本篇論文目錄導航：

【題目】小型水庫管理體制創新探究
【第一章】小型水庫長久安全運行管理研究緒論
【第二章】小型水庫現狀及管理問題
【3.1 - 3.4】運用“多中心理論”革新小型水庫管理機制
【3.5】法律約束與政府主導的水庫管理
【3.6 - 3.7】建立“多中心理論”的水利管理機制
【第四章】璧山區水務局水庫管理案例分析
【結論/參考文獻】水庫管理中多中心理論的運用研究結論與參考文獻

第三章 基于"多中心理論"的小型水庫管理機制

3.1 多中心理論基本原理

20 世紀 70 年代，西方國家社會公共事務管理出現"公共地悲劇"[60]、"集體行動困境"、 "搭便車"[61]等治理困境，開始公共事務治理變革，對此大多采取兩種應對之策：政府的國有化[62]和市場的私有化。政府管理公共事務往往會出現與社會信息交流不暢和辦事低效等問題；而市場基于對利益競爭的最大化。美國印第安納大學的文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）與埃莉諾·奧斯特羅姆（ ElinorOstrom）夫婦廣泛研究公共事務治理，并在此基礎上，發現除了政府與市場之外還有另一個方式的存在：公共事務內部關系的自我組織治理（如在社區服務中，除了政府以及市場化方式提供的服務以外，社區居民完全可以自發的組織進行自我管理[63],更好地避免規避責任、搭便車或其他機會主義行為的情況發生，更好地發揮效益），進而提出"多中心"[64]的治理理論。"多中心"一詞不僅僅對公共物品和公共事務的管理模式[65],更是一種思維方式和價值觀念[66]的體現。多中心理論是以公共管理、政治學與公共政策領域為學術背景，但這一理論提出不局限于一個領域而是要跨學科的，其理論的內涵、實質、影響[67]遠遠超出其學術背景所及的領域，它汲取了其他社會科學的相關理念，同時也為眾多的社會科學的發展提供了獨特的理論視角。

"多中心理論"打破了原先對于公共事務的管理只有政府一個中心的束縛，政府、市場與社會共同參與社會公共事務管理。西方在社會管理領域中流行以社會為中心的公民社會理論與以國家為中心的法團主義理論，兩者都強調單中心模式的社會管理，而"多中心"理論形成了一個由多中心而構成的管理網絡，不再爭論"分權"、"集權".

"多中心理論"下政府不是無權了，而須轉變自身角色，承擔不同任務。政府不再為單一主體，實施對公共資源的完全支配以及對社會公共事務全盤管理，但"多中心理論"也不能限制政府在社會公共事務管理中的作用，政府將轉變角色和管理方式。

"多中心理論"主張權力的多樣化和分散化[68],反對權力的壟斷和集中化，存在多個組織體制分配權力。它用多重權力管理公共事務的方式取代了傳統的一個部門完成一件事情的模式。這種看似重復和紊亂的管理體系，事實上卻兼具高效性、競爭性和活力。因為，公共事務關系著政府、社會及市場各個方面，一個部門全權管理會影響其他利益者對公共事務的參與，而采取多個具有不同權力的權力中心來分配公共事務管理職責和范圍，通過相互合作、競爭、協商，使公共事務管理具有全面性，利益相關者同時發揮各自的作用,而政府靠命令統一執行是無法實現其效果的。"多中心理論"其理論框架： 一是強調治理主體的多元性[70]
,包括公共機構、私人機構[71]或公共機構和私人機構的合作；二是強調參與及組織自發性，多中心理論強調管理對象內部受益者的參與，通過內部需求自發產生非政府機構，并用對話形式達成一致，彌補政府管理失調和不足；三是強調管理方式和手段的多樣，除了采用傳統公共管理的政府制手段之外，還可采用新的管理方法和技術，以提高效率，更好地對公共服務和公共事務進行控制和引導；四是將公共事務的良性運行作為管理的核心內容，"多中心"理論存在于地方、國家、全球各個層次之內[72],但不同層次及同一層次不同的管理組織都將公共事務的良性運行作為管理的核心，以提高公共事務功能效益的發揮。

我國已進入社會管理創新時期[73],改革開放以來隨著國家的發展，經濟體制改革使我國的社會結構發生很大變化[74],利益格局進行著深刻的調整[75],人們的思想觀念、意識素質發生了巨大的變化[76],使社會管理問題紛繁復雜。我國學者在研究公共管理事務時開始各個領域大量引入"多中心理論",如：社會組織參與社區管理與服務、公共危機治理、農村公共物品供給問題、圖書館管理、跨界水污染治理等等。

3.2 運用"多中心理論"革新小型水庫管理機制

我國小型水庫在 2015 年全面翻新后，將會為我國的經濟建設發揮巨大的效益，但要保證其長久可持續的發揮功能和效益，必須調整管理模式，改革管理方式，創新出具有活力且能自發的良性運行的管理機制。深入研究"多中心理論"的基本理論和實踐經驗，分析小型水庫的性質特點，分析研究"多中心理論"運用于小型水庫管理機制的可行性，預測可能面臨的問題，最終達到解決小型水庫管理所面臨的各種現實問題和矛盾。

3.2.1 運用"多中心理論"解決管理難題。

小型水庫管理問題是國內外水庫管理的難題，其數量多、分布廣的特點，使政府管理難度加大，政府的人力、物力、財力有限，難以滿足所有的小型水庫管理需求。迫于上級的壓力和自身能力的有限，小型水庫的主管單位在其管理上就只能按照上級指示對重點或方便管理的小型水庫實施具體管理措施，而對于偏遠、上級不關注的小型水庫就只能基本滿足水庫不發生事故或潰壩等要求。而"多中心理論"的運用將會有多個權力中心，市場、社會組織或個人都可得到相應的權力去參與小型水庫的管理。這樣政府可以轉變角色，主要引導或監督其他組織對小型水庫的管理即可。其他組織的來源可以是水庫周邊的農民、需水者、旅游開發企業、志愿者或小型水庫科研人員等等組成，他們直接或間接的跟小型水庫有著利益關系，這種利益關系可以驅動他們自發的管理好小型水庫，使他們利益更大化。市場這只"無形的手",可以轉變小型水庫公益性的特點，讓其被社會關注度提高，市場的需求將會讓小型水庫的資源得到開發，加大小型水庫資源開發的競爭性，在競爭中提高小型水庫的管理，使其更加科學化。"多中心理論"在其它公共事務中的實踐也可為小型水庫的管理提供經驗。

3.2.2 運用"多中心理論"優化調解"責、權、利"矛盾。

小型水庫由政府壟斷管理，"責、權、利"被政府獨掌，小型水庫的公益性對其非政府人員或機構成為了無意型，解決百姓生活生產需水發生問題時更是讓小型水庫成為政府和非政府的矛盾點。"多中心理論"要求多個權力中心，將政府大權分解給多個小型水庫的利益相關者，如農民、用水協會、環境保護志愿者、科研人員等等。他們擁有小型水庫各方面的權力，并分別對小型水庫各方面進行管理監督。這些權力擁有者將爭取自身利益，加大對小型水庫的開發，利于小型水庫可持續利用，因此他們將共同為小型水庫承擔責任。除了共同承擔小型水庫的責任，他們還擁有自身責任和相互監督的責任。在政府的主導下，各個權力中心優化分解小型水庫的"責、權、利",讓各方"用權力，奪取利益"、"用責任，維護利益"、"以責任，履行權力",最終讓小型水庫良性運行。

3.2.3 運用"多中心理論"的優點。

（1）打破"單中心"的政府統治模式。

"多中心理論"的運用將打破"單中心"的政府統治模式，實現管理主體和權力中心的多元化，讓政府、市場和社會共同參與小型水庫整治管理，構建三維框架，反對權力壟斷和集中化，讓各方相互競爭，相互監督，"責任互擔、權力共有、利益同享"促進小型水庫功能效益的發揮。根除小型水庫從建設至今完全實行政府上下層管理模式，解放管理的獨裁性，促進各管理機構完善管理體系，調動管理工作人員積極性，提高創新意識，健全監督考核。

（2）彌補政府、市場和社會的調控協調。

"多中心理論"的理論核心是"多中心",提倡多個權力中心和組織機構管理公共事務，支持權力分散。這樣既加強多個組織對公共事務的參與積極性，更提高各方的互動，更加要求各方加強調控協調遏制矛盾發生。小型水庫由于社會關注低，社會參與少，導致小型水庫的當地政府與社會溝通不足，兩者之間矛盾突出，"多中心理論"將權力分散，讓各方面對矛盾都有權主動化解，增強政府、市場和社會的調控協調，促進管理和諧。

（3）提高小型水庫管理效率和活力。

"多中心理論"的運用將使更多的組織或個人有權參與公共事務的管理，這些組織一般是由受益者、志愿者、科研人員或社會上關注該公共事務較高的人組成，他們對于管理充滿熱情和積極性，發現和處理問題更加快速和靈活，而政府在處理公共事務的問題上有程序性和制度性的弊端，提高小型水庫管理效率。

（4）促進民主性及提升民間組織效力。

"多中心理論"的運用將集中社會力量，構建民間組織，充分發揮社會資源，吸納社會上的精英代表廣大人民群眾，給群眾更多發言權，全面體現了民主性。

社會組織的依法建立，有著非政府性、非黨派性及非營利性，志愿性強，了解社會問題本質，可及時有效靈活的處理，更加提升了我國的社會民間組織力量。

3.2.4 運用"多中心理論"的條件。

（1）利益相關者多元化。

"多中心理論"意味著對于公共事務有著多個權力中心，但是各個權力中心都必須與該公共事務有著利益關系，利益是作為公共事務和非政府組織的紐帶，沒有利益關系無法確認該權力中心對于公共事務所分擔的責任、權力、義務及其大小。政府對于公共事務有規劃、監督、控制及管理的職能職權，而非政府的社會組織應該擁有使用權、受益權、經營權、管理權或關系到自身利益安危的保護權等等。針對小型水庫，與其相關利益者除政府外包括農民、下游城鎮百姓、科研單位及人員、環保主義者、小型水庫開發企業等等，這些都對小型水庫有著千絲萬縷的利益關系，并且十分關注小型水庫是否安全運行，因此由他們組成一個或多個社會組織，并將"多中心理論"運用，會讓小型水庫長久可持續的安全運行。

（2）主體的相對獨立性。

運用"多中心理論"所產生的非政府組織是公共事務運行或發展內在所需而自主組織、自主建立的，這些組織圍繞著公共事務治理特定問題，必須讓其具有獨立性和自主性。政府對于這些組織應該讓其擁有自身的特權，特別是發表言論和行使自我意見的權力，減少政府的干預，加強社會組織的自主能動性，這樣社會組織的存在才具有實際運用價值。

（3）社會組織的依法成立。

社會組織的構建要利于小型水庫的管理，政府需對社會組織的構建加以限制，首先社會組織必須依法建立，符合法律程序和規定，并且與現行的管理體制相契合；其次社會組織應該承接政府部分轉移職能，有效彌補政府管理上的空白；最后社會組織自身的體系和制度完善，組織內部運行協調有序，人員引進有效有保障，資金問題可解決，政府的扶持較大。

（4）信息公開透明。

政府和社會組織在小型水庫管理過程中，雙方應該信息共享，相互交換各自掌握的最新動態，促進管理協調；管理過程中遇到問題應公開透明，雙方不得隱瞞問題，耽誤解決處理問題時間，特別對于突發緊急事故，雙方及時有效的了解情況，才能以最快的速度處理突發事故。

（5）監督考核體制健全。

運用"多中心理論"所構建的社會組織是否有效參與小型水庫管理，是否與政府單位的管理相沖突，是否服從政府單位的協調行動，這些都直接影響小型水庫的長久運行。建立監督考核體制就是解決以上問題，讓"多中心理論"的運用適應小型水庫管理需求。

3.2.5 運用"多中心理論"的功能。

（1）"多中心理論"調和小型水庫管理矛盾。

小型水庫作為我國的公共資源和財產，分布于全國每個區縣，且區縣擁有對小型水庫的自主管理權。因此各區縣對小型水庫的管理模式各異，但是都面臨著區縣水利部門、水庫所在地當地政府、水庫運行管理單位、當地百姓等各方對小型水庫"責、權、利"的爭執和矛盾，且市場對小型水庫的開發較少，即便其被市場開發也多受政府的限制。"多中心理論"就是改變傳統小型水庫管理單一模式，引入市場、社會組織、其他非水利部門甚至私人參與管理，打破以往僅有各級政府部門管理死循環，激活小型水庫內在的價值。

（2）"多中心理論"實踐小型水庫管理功能。

自 20 世紀 70 年代文森特·奧斯特羅姆（ Vincent Ostrom） 與埃莉諾·奧斯特羅姆（ Elinor Ostrom）夫婦提出"多中心理論"至今，"多中心理論"在治理公共管理事務已有很成熟的理論基礎和實踐基礎。我國學者在很多公共事務管理領域也開始大量引入研究"多中心理論",如：社會組織參與社區管理與服務、公共危機治理、農村公共物品供給問題、圖書館管理、跨界水污染治理等等。這些也為小型水庫的管理機制研究提供了可行性證明。

小型水庫的公共特性，且具有被市場開發潛力，引入第三方（如地方民眾組織、非政府部門）參與管理更加合理，符合"多中心理論"的運用條件，再加上小型水庫所處的新形勢，迫不及待需要創新管理機制。

3.2.6 運用"多中心理論"可能面對的問題。

（1）"多中心"變為"無中心".

"多中心理論"構建了多個權力中心，但是這多個權力中心要有一個中心目標，達到有效管理小型水庫的目的，而不是"無中心",各個權力中心以自我利益為主，相互推諉各自的負擔和責任，造成管理混亂和無序。因此政府應該發揮主導性，讓非政府組織自發的向著共同治理目標。

（2）政府對社會組織干預過大。

一些政府官員的腐敗，唯利是圖，將社會組織的權力剝奪，讓社會組織成為政府的傀儡，不斷干預社會組織的職能權力，讓社會組織的成立形同虛設；一些政府不愿權力分割，掌握著壟斷和集中化的權力，這樣自己在利益分配上更加有權，導致社會組織的運營被干預，處理問題困難重重。

（3）社會組織自身能力限制。

社會組織的構建畢竟是自發的，其人力、物力、財力有限，機構組建的合理性及組建后是否能正常運營也需要各種因素積極配合。因此社會組織自身能力的限制將最終決定其是否能參與小型水庫管理和服務。

3.3 小型水庫分類

小型水庫自二十世紀中期全國各地集體投資、義務投勞建成到目前已經歷了大半個世紀，在這期間水庫的各種水文因素與其周邊環境的各種地理因素、氣象因素相互影響、相互作用，逐漸變化，現已產生"水庫效應".它現在所發揮的功能及作用已遠遠超出"灌溉、防洪"等建設初期的目的，甚至有些小型水庫所具有的功能效用在其所處的位置與人們的日常生活息息相關。而目前小型水庫不論其所發揮的功能作用如何就只有按其庫容大小或筑壩材料分為"?。?）型水庫"、"?。?）型水庫"、"均質土壩"、"土石壩"等。小型水庫按照現在的單一歸類，所體現的功能基本是公益性，政府在制定其管理的制度法規也就統一制定，讓其有特殊功能的水庫沒有根據其功能加以管理，所制定的法規也很難讓市場有序介入，讓小型水庫的資源開發被限制，并使其缺乏社會的關注，讓其他更具實力的管理和開發小型水庫的機構、組織或個人無機會。小型水庫管理靠自身資源的開發推動其進入良性循環運行將利于小型水庫自身長久的安全運行，讓社會收益，推動我國的經濟建設。這也結合了文章的主體"多中心理論",讓小型水庫脫離政府的全權管理，引入其他管理組織、機構或個人。

將小型水庫根據其主要功能效益和潛在的資源價值分類，并根據分類重點開發小型水庫所屬類型的資源價值，引入市場機制，讓市場的競爭機制將小型水庫利益充分展現，使其在利益的驅動下被管理。市場的驅動還將激勵管理主體研究小型水庫的管理方法和手段，加入更加科學現代化的管理理念。"誰管理，誰有權，誰獲利",管理水庫的組織、機構或個人將會把小型水庫管理放在第一位，充分讓小型水庫發揮效益。這樣會有效解決上文所述的小型水庫的管理責任主體不明、管理人員不到位，管理經費缺乏，日常維護丟失及管理器械的購買等問題。

本文將小型水庫按照其所具有的功能效益和潛在的資源價值分為現代農業型水庫、安全飲水型水庫、環境型水庫、景觀型水庫?，F代農業型水庫是水庫下游或周邊有大面積的農業用地，水庫主要為現代農業提供灌溉用水，防洪抗旱，保證農業生產，為現代農業服務。安全飲水型水庫是水庫被作為城鎮居民飲用水水源，為城鎮居民的生活用水提供保障，當然水庫庫區內的水質要求就將特別嚴格。

環境型水庫是水庫周圍無其他水源，水庫在防止荒漠化、水土保持等生態問題或自然景觀中發揮重要作用，為其周圍植被提供生長用水的水庫。景觀型水庫是水庫為美化城市，給城市增添景色，為城市景觀建設做出貢獻，或是在旅游開發中作為游湖玩水的水庫。政府機構應該實地調查、市場問卷分析制定出統一的分類標準。

3.4 多個權力主體分析

3.4.1 政府。

（1）利益訴求。

政府成立是依靠整個社會公眾的認可和支持，政府是社會公眾的代表，政府利益代表的是公共利益。政府應該以自由、民主、平等、保障人權為原則，以公共利益作為最根本的利益訴求，致力于解決人民、社會、國內國際各種問題。小型水庫是農業、農村、農民重要基礎設施，政府應利用專項資金以及社會資金，對病險水庫進行整治，改革創新水庫管理模式，促使水庫長久安全運行。實現政府對小型水庫的最大利益訴求，抵御自然災害以保障糧食穩產，提高農民收入，促進現代農業發展，保障農村用水安全，維護生態環境，為我國經濟建設奠定基礎。

（2）權力所有。

運用"多中心理論"建立的管理機制，政府是權力最大者，它有權允許、控制其他權力中心進入管理體系。這主要是因為政府所擁有的權力包括法律法規、政策規劃、組織實施，用法律、制度及組織等權力來實現自身對小型水庫的管理。

通過法律法規可體現政府對小型水庫管理的權威性。政府可通過各種法律法規，執行對政府和非政府行為的控制，決定社會組織是否可參與小型水庫管理，劃分權力，分配各方職能職責；規范水庫在籌資建設、運營管理等環節的標準性和合法性；促進小型水庫的產權改革，適應市場需求，擴寬投融資渠道；完善資金管理，確定投資貸款的降息補貼等優惠政策等。

政策規劃是政府落實小型水庫建設管理的重要手段和工具。政府所出臺的各項政策是對法律法規擴充，且更加靈活和有效，具有激勵性。如在小型水庫的建設方面政府可建立投融資平臺，允許社會投資，提供貸款優惠；對小型水庫運行管理可采取承包、租憑、股份合作制、拍賣等方式獲得產權和管理權等等，這些政策極大的鼓勵和扶持社會參與小型水庫的建設管理。

政府從上到下的有效組織才得以實現發揮廣大人民群眾的作用，完成對小型水庫的管理。政府的人力、物力、財力是有限的，政府在小型水庫管理中必須扮演組織協調的主角，充分發動社會群眾，調動群眾積極性，進行資源整合配置，引導社會各界力量發揮作用和優勢，小型水庫管理才會有效。 政府還應協調平衡好與非政府的關系，起到橋梁和潤滑劑作用，利用多中心理論讓小型水庫管理良性循環。

（3）職能職責。

參與小型水庫管理的政府部門主要有水利局、發改委、財政局、國土局、林業局、農業局等等，這里主要介紹水利部相關職能職責。中央政府對全國的小型水庫統一領導并組織建設和管理工作[76],包括總體規劃編制，擬定建設標準、管理標準，承擔主要投資，監督地方政府開展小型水庫新建、除險加固、運行管理等工作。省級和市級政府主要對本行政區域內的小型水庫負責，主要負責項目審核[77]、資金配套、工程驗收以及監督考核轄區內縣級政府對小型水庫的管理等。

縣級政府對小型水庫的建設和管理是主要的組織者及管理者，負責組織相關部門編制小型水庫新建、除險加固總體規劃，組織水庫的建設[78]和管理工作。鄉鎮政府一般履行本鄉鎮范圍內的小型水庫管理。上級政府對下級政府賦有協調、監督、指揮的義務。

3.4.2 社會組織。

（1）社會組織的產生。

小型水庫根據上文所述劃分種類后，不同類型就會有不同的開發方式，甚至是某種開發項目的重要基礎保障，如現代農業開發、農村安全飲水，沒有小型水庫作為水源，其項目是難以實施的。小型水庫也就會直接進入項目開發設計中，也就有不同的開發組織、機構或個人需要擁有小型水庫的管理、使用權，小型水庫的水行政主管單位如果不將小型水庫的管理使用權釋放給參與小型水庫相關項目的開發者，不僅會影響其項目的開發，還會就小型水庫的管理使用權產生矛盾。

相反，小型水庫的水行政主管單位釋放管理權，將其日常的運行管理交給小型水庫參與的市場開發者，這將促進其項目市場化開發，使開發者擁有更加自主的使用權，項目得到效益，進而激勵開發者對小型水庫進行管理；相反如果小型水庫管理有問題，與其相關項目就會虧損，這是市場開發者不能接受的。因此引入對其小型水庫資源開發受益的社會組織對小型水庫進行管理將會使小型水庫的管理和開發項目得到雙贏。小型水庫周邊農民、投資商、下游城鎮居民、志愿者、用水協會及科研人員都是屬于小型水庫管理內部組織，事關小型水庫的管理、使用，由他們組成社會組織參與小型水庫管理可提高管理效率，促進管理機制良性循環。

"如何引入社會組織，如何監管這些社會組織？"這也是小型水庫水行政主管單位深思的問題。水行政主管單位根據小型水庫參與的項目或對其周邊影響較大的因素，有兩種引入社會組織的方式：一種是讓需求者或受益者，自發的組成一個社會組織，該社會組織建立一個完善的管理體系，組織管理人員，經水行政主管單位培訓合格，擁有小型水庫管理使用權；另一種是水行政主管單位建立一個社會組織，完善制度體系，選擇與小型水庫開發相關的社會人員成為該機構人員，并對其人員進行培訓。但是該社會組織是否滿足小型水庫的管理需要，管理方式能否良性運轉，都需要水行政主管單位建立完善系統的監督管理體制和考核標準。

（2）利益訴求。

從社會組織的組成看主要有逐利和公益兩種類型，農民、開發商等是屬于前者，他們對小型水庫的利益訴求是經濟利益最大化，對于建設小型水庫周期短、造價低、投資省，對于管理小型水庫通過灌溉、發電、養殖、開發旅游，都可獲得可觀的利潤。小型水庫通過作為鄉村旅游、農家樂、房地產的附屬產業，不僅有利的支持主業，增加農民收入，而且優化生態環境、改善鄉村風貌、提高居住環境，這些也刺激加強小型水庫管理。但是政府在引進這些社會組織時需要強化小型水庫公益性引導，保證小型水庫在資源被開發的同時服務于大眾。

下游城鎮居民、志愿者、用水協會及科研人員等社會組織具有公益性、非營利性、非政府性、自愿性及獨立性，他們以保護水資源、保護生態環境、促進水庫資源價值開發、促進經濟發展等公共利益為利益訴求。政府應該尊重各方的利益訴求，通過利益訴求作為引力，促使多個權力中心保證小型水庫運行管理的可持續性。

（3）權力所有。

社會組織掌握著水庫管理的重要資源，可為水庫管理提供直接的人力、物力、財力，政府通過正確的引導讓社會組織有序、合理的擁有使用權、管理權、經營權，緩解水庫管理壓力，促進多方受利獲益。社會組織還擁有豐厚的社會資源，為了生態環境、村容村貌、世代傳承的文化，他們可積極、有效的組織開展管理活動，并且彌補法律法規的缺失。社會組織是小型水庫管理的內部動力，能吸引各類管理主體，給小型水庫管理帶來經濟和人力支持。

（4）職能職責。

政府通過對社會組織的培訓可讓其獲得管理專業知識和安全防患意識，可獨立對小型水庫實施專業化管理。社會組織擁有自我組織、自籌資金、自我管理的職能，通過合作互助、自我服務，實現組織成員對小型水庫的日常運行管理和維護。

社會組織有責任不斷提高內部管理，健全管理制度、訓練內部人才，內部管理不斷規范化、科學化。社會組織還有服從政府的規劃、監督、考核的義務。