掌握執行審計準則、運用財經法規、審計定性處理、取證和立卷歸檔等情況，檢查結束后進行通報。四是領導干部深入審計現場，發現違規操作及時誡勉；審計機關對群眾舉報的違紀違規問題，組織力量認真查處，對典型案件予以曝光，警示人們慎用權力。

4 . 提高審計人員的法律素質，同時實行審計崗位輪換

審計人員要加強法律知識系統學習研究，熟練掌握法律法規內容，領會其立法意圖和精神，使審計處罰自由裁量權做到合法、合理。為避免權力腐敗，審計機關必須制定審計干部崗位輪換制度，要定期組織直接實施審計的中層干部進行內外交流，或在一定時期，開展競爭上崗活動。一方面搞活干部隊伍建設，讓干部在多個崗位經受鍛煉；另一方面，有利于防止權力的濫用，減少干部犯錯誤的機會。