一、引言
隨著全球范圍內各種危機事件發生頻度、深度和廣度的持續增加，世界各國都不再單純依賴行政力量進行危機管理，而開始將管理重心下移，最大可能地調動社會資源協同應對危機，呈現出全政府、全社會的危機治理網絡特征。政府、企業、非政府組織以及公民等社會主體都可以作為行動者參與公共危機的處理和應對。其中，非政府組織憑借其較強的專業性、親民的草根性、聯系的廣泛性及組織結構的靈活性等特點成為政府應對公共危機的重要合作伙伴。資源不足是組織間合作的動力。不同的組織行動者占據不同的資源，政府組織占據行政資源，非政府組織占據民間資源。因此，加強政府與非政府組織之間的合作對于實現應急資源的有效整合，最大程度降低危機帶來的損害具有重要意義。
近年來，政府與非政府組織在公共危機應對中的合作已經成為公共管理和公共政策的研究熱點。
一方面，政府失靈理論、公民社會理論以及多中心治理等理論為二者的合作奠定了理論基石。另一方面，非政府組織所具有的靈活性反應優勢、民間性角色優勢以及專業性能力優勢可以彌補政府在公共危機應對工作中的不足也為二者的合作提供了可能性。Drabek\\(1990\\) 指出在應對大規模的自然災害時，橫向和縱向的協作都是必要的。GregoryStreib \\(2006\\) 指出協作是應對自然和技術災害以及恐怖主義后果的必要基礎，提出應當建立一個事故指揮系統來整合和協調各部門力量。Liaquat，Matthew\\(2010\\) 在對國家執法部門、國家緊急服務部門以及當地執法部門進行分析的基礎上提出應急響應網絡的層級概念，并通過組織聯營公司的分網絡表現出來。Shahadat，Liaquat\\(2011\\) 經過調查發現具有高水平連通性以及同其他應急機構緊密聯系的 STOs 可以更好地進行危機的應對準備。
McEntire\\(2000\\) 以?？怂_斯龍卷風為例，發現合作關系是基于這樣一種理解基礎上，即資源合作在實現成功應對危機中起著重要作用。這也進一步證實了 Waugh and Streib\\(2006\\) 的觀點，即危機應急管理中需要合作，一個有效的危機應對離不開合作。
二、政府與非政府組織合作網絡的界定
合作是指個人與個人、群體與群體之間為達到共同目的，彼此相互配合的一種聯合行動。有效的合作需要具備一致的目標、統一的認識和規范、相互信賴的合作氣氛及支撐合作的物質基礎等要素。
O'Leary 等將公共管理中的合作定義為促進和幫助多組織安排解決那些不能解決或不能被單一組織解決的問題的過程。合作意味著共同勞動，共同實現同一個目標，在多部門間跨邊界展開工作。網絡是指不同網絡節點間相互交流和協作的關系的總和，是連接不同行動者的橋梁和平臺。依據組織間獨立性、成員和目標的不同，Mandell 將網絡定義為在個別成員保持獨立和自治基礎上形成的新的、聯合的、長期相互作用的單位。
在公共危機狀態下，政府的公共性目標和非政府組織的公益性追求存在契合之處，他們之間很可能形成普遍的合作。就具體過程而言，涉及大量的公共資源的調配和使用，信息的溝通交流和行動的協調。因此，本文中的政府與非政府組織在公共危機應對中的合作網絡即為政府與非政府組織通過運用現代信息與網絡技術實現人員、信息等資源的相互流動，為了更高效、科學地應對公共危機而形成的彼此間相互依賴，相互作用的動態的、開放的、協同運作的應急組織網絡。
該網絡將分散在社會各個角落的資源進行重新整合和協調，有利于增強政府與非政府組織應對危機的動態適應力。政府與非政府組織在公共危機應對中的合作網絡主要包括以下幾個要素: \\(1\\) 行動主體。網絡中的行動主體主要包括政府組織與非政府組織。
其中，政府組織是指廣義上的行政組織，主要包括國家的立法、司法與行政機關。非政府組織指不以營利為目的且具有正式的組織形式、屬于非政府體系的社會組織，它們具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。\\(2\\) 合作關系。網絡中行動主體的關系可以分為三類: 伙伴、聯盟以及行政命令。不同的行動主體間合作關系的形式不同。政府組織以行政權力為基礎，相互之間多為行政命令關系。非政府組織間以平等互利為原則，多為聯盟或伙伴關系。政府與非政府組織間多為伙伴關系。\\(3\\) 合作目標。合作目標是指合作網絡中各行動主體必須要通過彼此協調才能達到的目標，它是行動主體者相互依賴的誘因和相互合作的動力來源。在危機應對中，其集中體現為最大程度地減少危機的災害。\\(4\\) 合作內容。
政府與非政府組織在公共危機應對中的合作領域范圍較廣，具體合作內容涉及自然災害、公共政治危機、公共經濟危機、公共衛生危機等各類危機;\\(5\\) 合作維度。從內容上講，政府與非政府組織的合作維度涉及人員、物資以及信息等各個方面; 從層次上講，既包含國家內部的統一聯動，也包含國家之間的國際合作。
三、SNA 在公共危機應對中的組織合作網絡應用研究
\\(一\\) “4·20”雅安地震中的政府與非政府組織合作概述
北京時間 2013 年 4 月 20 日 8 時 02 分四川省雅安市蘆山縣\\(北緯30. 3，東經103. 0\\) 發生7. 0 級地震。據雅安市政府應急辦通報，震中蘆山縣龍門鄉 99% 以上房屋垮塌，衛生院、住院部停止工作，停水停電。截至 2013 年 4 月 24 日 10 時，受災人口共計 152 萬，受災面積波及 12500 平方公里。
針對雅安 7. 0 級地震，習近平、李克強作出重要指示，要求把搶救生命作為首要任務，千方百計救援受災群眾。從中央到地方，政府組織全力開展緊急救援。中央多部委在第一時間啟動應急響應，就抗震救災展開部署。中國地震局立即派出地震現場應急工作隊趕赴災區。國務委員、公安部部長郭聲琨，分管部的領導、消防、交管、治安等部門負責同志第一時間趕到公安部指揮中心調度指揮救援。國家民政部、國家發改委等8 部門立即組建國家減災委工作組趕赴災區查看災情。衛生計生委緊急部署四川雅安地震醫學救援工作，組建派出國家衛生應急隊，180 多名醫務人員及車載移動醫院立即趕赴災區。
地震發生后，四川省政府啟動Ⅰ級應急響應，采取六項措施緊急部署搶險救援工作。一是立即實行交通管控，開辟成都至蘆山的應急通道。全面啟動移動、電信、衛星等應急通訊，保證通訊暢通。二是派出公安消防、礦山救護、民兵預備役等近 2000 人的救援隊伍趕赴災區。三是要求雅安市、蘆山縣和有關鄉鎮黨委、政府組織力量開展第一時間、第一現場救援。四是安排省地震局派出專家工作組對余震加強監測，會商震情，給出權威意見。五是安排國土、水利專家赴現場對可能產生的次生災害進行監測。安排氣象專家加密對震區的氣象監測，作好應對異常天氣的準備。六是安排民政部門迅速調集帳篷等救災物資趕赴災區。
面對突如其來的災難，非政府組織力量在第一時間集結。中國紅十字總會啟動應急響應，立即從中國紅十字會成都救災備災中心調撥 500 項帳篷到受災地區。深圳壹基金啟動壹基金聯合救災雅安地震救援行動，緊急從貴州、四川、陜西的備災倉庫起運救災物資。多家成都本土公益組織迅速成立成都公益組織420 聯合救援隊，第一時間組織協調企業、高校團體、個人進行愛心募捐與志愿服務。
\\(二\\) 研究方法與數據來源、處理
1. 研究方法
由于關系數據不足以滿足常規統計意義上的“變量的獨立性”假設，因此，通常意義上的各種多元統計方法多數不能用來分析關系數據。社會網絡分析以社會網絡資料為基礎，可以處理那些通過一定的變量或數值反映出來的關系數據。
近年來，社會網絡分析方法在公共危機領域得到了廣泛的應用，通過運用數據分析、案例分析以及描述性分析等方法實現公共危機事件的可測量和可視化，為在公共危機應對過程中協調政府、企業、公民和非政府組織等社會主體間的行動提供了新的思維方式和工具。因此，本文選擇運用社會網絡分析方法對政府和非政府組織在雅安地震中的一型對稱合作整體網絡進行分析。
2. 數據來源與處理
本文以“4·20”雅安地震為例展開研究。數據主要是利用互聯網收集網絡資料。來源包括 4 個方面: 一是中華人民共和國中央政府網站、四川省人民政府網站以及雅安市政府網站等政府官方網站。二是中國紅十字會、中華慈善總會、壹基金以及中華思源工程扶貧基金會等非政府官方網站。三是新華網、人民網等權威性傳統新聞門戶網站。四是新浪、騰訊和搜狐等微博新媒體平臺。從查閱的大量救援信息來看，危機應對階段時長有效性最長為一個月，之后就進入了危機的恢復期。本文研究的是危機應對階段的合作網絡。因此將數據搜索時限定為一個月，即從 2013 年 4 月 20 日 8 時\\(危機發生時\\) 至2013 年 5 月 20 日 8 時。
將政府和非政府組織視為網絡節點，信息、人員以及物資等資源的流動視為網絡節點之間存在合作關系。如依據中央政府網4 月20 日“工信部部長苗圩、副部長尚冰在工信部應急通信指揮中心與四川省通信管理局進行了視頻連線，對抗震通信保障工作做出了部署”的新聞建立國家工業和信息化部到四川省通信管理局的連線。在危機應對中，中國各方紛紛通過直接或間接的方式對雅安地震災區實施救援?？紤]到數據的同質性和冗余性，采用隨機抽樣的方法選取了部分樣本做代表。如政府組織中選取了“北京市委市政府”作為全國各地政府的代表，非政府組織中選取了“中國共產主義青年團”作為人民團體此類非政府組織的代表，選取了“上海臺商協會”作經濟性團體的代表?；谏鲜鲆巹t，共提取出168 個節點，通過各個節點之間的聯系構建了鄰接矩陣。其可視化結果見圖1。
\\(三\\) 數據測量及結果分析
1. 網絡粘性測量
網絡粘性是指網絡行動者間彼此行為的影響力以及團隊的凝聚力等，具體可以通過網絡密度和網絡捷徑距離來說明。前者表示行動者間行動的緊密程度。密度越大，表示行動者間關系越緊密，互動越頻繁。后者指網絡中兩個節點間最短途徑的長度。建立在捷徑距離基礎上的凝聚力指數越大，表明網絡凝聚力越好。
“4·20”案例網絡粘性測量結果顯示，合作整體網密度僅為 0. 02，說明行動者間互動程度較低。在由168 個節點組成的網絡中，只有 512 對節點之間存在聯系，說明節點間的相互聯系較少。網絡捷徑距離為3. 506，說明任何一個行動者平均需要經過3-4 個成員才能聯系到其他成員，各行動者間的溝通存在一定的限制。在這個“距離”上的凝聚力指數為0. 318，表明該整體網的凝聚力較低。通過網絡密度和捷徑距離的計算，顯示出整體網的網絡粘性較弱，網絡凝聚力較差。行動者相互間互動的頻率較低，彼此間缺乏合作聯系。測量結果見表1。
2. 網絡關聯性測量
網絡關聯性是指行動者之間必須是相互關聯的，且各個點之間必須具有可達性，可以通過關聯度和可達性指標來測量。關聯度包括網絡關聯度和網絡中某點的關聯度。其中，可達矩陣的密度即為整個網絡的關聯度。對于網絡中的某個點來說，如果連接兩個點之間的路徑有多條，說明這兩個點之間就具有高度的關聯性。如果只要去掉一個關系，某點就會失去與其他成員間的聯系，說明該點與其他節點間存在“脆弱的”關聯性。
“4·20”合作網絡關聯性測試結果顯示，整體合作網絡中無不達點，且最長的路徑為雅安市救災物資接收點與四川省委省政府、雅安市委市政府之間的聯系。網絡的關聯度即為整體網的密度0. 02，表明網絡的關聯性較弱。網絡中關聯性最高的節點是“四川省委省政府”與“雅安市委市政府”，兩節點間具有 14 條可以實現相互聯系的路徑?！皣邑斦俊?、“北京市地震局救援隊伍”、“中國社會工作發展協會”等節點在網絡中與其他節點間只有一條聯系，具有極強的脆弱性和相對獨立性。通常此類點在網絡中同時充當著信息的接收者和發送者。如“北京市地震局救援隊伍”一方面接受國家地震局的指導向災區實施援助，另一方面也與四川省救災指揮部聯系，及時發送災區救援的最新情況。具體見表 2。
3. 網絡中心性測量
中心性用于測量團隊成員在社會網絡中所處位置的中心程度及其在網絡中所具有的權力大小和社會人際交往的優劣勢等。主要包括點的中心度和圖的中心勢兩個指標。前者表明單個行動者在網絡中所處的核心位置，后者刻畫的則是一個網絡所具有的中心趨勢。本文選用點的中心度來分析合作整體網的中心性，具體包含點的度數中心度、中間中心度以及接近中心度的測度。點度中心度描述一個點與其他點直接交互的能力。
數值越高，表示該點的直接交互能力越強，該點越接近于社會網絡的中心，其社會地位越高，權力越大。點的中間中心度描述節點占據在其他兩個節點間最短路徑上的能力，測量的是單獨點的控制優勢。當一個節點處在許多交往網絡途徑上時，它可以通過控制或曲解資源的傳遞而影響整個群體。點的接近中心度是指該點與圖中所有其他點的捷徑距離之和，若某點的接近中心度很高，表明該點很少依賴其他節點。
“4·20”節點中心性測度結果顯示，排在前十位節點的網絡中心性較強\\(網絡中度數中心度與中間中心度較高，接近中心度較低\\) 。這些節點大部分為政府組織。其中，“四川省委省政府”的度數中心度與中間中心度最大、接近中心度最低，說明其網絡中心性最強，在整個網絡中居于重要地位，與其他節點間的直接交互聯系最為緊密，具有較強的控制資源的能力。非政府組織中“中國基金會 4·20 救災行動自律聯盟”的度數中心度和中間中心度較其他非政府組織而言較高，說明其在非政府組織體系中較其他非政府組織而言具有較強的資源控制有優勢，一方面整合著各類基金會組織，另一方面與政府組織聯系，在合作網絡中充當著連接政府與非政府組織的紐帶。此外，綜合3 個中心度指標來看，在網絡所有節點中，“雅安市民兵預備役”與“中國民用航空局”的網絡中心性較差，具體表現在度數中心度與中間中心度較低，接近中心度較高。此類點在網絡中與其他節點間聯系較少，對資源的控制能力較弱，發揮的作用有限。具體見表3。
4. 凝聚子群測量
Wasserman 和 Faust\\(1994\\) 認為，凝聚子群是指滿足如下條件的一個行動者子集合，即在此集合中的行動者之間具有相對較強、直接、緊密的或者積極的關系。建立在互惠性基礎上的凝聚子群主要是派系，但 Sediman 和 Foster 觀察到 n-派系常常表現出一定的脆弱性。因此本文選用建立在點度數基礎上的 K-從來分析網絡中的凝聚子群。K-從是指這樣的子群，即一個子群中的各個節點都至少與除了 K 個點之外的其他點直接連接?？紤]合作整體網中各節點的實際聯系狀況，將凝聚子群的最小規模設定為 4，行動者間最大可達步長設為 2。
“4·20”合作網絡的凝聚子群測量結果顯示，在 K 值為 2、子群最小規模設置為 4 的條件下，網絡中共有 118 個 2-從。從凝聚子群包含的節點來看，主要分為兩類子群，即政府組織子群和非政府組織子群。政府組織中具有上下級隸屬關系的行動者間聯系較為緊密，在合作網絡中對資源的流動占主導作用。如“四川省委省政府 － 市委市政府 － 省民政廳 － 雅安市民政局”等。非政府組織中具有共同功能性質的行動者間聯系較為緊密，如“中華全國婦女聯合會 － 四川省婦女聯合會 －中國兒童少年基金會 － 中國婦女發展基金會”。
此外，在網絡中，政府更傾向于與帶有官方色彩的非政府組織合作。如“雅安市委市政府 － 雅安市救災物資接收點 － 雅安市民政局 － 雅安市紅十字會”。
5. 核心-邊緣測量
任何空間網絡都是由不同屬性的核心區和邊緣區構成的。社會網絡也不例外。各個節點相互聯系，形成內緊外松的網絡結構。核心區各節點間聯系較為緊密，而處于邊緣地區的節點之間聯系則比較稀疏?！?·20”合作網絡的核心-邊緣測量結果顯示，網絡核心層有11 個節點，且網絡核心層的節點均為政府組織，具體包括“四川省抗震救災指揮部”“四川省委省政府”“四川省救災物資儲備中心”“四川省民政廳”“國家地震局”“四川省郵政管理局”等節點。這表明在政府與非政府組織應對公共危機的合作網絡中，政府組織占據著核心地位，擔當著主導者，掌握著大量資源。非政府組織在網絡中處于邊緣位置，在危機中擔任著支援者，幫助政府整合民間力量，及時彌補政府工作的不足。
6. 結構洞測量
伯特認為結構洞就是指兩個行動者間的非冗余聯系。在網絡中，處在結構洞位置上的“橋”往往是資源交換的節點，信息交流的通道，具有信息優勢和控制優勢。目前存在兩類指標來測量結構洞，一種是伯特本人給出的結構洞指數，第二類是中間中心度指標。由于伯特給出的結構洞指標包含有效規模、效率、限制度以及等級度等四個方面的內容，比中間中心度表達的指標更加豐富。
因此，本文選擇使用伯特結構洞指數進行測量。
“4·20”的結構洞測量結果顯示，在有效規模中“四川省委省政府”的值最大，表明其在網絡中的非冗余因素最多; 從效率來看，“中國基金會救災行動自律聯盟”、“四川省軍區抗震救災指揮部”等節點的值均為 1，這是因為有效規模與實際規模比較接近。從限制度角度分析，政府組織中“四川省委省政府”的取值最小，非政府組織中“中國基金會救災行動自律聯盟”的取值最小，說明他們在網絡中占據的結構洞最多，充當較多成員之間的“橋”，網絡中的大部分資源要通過他們來傳遞和流動。從等級度分析來看，“國家財政部”等節點的等級度均為 1，這說明他們在網絡中受到的限制較多，難以發揮有效作用。
四、結論與討論
本文通過搜集“4·20”雅安地震的網絡數據，運用社會網絡分析方法對政府和非政府組織在公共危機應對中的合作網絡進行定性定量分析。得出以下幾個結論。
第一，節點的屬性決定節點在網絡中的位置及作用。政府作為公共權力的執行者，有能力在時間和資源都稀缺的條件下對公共危機作出及時有效的應對。其權威性和強制力保證了在合作網絡中占據的核心位置，并控制著大部分的資源，是危機應對中的主導者和執行者。如“四川省委省政府”，作為連通災區和外界的第一媒介，該節點一方面通過聯系災區，了解災情及其物資需求，另一方面與社會各界聯系，接受各方援助，按需將資源配置給受災群眾。非政府組織作為社會救援力量的主體，因其缺乏充分的獨立性在網絡中處于較為邊緣的位置，但在危機應對中可以通過發揮靈活性反應優勢，對物資的籌集與發放等工作進行及時處理，充分發揮民間性角色優勢來維護特殊群體的利益訴求，并借助專業性能力優勢有效推動政府及時發現社會隱患后做出秩序內的調適。在網絡中，非政府組織既可以充當政府與民眾溝通的橋梁，又可以擔當國內與國際社會救援力量之間的中介機構。如“中國紅十字會”，一方面聯系著國際紅十字會和國內紅十字會，另一方面聯系著捐贈民眾和受贈政府。此外，在非政府組織中，經濟功能強大的基金會組織在危機應對中發揮著重要作用。危機發生時，基金會能夠迅速從企業、民眾中籌集救援物資，為救援提供經濟支持，及時為安置群眾，解決群眾溫飽問題提供物質幫助。
第二，節點的屬性決定節點在網絡中的行為選擇。首先，不同性質的行動者在合作網絡中應對危機的機制不同。政府組織的危機應對是建立在權力基礎上的，依靠國家行政力量調動各方資源實施緊急救助。政府組織的救援既包括行政救援，也包括軍隊救援。危機發生后，上下級聯動的行政指揮網絡與條形結合的軍隊指揮系統雙管齊下，相互配合，保證救援工作的有序開展。而非政府組織的危機應對則是建立在社會信任基礎上的，依靠社會公信力調動企業、公民等社會資源實施危機救援。通過向公眾推送災區情況，發布物資使用情況贏得公眾信心，爭取公眾支持。通過發表聲明，以政府期望的方式進行救援獲得信任，并借此增強自身合法性。其次，組織內部相同性質的行動者合作較多，不同性質的行動者間合作較少。在政府組織內部，隸屬相同模塊或工作組的組織之間的合作較多。如“四川省委省政府”與“雅安市委市政府”間相互連接的路徑有 14 條。
相反，隸屬不同模塊或工作組的組織之間聯系則較為松散。如“四川省司法廳”與“四川省民政局”間無直接或間接連線。同理，在非政府組織內部，帶有官方色彩的非政府組織與具有共同任務、功能的同類組織間溝通較多，與民間性質的非政府組織間溝通較少。如“中華全國青年聯合會”與“共青團中央”聯系密切，但與“深圳壹基金公益基金會”無合作關系。最后，組織間行動者合作的密切性因行動者的性質不同而不同，集中體現在政府與非政府組織合作的緊密性因非政府組織性質不同而不同。我國非政府組織大體可以劃分為有官方背景和無官方背景兩種。前者指指經過國家官方認證的，掛靠在政府機關或有隸屬或有部分指導關系的非政府組織，如中國紅十字會、中華慈善總會等。無官方背景非政府組織又稱草根NGO，是指那些完全由個人、群體自愿發起的，自上而下發展的公益性團體，如壹基金等。在公共危機中，有官方背景的非政府組織與政府組織節點間連線較多，相比草根 NGO 而言，其一方面能夠與政府組織溝通，獲得更多的信息，另一方面又能發揮其民間性，從社會中籌集物資。而草根 NGO在公共危機中與政府組織合作較少，其物資多由組織派成員進入災區后親自進行發放。
資源依賴理論和一般交換理論指出，資源不足是組織合作的動力。應對公共危機需要構建公共權力和社會資本并存、軟硬兼備的整合機制。
因此，首先在政府層面，必須建立一個常設的、權威的危機應對核心機構，從總體上統籌各項危機的應對和管理，同時應兼具決策、指揮、協調綜合性功能，并把政府和非政府組織的力量及時進行有效整合。其次，要促進不同背景的非政府組織之間的合作。因為具有官方背景的 NGO 掌握著信息優勢，民間 NGO 掌握著社會公信力優勢，二者相互結合，可實現信息共享與資源配置的最優化。
同時，非政府組織在危機應對中還可以通過建立自律聯盟等形式整合非政府組織力量，搭建統一平臺與政府協商合作。一方面通過信息匯集整理，統一協調調度各機構人力有序進入災區，另一方面以聯盟形式與政府溝通，了解災情及實時需求，保證民間救災物資的及時運送和發放。最后，應當充分發揮多元激勵制度，主要包括以下 3 種:\\(1\\) 合法性激勵。為非政府組織“松綁”，進一步放開登記注冊門檻。\\(2\\) 資源性激勵。讓非政府組織存活下去。如給予非政府組織財政和稅收優惠政策支持或發動具有官方背景的基金會組織對草根 NGO 的培育等。\\(3\\) 精神型激勵。如給予在危機事件中做出突出貢獻的非政府組織表彰，為其提供救援中心的信息服務支持，確保其在救援時組織成員的安全等。
本文的結論主要是根據雅安地震的實證數據分析得出，主要適用于地震等大型公共危機事件，所獲數據為通過互聯網調查所得的二手數據，存在不完整性等缺陷。如能實地調查，可能有助于收集一手資料，更好地揭示合作網絡的特征及運行機制，上述問題有待進一步探討和完善。
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