本篇論文目錄導航：
【題目】小型水庫管理體制創新探究
【第一章】小型水庫長久安全運行管理研究緒論
【第二章】小型水庫現狀及管理問題
【3.1 - 3.4】運用“多中心理論”革新小型水庫管理機制
【3.5】法律約束與政府主導的水庫管理
【3.6 - 3.7】建立“多中心理論”的水利管理機制
【第四章】璧山區水務局水庫管理案例分析
【結論/參考文獻】水庫管理中多中心理論的運用研究結論與參考文獻
3.5 法律約束、政府主導
3.5.1 制度標準、法律法規。
水利部、各級水行政主管單位及各級地方政府等政府部門擁有對小型水庫管理的最高權力，其在小型水庫管理過程中的決策權、組織權、協調權、控制權、監督權的合理操控和利用才能使小型水庫良性運轉。政府在對小型水庫的管理包括社會的管理、對政府的支持和監督以及與社會合作治理市場等，通過行政手段、經濟手段、法律手段實施，而小型水庫管理所涉及的相關法律法規、制度和標準規范等政府職能條文需要重新對小型水庫進行全面調研，根據調研實際情況理清關系思路重新編制，尤其考慮小型水庫市場化后對社會組織的監督考核制度。自2002 年國務院辦公廳轉發《國務院辦公廳轉發國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》到 2014 年水利部、財政部聯合印發《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》中水利部特針對小型水庫發布一系列管理體制改革文件，政府機構也是從上到下積極努力推進，但是目前全國沒有統一的小型水庫管理機制。我國目前頒發運用的有關水庫大壩設計、施工、運行管理方面的法規主要是針對大中型水庫制定，小型水庫在設計階段的水文水工計算基本無專門規范標準，基本是參考大中型水庫的規范標準設計，在施工階段、竣工驗收也基本是參考大中型水庫規范標準。
目前，關于水庫安全管理相關的法律法規主要有：《水法》、《防洪法》、《水庫大壩安全管理條例》、《防汛條例》、《水庫降等與報廢管理辦法》、《水庫大壩注冊登記辦法》、《小型水庫安全管理辦法》、《水庫大壩安全鑒定辦法》等。以上只有《小型水庫安全管理辦法》是小型水庫特有，其它法律法規小型水庫可參考執行，這使得小型水庫法律法規也多樣化，而《小型水庫安全管理辦法》中有些條例也證明小型水庫設計、施工、管理的法律規范不明確，如："第三章工程設施：第十三條：小型水庫工程建筑物應滿足安全運用要求，不滿足要求的應依據有關管理辦法和技術標準進行改造、加固，或采取限制運用的措施。第十四條：擋水建筑物頂高程應滿足防洪安全及調度運用要求，大壩結構、滲流及抗震安全符合有關規范規定，近壩庫岸穩定。"以上第十三條中"有關管理辦法和技術標準",第十四條中"有關規范規定"所涉及的管理辦法、技術標準、規范規定沒有明確，更加具體的說明小型水庫法律法規、制度和標準規范的欠缺，在掌握和執行相關法律法規自然相當困難，這也造成在現實中小型水庫管理存在制度法規模糊。
要解決以上問題，政府部門首先應該從技術、質量和管理分別制定小型水庫標準、規范。研究小型水庫的地質、水文特征，深入研究小型水庫的結構特點，編制符合小型水庫的水文計算方法及水工各結構物新建、改擴建、除險加固的設計、施工、竣工驗收標準規范，不僅令今后小型水庫的新建標準規范化，更加使小型水庫技術專業化，避免參考大中型水庫標準規范產生的弊端，如：標準過高，設計復雜，建設不經濟。
小型水庫從施工到運行各個環節的質量是關鍵，編制質量標準、規范尤其必要，包括：施工、運行、管理質量標準規范。施工質量標準主要針對的是施工過程中的各環節、各工序以及工序與工序銜接必須滿足質量要求，大壩、溢洪道、放水設施的新建及除險加固只有層層把關才能更好地杜絕質量事故，保證生命財產安全。運行質量標準是編制水庫在調度運行整個過程中的所處的安全環境下的安全操作，給運行管理人員一個操作手冊，讓他們掌握水庫調度運行的技能技巧，讓水庫的運行長久安全，并且在水庫遇事故時妥善處理。管理質量標準是編制水庫在日常管理中的管理機構、管理人員、管理經費以及管理器械的管護方式及準則，水庫各水工結構日常管護的標準，讓管理從人到物的統一規范化。標準、規范經制定出臺，水庫運行主管單位將有一個對技術、運行、管理衡量的"尺子";上下級管理機構各自在小型水庫管理的執行中明確自己的工作、責任；管理人員有章可循、有法可依，在操作過程中有條不紊地進行。
標準、規范是否被嚴格執行，政府機構應該靈活運用決策權、組織權、協調權、控制權、監督權來控制，在這些權利的運用過程中需要"法律法規的保駕護航",在標準的衡量下，法律也更加具有說服力和威信。法律明確責任主體、法律條例、違法情況及處罰條例后，可以對管理機構、人員強加管理，不按標準執行、玩忽職守等等違法違規操作一旦造成法律所不允許的情況都將受到懲罰。
全國各區縣的小型水庫管理體制多樣、不統一（有的由國家管理，有的由地方政府管理，甚至有的由村級管理）會使上級到下級管理機構執行管理機制不順暢，管理指令多樣，使管理程序交叉復雜、不快捷。健全管理體制，使管理體制盡量簡化，責任主體明確，上下級管理機構責任、分工明確；上級管理機構到最終執行的管理機構快捷、順暢，最快解決上級要求。
各級管理機構完善自身管理體制，嚴格控制管理機構內部人員，分工明確，賞罰分明，是機構良性運轉前提。各個機構良性運轉是整個管理機制實行的必要條件，各機構按相關法律法規嚴格合理制定管理制度，建立新的管制辦法、管制準則、管制空間、管制范圍，以使管理人員、經費、器械、資料等人事物長久良性運轉。
結合"多中心理論"小型水庫的管理將會有社會組織主要參與日常的運行管理，因此在社會和政府管理機構中應該有個緩沖的機構，使社會組織權利得到保障，政府的管理機構的管理權利也可把握在手，因此水行政主管部門應專門設立一個監督管理機構。小型水庫步入市場化，其資源開發將產生巨大利益，為了避免市場開發的違規操作使小型水庫長久運行遭受阻礙和避免政府對小型水庫的管理機構濫用職權，該監督管理機構可監督管理政府職能部門和社會組織，讓市場和政府在各自的"責、權、利"范圍內自由且有度。
3.5.2 政府管理層次及組織結構。
管理層次又稱管理等級，是組織結構內部管理層級的數目，職權等級鏈上所設置的管理職位的級數，即最高層管理人員到基層工作人員之間隸屬關系的數量。
小型水庫所有權屬國家和農村集體所有兩種，其特有的所有權形式讓其對應的政府部門多、規模幅度大，所涉及的管理層次多樣、跨度大，造成管理效率低。小型水庫管理層次必須劃分適當，過多過少都不可行，必須以滿足管理效率為準則，必須保證管理工作分工明確、職責權力清楚，滿足管理靈活多變、適應發展變化，提高管理人員的積極性、創新性及主動性，讓小型水庫的管理信息流暢、上級對下級監督和控制有力、政策執行到位。
我國各級行政單位實行上下級垂直領導，下屬部門接受上級的指令，各級主管負責人負責所屬單位的一切問題。政府管理層次從上到下為中央、省、市、區（縣）、鄉（鎮）五級制。小型水庫的管理層次根據自身特點并結合政府機構的管理層次，從上到下分為決策層、指揮層、管理層、執行層、操作層五層，水行政主管單位的各個管理層次及每個管理層對應的部門之間的關系。
組織結構，是指一個組織內如何進行分工、分組和協調合作，整合完成總工作任務，以實現組織目標為目的，經組織理論指導，并經組織設計形成的組織內部上下層次、縱橫向部門之間的排列方式[77],即組織內部的構成方式。小型水庫的組織結構設計需確定對應的組織系統，將組織系統合理組織成結構形式，明確各部門的職責和職權，最終讓各個部門之間縱橫向緊密聯系，暢通運行。組織結構的一般類型： 直線制、職能制、直線職能制、矩陣制、中央集權制、分權制、多維立體制、模擬分散管理組織形式等。
根據小型水庫工程的規模和特點，小型水庫規模較小，為了讓上級組織對下級組織的管理業務簡單、工作流程少并且固定，采用直線制組織結構形式（如圖 3-2）。
這樣可以簡化組織結構、明確各級規章制度、劃分各級管理的權限、任務和職責，集中權利、管理統一、加快信息溝通。部門內部組織形式可以分別采用縱橫結合制組織結構、矩陣式組織結構和直線職能制等三種組織形式。
（1）縱橫結合制組織結構。
該組織結構將部門內部各級行政主管人員從繁雜的日常各項事務中解脫出來，專業化的設置各個職能部門，并且直接接受行政首長命令，執行行政首長指令處理本專業的日常事務[78],同樣各職能部門擁有履行某一專業范圍內對首長進行監督建議的權力。各個職能部門之間還擁有指導甚至指令同專業下級職能部門的業務的權力。專業化的職能部門強調了該組織結構的專業性，讓行政主管人員從事專業化工作而不是繁雜多樣事務。
（2）矩陣式組織結構。
隨著管理事物的繁雜，致使管理出現問題的誘發因子隨之日益多元化、其影響廣泛后果嚴重，導致對管理中出現問題要快速反應，解決問題能力的要求大大提高，因此采用一般的管理組織結構來應對復雜的非常態的管理對象，就越來越不適應，矩陣式組織結構應運而生。其中橫向結構是根據職能劃分[79],縱向結構的為應對突發問題設置的應急工作小組系統。應急工作小組成員既同原職能部門保持組織上和業務上的聯系，接受原部門領導的垂直領導，又要對工作小組的主管負責，服從應急管理工作小組的管理。該組織結構強調各部門協同配合，提高解決突發緊急事件的能力，充分發揮應急工作作用。
（3）直線職能制組織結構。
小型水庫的水行政主管單位基本為區縣水務局，運行主管單位和責任人為鄉鎮，為了簡化日常運行管理的控制、調配、管理、監督工作，為了讓區縣水務局管理簡單、穩定可采用直線職能制組織結構（如圖 3-5）。
直線職能制組織結構結合了直線制組織結構和職能制組織結構兩種組織結構的優點，彌補了各自的缺點。主要優點是：從全局出發整體考慮，統一領導。該組織形式的缺點是： 水利站、工程站、財務科、水政科等職能部門不參與縣水務局的具體管理工作，僅為其提供參謀導致水務局領導的工作量大，水務局容易干擾鄉鎮管理者對小型水庫工程的正常工作。
