抽象權力與具體權力二元分化①的前提下，在具體權力的行使中出現了自由裁量的問題，進而出現了針對抽象權力的科學/法律規范與針對具體權力的倫理規范的分化。這是一般性的權力行使中的倫理規范的生成邏輯。但是同時我們也要知道，行政倫理是倫理規范的一個特殊階段，是近代這一特定歷史時期的產物。在沒有權力分化發生的時期，權力行使中的倫理規范是客觀存在的，同樣，如果未來兩種權力走向合一，倫理規范也不會消失，只是這兩個時期我們不能將其界定為行政倫理這一概念。所以，權力分化造就了行政倫理這是要具體問題具體分析的，造就的是一個客觀的現實狀態，不能反推。
否則，在權力未分化之前和權力如果走向合一，那倫理就不存在了？ 顯然不是。行政倫理的根源還是在于行政官員作為人的倫理自主性，即人的道德存在。所以，二元分化是造就了今天這樣一種科學/法律與倫理規范并立甚至對立的一種客觀結構，但不能說它是行政倫理的起源或根源，二元結構提供的是行政倫理的外在空間。
一、行政裁量權的現實存在與理論確認
根據一般意義上的理解，思考行政倫理的問題就無法回避行政裁量權。當然，是否行使行政裁量權決定了行政官員的角色扮演，在公共行政研究中也是個根本性問題。依托于行政權的裁量并不是亙古都有的概念，有人將行政裁量權的起源追溯到柏拉圖（ Plato） 和亞里士多德（ Aristotle） 那里，我們認為，這種做法沒有賦予概念以歷史考察。撇開不同的歷史時段概念擁有不同的具體內涵不說，行政裁量權本身是在近代政府運行中才出現的，將行政裁量權追溯到希臘時期的提取方法是不科學的。
為何講這樣的提取方法不科學？ 問題的基礎在于，行政裁量權的基元是行政。在柏拉圖和亞里士多德時期，“行政”的概念與近代社會的行政概念是大不相同的，或者可以說在那個時期，是沒有近代意義上的行政的。柏拉圖關注法律，關注法官角色，他認為法官可以簡明地適用法律，可以中立、成功地適用法律。他通過犧牲特定案件的正義換取對法律一般形式的遵守，那么就設定了一個簡單的選擇，即在完美抽象的正義與不完美但穩定的法律之間做出選擇。柏拉圖選擇了后者，那么，“行政”就不存在裁量權的問題。亞里士多德沒有做柏拉圖提出的選擇題，他認為社會是在實現正義的多種方案中做出選擇，那么落腳點就放在了更為復雜的選擇上，也就出現了裁量權的問題。但這里的裁量主體并非我們現在理解意義上的行政權，因為亞里士多德關注更多的是職司、官職。在其劃分的三類官職中，一是可以在特定領域中指揮管理全體公民或部分公民，二是管家事務，三是由奴隸承擔的職務。亞里士多德所謂的“行政”主要集中在第一項較高級的官職中，根據如今的觀點，另外兩種官職的職能似乎更具有近代意義上的行政的特色。亞里士多德將“行政”限定在了一個靜態的官職職能中，這與近代意義上的行政內涵是迥異的。那么，一些學者從柏拉圖和亞里士多德那里尋找行政裁量權的起源就不能被合理解釋了。
那么，行政裁量權在近代是從何處開始得到理論確認的呢？ 從歷史發展過程中諸多涉及到裁量權問題的文獻中發現，我們無法避開法學而去談論行政裁量權的問題。的確，行政裁量權最早是被行政法學界定的概念①只是受到了主流的忽視，原因在于倡導“議會至上”的西方主流學界無法接受這具有沖淡政府向議會負責傾向的裁量權?！坝褡彘L期而成功地研究了抑制行政權力的藝術，因而卻經常忽視了改善行政方法的藝術……英國和美國的政治史不是一部發展行政管理的歷史，而是一部關心立法工作的歷史---不是改進政府組織，而是制定法律和政治評論的歷史?！?/p>
所以縱使是在行政法學中，行政裁量權也一直是受到限制的，這將利于彰顯法律和政治制衡的傳統。這種基于憲政精神對行政裁量權的認識是一直存在于學界的，即使是到了 20 世紀。例如，德沃金（ Ronald M. Dworkin） 對法律作出了“書面規則”和“個人偏好”的概念闡釋。所謂“書面規則”就是在原則上要將法律的要求用書面規則的形式匯總起來，表現為成文法或案例法，具有調整書面規則的主體是民選出來的立法者，法官要做的事情就是根據立法者的意圖行事。但是，當“疑難案件”出現的時候，當立法者的意圖模糊或針對具體情形具有多種解釋的時候，法官這一角色就不僅僅是個執行者，他就帶有“個人偏好”了。德沃金對“書面規則”和“個人偏好”都做出了批判，他提出了另一種方案，即法官應當掌握一些界定公平正義的指導性原則。這些原則來源于兩項基本條件，一是法官對整體法律原則的全面理解； 二是法官的相關解釋需要受到人們對法律原則共同理解和歷史傳統的限制。我們認為，無論法官的判斷受到什么條件或規則的限制，在德沃金這里，給予了裁量權空間。但是我們很明顯能看到，這里的裁量權主體是法官，我們甚至不可以將其稱為行政裁量權，所以學界有人將德沃金的理論直接引入到公共行政研究視野的做法是否缺乏考究，是值得思考的。又如，洛伊（ Theodore Lowi） 倒是直接談到了行政裁量權的問題，他所處的時期存在著行政裁量權極大擴張的現實，他看到了這種現象并將侵害公共利益的病害直指到行政裁量權。那么就能理解他提出恢復法治的方案，即最高法院要拒絕國會向行政部門授予寬泛的裁量權，行政決策權回歸到國會手中從而減少行政裁量權。這帶來的結果就是法律規章的激增。
由此可以看出，在相當長一段時間內，行政裁量權是在法學研究中得到理論確認的，但也是受到壓抑的。那么，僅靠法律的激增能否帶來公共精神的痊愈？ 答案是否定的，法學研究似乎變得不切題。這種忽視或極度限制行政裁量權的法律理論傾向并不適應一個基本現實，那就是政治生活越來越需要行政裁量權的積極運用。這時我們發現，行政裁量權的問題就逐漸走入了公共行政研究的視野。在公共行政研究早期，是從政治與行政二分的理論基礎上理解行政裁量權的，從而較積極地去運用行政裁量權。當然，基于法律規范去理解行政裁量權的理論傳統并沒有銷聲匿跡。
威爾遜（ Thomas Woodrow Wilson） 的《行政之研究》是對文官制度改革的理論描述。從我們的視角理解，在行政裁量權慢慢進入公共行政研究視野時，威爾遜公開了他的目的，即擺脫憲政精神或憲法原則給政治生活造成的混亂不堪的局面，方案就是政治與行政的二分。威爾遜認識到，在他的時代之前“經常出現的問題是： 由誰制定法律以及制定什么法律？ 另一個問題是如何啟發性的、公平的、迅速而又沒有摩擦地實施法律?！?/p>
這也就不奇怪我們提到的，行政裁量權最先在行政法學中的研究。當“政府活動方面的困難在不斷聚集起來”,那么“關于憲政原則的重要論戰甚至到現在還遠沒有得到結論，但是在實用性方面他們不再比行政管理問題更突出。執行一部憲法變得比制定一部憲法更要困難得多?！?/p>
在威爾遜看來，“我們正處在這樣一個時期，即對于我們這個長時期背著制定憲法的種種習慣的包袱的政府來說，它的健康迫切需要有關行政管理的研究和創造來加以保護?！?/p>
我們很明顯能看出行政的地位得到了空前的提升。威爾遜將關注點從憲法那里放到政府事務這里（ 因為行政管理的角色得以凸顯，后世將威爾遜作為行政學研究的鼻祖也就很好理解了） .憲法問題與行政管理問題之間是存在區別的，威爾遜認為： “就是那種必須適合憲法原則所作的政府調整和那種僅僅為了靈活適應上的方便對于可以改變的目標所作的政府調整這兩者之間的區別?！?/p>
從這個區分我們似乎可以認為威爾遜發現了憲法、政治與行政三者的關系，政治成了憲法與行政的中介。近代早期，政治深受憲法精神影響，當行政權力得以分化出來，“有關政府活動的大規模計劃并不屬于行政管理范圍。因此，憲法所要認真過問的只是政府用以控制一般性法律的那些手段?！?/p>
威爾遜的企圖就是從這層以憲法為核心的關系轉移到政治與行政的關系那里。那么，接下來的問題就是威爾遜怎樣理解政治與行政的關系了。威爾遜認為“這并不完全是意志與相應行動之間的區別，因為行政官員在為了完成其任務而選擇手段時，應該有而且的確也有他自己的意志，他不是而且也不應該是一種純粹被動的工具。這是一般決策和特殊手段之間的區別?！?/p>
如果我們就此認為威爾遜并非政治與行政二分的倡導者那就錯解了他的目的。他接下來做的工作就是尋找到一種“簡便的安排”,由此找到“分權辦法之基礎的最佳準則”,我們可以將這種最佳準則理解為控制憲法領域甚或是政治無故干涉行政領域的方案。在分權原則基礎上實現的職責分明就能進行威爾遜所說的“自由處置權限”.這樣，我們就完整地看到，威爾遜希望行政擺脫憲政精神和政治活動的雙重愿望，在政治與行政二分的基礎上實現了對行政裁量的分析。
威爾遜作出了從以憲法為核心研究問題的視野轉向政治與行政關系的理論貢獻。從此，政治與行政開始了絕對化的二分歷程，所以裁量權是建立在行政獨立的基礎上的。古德諾（ Frank Johnson Good-now） 就是因為對行政的理解出現了細微的不同，所以建立在此基礎上的行政裁量權也有了不同。在古德諾這里，行政有兩項功能，一是“把一個具體的人或具體的事例納入法律的一般規則對它起作用的那個類別中……政府機構采取一些行動，以便把具體的事例置于一般法律規則的作用之下?！?/p>
二是“僅在于執行那已表達出來的國家意志”古德諾為何要先做這個行政功能的說明呢？ 就是為了回答政治控制行政的限度問題。古德諾認為： “執行功能，就像它被稱作的那樣，無疑需要受到最終被委托來表達國家意志的機構的控制?！倍斑@種控制當然不能施行于行政機構，即行政功能中不明顯具有執行性的那種機構?！薄霸谶@些情況中，很多事情必須留給行政人員去酌情處理，因為要求這些官員的，不是做具體的事情，而是運用判斷力?！?/p>
我們多少能看出，古德諾所指的“行政”內涵已有擺脫簡單的“執行”色彩傾向了，然而又與傳統意義上的界定不同。在古德諾這里，純粹屬于執行部分的職能是需要政治控制的，而剩下的部分，那些需要“運用判斷力”的功能是不需要政治控制的?！靶姓话ㄋ鼒绦械哪且幻?，從理論的觀點看，與政治是不相干的，從事實的觀點看是不應聯系在一起的?！狈駝t將產生很壞的作用。那么，這部分功能與政治不相干的原因何在？ 古德諾分析認為“是因為它包括了半科學、準司法和準商業或商業的活動……它的使命是運用預測和判斷，是尋求事實，收集情報，是要對它所打交道的人保持嚴格的公正無私的態度?！?/p>
所以，因為剩下這部分功能的性質決定它們不需要政治的控制，而建立在這些功能基礎上的判斷力也就相對自由了。這就是古德諾理解的，建立在略不同于威爾遜理解的政治與行政二分基礎上的行政裁量權，即擁有裁量部分的行政權正因為需要判斷才是不需要政治控制的，也就是說裁量的部分不需要控制，而威爾遜理解的是行政因為不需要判斷才不需要政治控制。
如此，我們可以看到，行政裁量權在法學研究領域和公共行政研究領域先后得到了理論確認，同時也奠定了理論中法律規范的研究傳統。在行政裁量權進入公共行政研究視野后，人們對倫理規范的研究不斷深入，從政治中立視角到價值中立研究視角，這在一方面也造就了理論研究中法律規范、科學規范和倫理規范并立的景象。接下來我們就可以看看這個研究逐漸明晰化的過程。
二、演化出的倫理規范問題
我們知道，在行政裁量權進入公共行政研究視野的早期，主要都是從政治與行政二分視角去分析的，無論對于行政的理解有何不同，行政裁量權都得到了積極肯定。然而，隨著行政權的擴大，直至行政國家的出現，對行政裁量權的進一步思考或控制也不斷深入。這就涉及到進一步的思考，有了行政裁量權是否意味著一定有倫理因素，一定有行政倫理？ 公共行政研究領域的主流思想中，正是從控制行政裁量權的視角引申出對倫理規范問題的關注的。
一般認為，弗雷德里克（ Carl J. Friedrich） 和芬納（ Herman Finer） 因為對行政責任內外部控制的側重點不一致而發生了“爭論”.我們認為，由于兩人對內外部責任的理解出現了偏差，那么“爭論”本身變得并不重要，而關于在擁有行政裁量權基礎上需要承擔哪種責任的論述反倒成為我們應該關注的問題。德懷特·沃爾多（ Dwight Waldo） 認為： “19 世紀末 20 世紀初，人們認識到，用決策和執行能更好地理解政府； 再后來，決策被等同于政治，執行被等同于行政?！?/p>
弗雷德里克正是從這一視角分析問題的，他認為“公共政策制定和執行的具體模式表明，政治和行政并不是兩個相互排斥的區間，或者是絕對的區分，而是同一個過程的彼此緊密聯系的兩個部分?！?/p>
政治與行政之間關系的模糊性導致政策效果存在沖突，那么就面臨著責任問題。弗雷德里克以政策為基點引申出了責任問題，通過對行政責任的安排從而更利于行政裁量權的使用。他提出了行政責任的雙重標準，即技術責任和政治責任，“如果能夠表明，某項政策沒有適當地考慮到關于技術問題的人類知識的現存總量，那么我們有權稱之為不負責任的； 如果能夠表明，某項政策沒有適當地考慮到社群特別是考慮到占主導地位的大多數人的現有偏好，我們同樣稱之為不負責任的?！逼渲屑夹g責任在弗雷德里克這里是內部性的，而政治責任是外部性的，技術責任是他強調的重點，“建立在立法機構或行政首長的選舉基礎上的政治責任并不比好心的君主的宗教責任能夠更成功地滲透進一個高技術化、分化的政府服務中去?！?/p>
芬納隨后回應了弗雷德里克的這一觀點，他在自己理解的基礎上也將行政責任區分為內部的和外部的，“我們用責任來意指什么呢？ 它有兩重含義。第一，責任可能意味著 X 就 Y 對 Z 負責。第二，責任則可能意味著一種內在的道德上的個人責任感?！?/p>
在芬納看來，“民主體制主要是前面所提到的第一種責任觀點的體現，而專制體制主要是第二種責任觀點的體現?！蔽覀兛梢钥闯龇壹{的側重點，也就能理解其強調對權力的外部懲罰監督了。然而我們也能同時發現，弗雷德里克和芬納二人關于對行政裁量權的內部控制和外部控制的內容界定是不同的，弗雷德里克提出了技術責任（ 內部控制的對象） 和政治責任，芬納在政治責任基礎上提出了道德責任（ 并認為弗氏的內部控制對象是它） ,雖然他無意于強調它的作用。意外的是，隨后在公共行政研究領域，越來越多的研究者在此基礎上不斷深入探討價值或倫理因素對行政裁量權的影響。
在倫理規范受到人們關注的同時，建立行政科學也成為很多學者的愿望，那么，科學規范與倫理規范就出現了博弈，于是就出現了轉變，即從傳統的政治中立向價值中立研究視角的轉變。20 世紀，整個社會科學都在追求科學，這必然影響著公共行政研究，很明顯的就是早期很多人都在尋找普遍法則①,而這些法則是祛除規范價值的?！八粌H獨立于道德和政治的目的，而且通常是超然于不服從者的個體人格之上的，也獨立于社會與文化的環境?！?/p>
達爾（ Robert Alan Dah） 和西蒙（ Herbert Simon） 都否定了這些原則進而探討行政科學的可能性，兩人答案不同，這其中就涉及到了價值規范的問題。達爾認為： “與私人行政相比，公共行政研究必定有著更廣泛的關注，這就不可避免地使公共行政問題陷入到的考慮的困境中。因此，如果沒有采用某種不言而喻的規范性的規定，在政府雇員罷工權力這種糾纏不清的問題方面，幾乎無法作出回答?！?/p>
行政科學得以建立需要一個基本前提，“即將倫理問題從這門科學所覆蓋的領域中排除出去?！比欢?，達爾認為這是不可能實現的，因此否定了行政科學建立的可能性。顯然，這里的倫理價值成為達爾理解中使公共行政不能成為一門科學的因素，那么，順著他的思路對行政裁量權進行思考，必然需要掂量倫理價值的作用。
如果說，西蒙就行政科學能否成立這一問題對達爾進行了回應而造成了“爭論”,這是牽強的。我們認為，西蒙的方法并不是接著深入探討倫理價值的問題，而是避之不談轉換了話題。西蒙認為達爾得出了“僅有科學命題不能形成對公共政策的建議”這樣的結論，但是他認為“這一限制并不是社會科學區別于自然科學的一個特征，而是應用科學區別于純粹科學的特征?！彼^純粹科學并不依賴于價值體系，并且，西蒙認為“不可能有一門應用性的行政科學，正如不存在一門應用性的氣體力學一樣?！?/p>
那么這樣，西蒙就直接轉換了達爾所探討的問題，重新給出應用科學與純粹科學的概念。我們認為，這樣的轉換對于進一步探討倫理價值問題是蒼白無力的。但是兩人關于倫理價值在建立行政科學中作用的探討，無疑開始建立了一個思路，即探討科學規范與倫理規范之間的關系。
我們可以看出，從古德諾在細微處緩和了政治與行政二者關系后，更多的思想家是順著這一思路從政治與行政二者的關系入手，圍繞能否政治中立去分析，即行政裁量權之所以需要倫理因素，需要行政倫理指導，是因為政治對行政的價值影響?？v使在弗雷德里克和芬納，達爾和西蒙的“爭論”中我們看到了另一些視角，諸如公共政策的分析，就其影響來說，并不明顯。但巴納德（ Chester I. Barnard） 的《經理人員的職能》和西蒙的《管理行為》顯示，圍繞能否價值中立的探討話題得以明顯化。政治中立與價值中立是兩個不同的概念，在后者視角中，倫理價值的地位得以顯著提升。
在巴納德的論述中，主要劃分了兩大主體，即管理人員和非管理人員，關于二者的職能也是建立在分工基礎上的，并非一方完全壟斷另一方。我們從組織內最主要的決策活動可以看出，“組織目的的制定以及這一過程和實現目的的過程包含的一般決策，除了很少的程度以外，在組織中不是，而且不可能是集中于少數人身上或由少數人專門化地來做?！?/p>
那么，二者的區別在哪里呢？ “管理者與非管理者的區別不在于他們是否決策，而在于他們決策的性質與內容……管理決策的著重點就是確定目的，非管理決策的著重點則是辨別環境與確定戰略因素?！?/p>
從這里我們看到了不同于傳統的政治與行政二分關系的分析視角，即問題的關鍵已不在于政治能否保持中立，而是活動中涉入價值的程度。
西蒙提出要同時考慮價值要素和事實要素，這不同于政治與行政二分的關系，裁量權有了雙重保障。為何說西蒙所說的價值與事實要素不同于傳統的政治與行政二分觀點呢？ 他自己在著作注釋中就明確說到了，“事實一次雖然可能讓人誤解，但由于沒有更好的叫法，我們還是采用了它。顯然，實際決策所依據的事實,往往是對事實的估計或判斷，并非確切無誤的事實……本書所謂價值系指應當如何而言（ 無論是否帶有必然性） ,而事實則指是怎樣而言（ 無論是否含有推測色彩） .”
西蒙強化了判斷在決策過程中的地位，所以將他的事實與價值理解為手段和目的的關系是不合理的。他給“事實”下了個普遍的涵義，“即”一個關于可以觀察到的事物的敘述，其真偽如果在原則上可以檢驗，那它就是事實陳述。也就是說，如果所說的事情發生了，我們就說那個陳述是真的； 如果所發生的是其他事情，我們就說那個陳述是假的。顯然，這里的“事實”包含了判斷因素，這明顯區別于政治與行政二分理論，管理中的活動變成了連貫一體的決策活動，一直牽連著判斷。
自西蒙開始，公共行政研究領域又出現了事實與價值二分的理論傳統，即能否實現價值中立。我們不可否認事實與價值二分和政治與行政二分二者的內涵存在迥異，所表現出的理論張力也是不同的，但就從行政倫理的視角看，前者能否給予最原本的答案？ 不然。那么，就此我們看到，基于行政裁量權這樣一個現代概念，近代理論研究中確立了法律規范、科學規范和倫理規范的傳統，當然，法律/科學規范與倫理規范之間也就出現了分化，在這層分化上我們也看到了基于行政裁量權的行政倫理得以顯現的過程。這樣一個客觀的現實演化過程背后到底還隱藏了什么呢？ 我們認為是權力本身的分化。
三、權力二元分化提供的客觀結構
我們認為，權力本身的分化，即形成了抽象權力與具體權力的前提下，在具體權力的行使過程中出現了裁量的問題，進而出現了針對抽象權力的法律/科學規范與針對具體權力的倫理規范二者的分化，這個可以解釋在近代一般性的權力運作過程中行政倫理的生成邏輯。但同時我們也應當全面地看到，在權力未分化前，倫理規范的作用也是存在的，并且在未來，當抽象權力與具體權力走向合一時，倫理規范也是必須的。所以權力的二元分化只是造就了法律/科學規范與倫理規范并立和對立的客觀結構，是行政倫理存在的外在空間。
人類歷史發展中，政治與倫理不分家的是原始社會，權力和權力主體都具有純道德性質，權力也是與社會融為一體的，是內部性的。農業社會是以政治作用為主、倫理作用為輔，君主抽象化為主權，主權在君，統治權力沒有過多的嚴格外在制度制約，多依賴于權力主體的個人道德和自覺。但倫理實際作用不大，整個政治制度和國家的運行依靠的是人治，隨意性很大。并且，統治者將權力神化、理念化和至高化后再自由無限制的具體操作，權力處于混沌狀態。近代社會中出現現代法制，權力開始出現誘導和管理性質并出現分化，開始了以權力制約權力的制度化進程。因為沒有清晰認識到權力分化中的具體權力問題，在實踐中一直無法實現行政倫理的充分制約，而在抽象權力不斷制度化的過程中建立起了一層厚厚的保護層?？梢宰屛覀兿葋砭唧w看看這幾個歷史階段。
原始社會中，權力依靠在社會分工下建立的一些形式或機關來實現自己利益。譬如氏族有議事會，但它們的權力很簡單，多是用于處理沖突和分配共同福祉（ 還未出現現代意義上的公共利益）①.用于實施這些工作的權力是純道德性質的，抽象的目的和具體的操作都是道德性質的?！扒蹰L在氏族內部的權力，是父親般的、純粹道義性質的； 他手里沒有強制的手段……氏族可以任意罷免酋長和酋帥?！笨梢娫紩r代權力的運行主要受到道德倫理的積極約束，只是并非像近代社會建立在權力分化基礎上的倫理約束。氏族在父權制、財產差別和奴隸制等因素的影響下逐漸瓦解，建立一個機關的迫切性和重要性凸顯?！八粌H保障單個人新獲得的財富不受氏族制度的共產制傳統的侵犯，不僅是以前被輕視的私有財產神圣化，并宣布這種神圣化是整個人類社會的最高目的，而且還給相繼發展起來的獲得財產從而不斷加速財富積累的新的形勢，蓋上社會普遍承認的印章?！币簿褪钦f，從原始社會后期到近代社會開始前的這段時期，整個社會開始出現分化，權力主體發展成為與社會實質對立，即絕對國家開始誕生，此時的權力可以稱作統治權力，歷史也進入了漫漫的權制時期，權力集中在絕對國家的君主手中。
農業社會中，統治權力具有具體權力特征，即所謂的“人治”,但又因為統治權力可以與制度重合，權力是一定程度制度化的權力，它又是一種抽象權力，所以封建時期的權力運行是混沌的。一方面，封建制度可以對此時混沌屬性的權力進行一定的制度制約； 另一方面，倫理制約實際上出現在具體操作的過程中，政治家代表團體活動時掌握權力，運行過程中的該權力是具體的，打破了抽象權力與具體權力的絕對統一。但是，此時的倫理雖從本質上看是作用在具體權力運行過程中的，但由于權力分化在這個時期還未發生，統治權力因為集權性還處在混沌狀態，所以并不能將此時的倫理嚴格界定為行政倫理①,行政倫理產生于近代社會中的權力分化過程中。
近代社會的開端是權力分化的起點，為何這樣說？ 從中世紀到近代社會的城市發展史中我們看到，城市發展成國家，城市內的自由擴散到周邊，使城市成員到社會成員都具有了市民特征，即相對自由性，從而形成了與絕對國家相對立的市民社會。在絕對國家向法治國家過渡中，市民社會承擔了重要的作用，成為一支與絕對國家相抗衡的絕對力量。所以權力本身也不再或者說不是赤裸裸地表現為統治和壓制特征，而是出現了誘導性和管理性，權力出現分化，它的整體性被打破。作為受委托的權力主體需要考量權力主人的利益，為其提供各樣的管理服務而非絕對統治； 作為權力行使者的政府機關和政府人員意識到公共性或公共利益的重要性。所以相區別于統治型社會，倫理道德擁有了自覺、清晰的理論和現實支撐，并被權力主體自覺地意識到。
以上我們看出，權力隨著社會的分工其本身走向分化的路徑，這是發生在近代社會的。那么，從這個意義上去理解行政裁量權就能發現，其依存的權力性質是具體權力，也能發現，依托于行政裁量權的行政倫理得以存在的基礎是權力的二元分化。作了這樣的認識，很多問題就能想得通了。在權力未分化之前，倫理規范是客觀存在的，正因此，不能將近代社會發生的權力的二元分化看成行政倫理的根源，我們認為權力分化造就了行政倫理，這是一個客觀的現實狀態，不是普遍性規律，也不能反推，否則就無法解釋未分化前倫理規范的客觀存在。但是，正是因為權力的分化造就了行政倫理，造就了法律/科學規范與倫理規范的并立，我們賦予其重要的理論地位，將其定位為行政倫理得以存在的外在空間。
近代社會是個法制社會，法律規范的確定成為近代文明的主要內容，從權力的二元分化視角看，法律制度是對權力的抽象層面進行規范。我們應當清楚地知道，近代社會的權力分化的形式是很復雜的，而抽象權力不規范的問題是較先表現出來并尤為突出的，具體表現為政治腐敗，在威爾遜的論述中我們明顯能看到。較早對抽象權力作出規范的是在啟蒙思想家那里。啟蒙思想家將其劃分為三權，目的是通過權力制約以實現民主。但是之后的歷史發展表明三權分立學說并沒有很好地實現權力的制約，其根本原因在于，隨著社會的發展，權力體系變得越來越復雜，其要素也越來越多，有許多權力要素在三權分立學說的劃分中就無法歸類，它無法包容許多新的權力形式，無法接納新的權力要素?！皺嗔Ξ吘故桥c權力主體聯系在一起的，對于一個社會來說，法律化、制度化的權力所提供的僅僅是這個社會存在和發展的基本原則，是作為一種價值標準而存在的，如果權力需要處理具體問題是發揮作用，就必然要通過人來行使權力?！彼詮臋嗔Φ亩只暯莵砜?，三權分立學說恰恰忽視的就是權力主體對權力運行的影響，而一味地從抽象層面去劃分權力本身。那么，啟蒙思想中雖然出現了行政權，因為是在抽象層面上的，也就不難理解他們限制行政裁量權的理論傾向了，行政倫理也就無從談起。
我們不能否認三權分立學說在制度化和規范化路徑上取得的巨大進步，但同時也應該敏銳地發現它們對倫理道德作用的忽視。
在威爾遜之前的歷史時期內，離得較近的就是政黨分贓問題，英國“第二樞密院令”、美國“彭德爾頓法案”都是為了去解決類似的權力抽象層面的問題。從權力分化的視角去解釋威爾遜的努力，我們認為，他試圖在權力的具體層面做文章，但他自覺忽略了倫理規范的作用而選擇了實現效率目的的政治行政二分的途徑。之后的理論研究受到了他的影響，但隨著學者們不自覺地意識到權力的分化，即具體權力走入視野，倫理規范的作用得到不斷的重視。這點我們從上文中弗雷德里克與芬納、達爾與西蒙等人的“爭論”中可以發現。并且，在公共行政研究領域內，建立行政科學的愿望一直存在，直至在西蒙那里形成事實與價值的研究傳統，法律規范、科學規范和倫理規范并立的景象形成。的確，由此看出，近代社會發生的權力的二元分化造就了行政倫理，但是我們并不認為它造就了行政倫理的根源。這個論題是不能反推的，只是歷史發展過程中的一個現實狀態，因為行政倫理的真正根源還在于人的倫理自主性，即道德存在?！霸诘赖乱幏兜臋嗤缘玫搅似毡槌姓J和制度確認的條件下，行政人員的道德自主性就會表現為強制性和自主性的統一。一方面，它體現了道德規范的強制性； 另一方面，它又是道德行為的自主性……只要公共行政體系、體制和各項制度安排能夠包含著良性的道德關系的生成機制，就能賦予行政人員這種自主性，就可以使行政人員真正成為行政主體?！痹跈嗔ξ捶只?，倫理規范是客觀存在的，譬如在權力混沌狀態的原始社會和農業社會，倫理規范是發生作用的； 在權力開始發生了分化時，人們將更多的注意力放在了抽象權力，所以在實踐安排上更多地導向法律制度規范的結果就可以被理解了。在基于具體權力理解的行政裁量權進入公共行政研究的視野后，倫理規范就得到了不斷的關注，對行政倫理的訴求不斷加強，同時，伴隨著人們對科學的追求，法律規范、科學規范與倫理規范就并立形成了。這一切都離不開近代社會中權力本身的二元分化，所以我們認為，權力的二元分化為法律/科學規范與倫理規范的并立，為近代社會出現的行政倫理提供了客觀結構、外在空間。進一步講，當權力二元結構走向合一時，倫理規范并不會消失，而是轉變為另一種形式，即公共管理倫理①,從而也就實現了道德存在與外在空間的合一。這是另一個值得繼續思考的理論問題。
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