新型城鎮化是我國現代化的必由之路.新型城鎮化有利于釋放內需巨大潛力,促進產業升級;有利于破解城鄉二元結構,解決農業、農村、農民問題;有利于推動城鄉區域協調發展,促進社會公平和共同富裕.新型城鎮化對于全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化建設具有重大現實意義和深遠歷史意義,是我國經濟社會持續發展的新引擎.
一、新型城鎮化發展背景
新型城鎮化是基于我國基本國情的必然選擇.我國是一個人口眾多、資源短缺、生態環境相對脆弱、區域之間自然資源和發展水平差異顯著、人口流動的規模和空間跨度較大的發展中大國家,其城鎮化又正處于快速發展階段,經濟、社會處于轉型之中,與發達國家已經進入高度城鎮化階段的情況不同,我國既沒有發達國家城鎮化快速發展時期的環境條件,又沒有發達國家城鎮化快速發展時期所擁有的國際資源.因此,我國不能照搬發達國家城市化發展道路,而必須從我國的基本國情出發,走中國特色新型城鎮化道路.
新型城鎮化是基于有效應對后危機時代復雜多變國際經濟環境的必然選擇.經濟結構失衡是長期制約我國現代化建設的一個突出問題,從需求結構看,集中體現在兩個"過度依賴":在總需求結構中,過度依賴外需;在內需結構中,過度依賴投資需求,消費需求不足一直是經濟發展的"軟肋".一方面由于經濟發展中的外需與內需長期失衡,導致我國經濟過度依賴外需,從而降低了經濟運行的穩定性.
一旦全球經濟出現波動,我國經濟也難以獨善其身;另一方面投資與消費長期失衡,導致我國經濟增長主要依靠投資驅動,并且投資又主要來源于政府投資,民間投資相對較少,消費特別是居民消費又一直是國民經濟的短板.這種主要依靠外需拉動和投資支撐的經濟發展格局,顯然是難以持續,特別是在"后危機"時代,面對歐美等發達國家經濟復蘇進程遲緩,部分新興發展中國家陷入增速下滑、通脹再起的"兩難"困境,以及美歐的再工業化戰略對我國產業形成了高端擠壓態勢和越南、孟加拉、印度等新興發展中國家對我國勞動密集型產業形成了低端擠出效應,我國主要依靠"外需拉動、投資支撐"的經濟發展方式遇到了空前挑戰.為此,轉變經濟發展方式,構建"內需主導、消費支撐"的經濟發展方式,激發經濟發展的內生動力,擴大內需,成為我國經濟發展的必然選擇.據測算,城市化率每提高一個百分點,新增投資需 求6.6萬 億 元,能 夠 替 代10萬 億 元 出口[1]27-29,而據國家發改委宏觀經濟研究院課題組測算,未來10年我國城鎮化釋放的投資與消費需求將拉動經濟增長3.5-6.8個百分點[2]3-34.正如世界銀行所言,城鎮化將成為中國經濟增長、帶動產業發展的發動機.因此,新型城鎮化是有效應對"后危機"時代復雜多變國際經濟環境的必然選擇.
新型城鎮化是基于運用好世界城鎮化發展規律的必然選擇.美國經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾預言,美國的新技術革命和中國的城鎮化是21世紀帶動世界經濟發展的"兩大引擎".
中國的城鎮化不僅決定中國的未來,而且也決定著世界的發展進程.改革開放30多以來,我國常住人口城鎮化率已經從1978年的17.9%上升到2013年的53.7%,累計提高35.8個百分點.但戶籍人城鎮化率只有36%左右,不僅遠低于發達國家80%的平均水平,也低于與我國相近的發展中國家60%的平均水平.根據美國城市地理學家諾瑟姆的城市化發展的三階段理論,我國城鎮化率正處于30%-70%之間的城鎮化加速發展階段,我國城鎮化率至少還有20個百分點提升空間.如果我國城市化率每年平均以1個百分點的速度計算,那么,到2030年,我國將有3.6億農民變為市民或長期在城市工作居住,屆時全國城鎮人口將達到10.7億[3]36.這將蘊含著城市基礎設施和基本公共服務的巨大投資需求,潛藏著農民變市民后支付能力提升的龐大消費市場.因此,新型城鎮化是基于運用好世界城鎮化發展規律的必然選擇.
二、新型城鎮化促進我國經濟社會持續發展的機理分析
\\(一\\)新型城鎮化有利于擴大國內需求,促進經濟發展
在外需增長乏力的情況下,我國經濟發展的根本動力只能來自內需,而擴大內需的最大潛力在于新型城鎮化.新型城鎮化能有效拉動消費需求.一方面,新型城鎮化推動農村剩余勞動力向城鎮和非農產業轉移,有利于農業的規?；洜I,提高農業勞動生產率,有效增加農民收入,進而擴大農村消費需求.另一方面,新型城市化的過程也是農民轉化成市民的過程,意味著進城人員消費觀念的改變、消費結構升級和消費水平的提高,意味著巨大消費潛力的釋放.改革開放30多年來,我國城市化率每年平均以1個百分點的速度發展,城鎮人口平均每年增長2 096萬,每年進城工作和定居的這些人口將帶來巨大的消費需求,與農村相比,全社會90%的消費發 生在城鎮[3]36-43.據 國 家 統 計 局 數 據 顯 示,2011年底,城鎮居民與農村居民人均消費支出比約為3:1,以家庭耐用消費品擁有量為例,城鄉在彩電、電冰箱、空調、電腦方面的差距分別為1.2、1.6、5.4和4.6倍,農村勞動力和人口合理轉入城鎮就業和生活,其收入與消費必然會明顯增加.據測算,未來10年左右,我國居民消費率有望提高15個百分點,使得居民消費率35%提高到50%左右,居民消費率將達到50%左右.最終消費率達到60%左右,城鄉居民消費需求將有望達到45萬億-50萬億元左右[4].
新型城鎮化能有效地刺激投資需求.新型城鎮化過程是第一產業向第二、第三產業轉移,農村人口不斷向非農產業和城鎮轉移的過程.在這一過程中必然伴隨著城鎮基礎設施的建設和發展,能產生極大的投資帶動效應,能有效刺激投資需求.新型城鎮化不僅需要城鎮住宅、供電、供水、道路、通信、燃氣、熱力、垃圾污水處理等基礎設施建設,而且還需要教育、衛生、娛樂、社區服務等公共服務設施建設.
同時,還能夠直接帶動第二產業中的冶金、建材、建筑、裝備制造、電子等產業的發展,以及房地產、現代物流、金融、批發零售、設計規劃、咨詢服務、家政服務等第三產業的發展.房地產業的產業鏈條較長,產業關聯效應明顯,其發展能夠極大地刺激投資需求.據測算,未來10年,我國城鎮化率年均提高1.2個百分點,將再有2億農民進入城鎮,加上現有的1.6億外出農民工,新增城鎮人口將達4億左右.按較低口徑,農民工市民化以人均10萬元的固定資產投資計算,也能夠增加40萬億元的投資需求.
\\(二\\)新型城鎮化有利于調整經濟結構,促進產業結構優化升級
新型城鎮化有利于資源高效配置和集約利用,可以產生規模效益,降低能源消耗,集約利用土地等資源,提高資源利用率,有效緩解資源短缺的矛盾,對經濟結構調整、產業結構的優化升級具有重要的促進作用.新型城鎮化有利于農業現代化的發展.新型城鎮化使得農村剩余勞動力向城鎮和非農產業轉移,一方面,有助于改變農業生產方式,現實農村土地的大規模流轉,推動農業的規?；?、產業化經營,為農業現代化發展創造條件;另一方面,還有助于產生和釋放各類社會需求,加快現代農業生活、生態、旅游、文化等功能開發,促進現代農業發展,加快現代農業的轉型升級,進而推進農業現代化的發展.
新型城市化有利于工業發展模式的轉變和工業結構的優化調整.一方面,新型城市化能夠高效配置和集約利用資源,實現勞動、土地、資金和技術等各類生產要素集約利用,產生巨大的規模效益,進而改變我國經濟發展中高投入、高消耗、高污染、不協調、低效率、難循環的粗放型工業發展方式.與此同時,新型城鎮化不斷釋放的居民消費需求和投資需求帶來的內需擴大,從根本上改變了長期以來主要依賴外需擴張的工業發展模式.另一方面,新型城市化下的市政基礎設施建設標準和城鄉居民消費需求的升級,對技術含量和生態節能產品產生了新的要求,推進工業產品的技術結構、市場結構和行業結構等的優化升級.
新型城鎮化有利于服務業發展速度的提高和質量提升.產業發展不協調,服務業發展長期滯后于經濟社會發展需求的問題,一直是制約我國經濟發展的短板.目前我國服務業增加值占國內生產總值比重僅為46.1%,與發達國家74%的平均水平相距甚遠,與中等收入國家53%的平均水平也有較大差距.我國服務業增速遲緩,發展滯后,與世界服務業相比有很大差距,意味著我國服務業有較大的提升空間,蘊含著巨大發展潛力.新型城鎮化帶來的人口聚集和產業聚集,不僅能夠推動以教育、醫療、社保、就業等為主要內容的公共服務發展,而且能夠推動以商貿、餐飲、旅游等為主要內容的消費性服務業和以金融、保險、物流等為主要內容的生產性服務業的發展.而伴隨著服務業范圍的不斷拓展、規模的不斷擴大、質量不斷提高、服務業產值在國內生產總值中的比重的不斷提升,又將改變我國長期形成的產業發展不協調、服務業發展滯后的局面,最終形成第一、二、三次產業協同發展的格局.
\\(三\\)新型城鎮化有利于破解城鄉二元結構,解決"三農"問題
新型城鎮化有利于破解城鄉二元結構,增強城鄉之間的聯系,實現城鄉土地、勞動力、資金、技術、信息、人才等資源在更大范圍優化配,實現農業發展、農民富裕和農村繁榮.新型城鎮化有利于發展農業.新型城鎮化不僅能夠集約利用資源,節約農村土地,保護農村生態環境;而且通過農村剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移,降低農村人地比例,提升農民人均資源占有量,為農業規?；?、產業化經營創造條件,使農業現代化成為可能;同時新型城鎮化推動非農產業的發展和非農人口的增加,又進一步形成對農產品的巨大需求,為農業的持續發展提供了不竭動力.
新型城鎮化有利于富裕農民.新型城鎮化,一方面通過推動農村的規?；洜I和農業現代化水平提高,可以提高農民務農收入;另一方面,通過推動農民轉移到非農產業就業,可以直接增加農民非農收入;另外,還通過推動農村土地流轉,可以增加農民的財產性收入,從而達到富裕農民的目的.新型城鎮化有利于繁榮農村,推動新農村建設.
新型城鎮化,一方面推動城市現代文明、生產方式和社會生活方式向農村的擴散和傳播,促進農民思想觀念、生產方式和生活方式的轉變;另一方面推動城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋,促進城鄉經濟社會進一步融合,使得農民的生產條件、生活環境和整個農村面貌發生深刻變化,從而達到繁榮農村和新農村建設的目的.
\\(四\\)新型城鎮化有利于推進城鄉區域協調發展,促進社會公平和共同富裕
新型城鎮化在增強城鎮集聚和擴散能力、提升城鎮建設和發展水平的同時,能增強工業對農業的反哺能力和城市對農村的輻射帶動作用,推進城鄉區域協調發展.新型城鎮化,一方面,有利于促進生產要素在城鄉之間合理流動和公共資源在城鄉之間均衡配置.
推動城鄉用地結構和布局優化、城鄉基礎設施建設一體化和城鄉公共服務一體化;另一方面,有利于增強工業對農業的反哺能力,形成用現代物質條件裝備農業、用現代科技改造農業、用現代產業體系提升農業的體制機制,加快農業現代化進程;同時也有利于增強城鎮對農村的產業輻射力度,引導農村工業向園區集中,促進農村第三產業發展,形成城鄉合理分工的產業布局;另外,還有利于建立城鄉優勢互補的環境保護和治理機制,提升城鄉生態環境的質量,增強城鄉可持續發展能力.
新型城鎮化在進一步提升城鄉居民生活質量和水平的同時,使越來越多的農民轉化為市民,在勞動就業、工資福利、公共衛生醫療、子女教育、社會保障等方面享受平等權利,公平分享現代文明成果.隨著城鄉基礎設施建設、經濟發展、公共服務、社會管理等一體化進程的推進,城鄉居民公平分享城鎮化帶來的物質和精神文明成果,城鄉居民生活質量和水平的差距越來越小,進而促進社會公平和共同富裕.
三、新型城鎮化發展路徑
\\(一\\)著力提高城鎮綜合承載能力,為新型城鎮化發展提供基礎支撐
面對日趨強化的資源環境約束,必須樹立集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化發展理念,加快構建資源節約、環境友好的生產和生活方式,全面提升城鎮化發展質量和水平,促進城鎮可持續發展.
大力推進城鎮基礎設施建設.要優化布局,完善網絡,構建便捷、高效的現代化綜合交通網絡,加快推進鐵路、公路、航空、港口的建設;要優化城市路網結構,提高道路交通管理水平,優先發展公共交通,加強步行和自行車交通系統建設,倡導綠色出行,緩解交通擁堵;要進一步完善電力、通信、給排水、燃氣熱力管網、道路、照明、垃圾污水處理等市政基礎設施,加大城鎮信息基礎設施投入,統籌信息基礎設施規劃、建設和管理,加快推進"三網"融合,建設數字化城鎮.
進一步加強城鎮公共服務設施建設,統籌布局學校、醫院、文化設施、體育場所的建設,加大對教育、醫療、文化投入力度,特別是要提高中小城市和小城鎮的公共服務水平,逐步解決優質公共資源短缺問題,讓人民群眾公平分享優質服務資源.
積極構建資源節約、環境友好、綠色、低碳、宜居城鎮.一方面,要大力提高城鎮土地利用效率,切實提高城鎮建設用地集約化程度,形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的城鎮建設格局;同時還要積極推行循環經濟、低碳經濟等綠色經濟發展模式,加快形成資源消耗低、環境污染少、資源利用水平高的產業發展新格局.要強化節能減排,切實提高能源利用效率,降低能源消耗和二氧化碳排放強度,注重從源頭上降低能耗、防治污染;另一方面,要加快建立資源有償使用和生態補償機制,完善防災減災應急體制機制,廣泛開展植樹造林,減少水土流失,構筑生態安全屏障不斷提升環境保護和生態建設水平.
\\(二\\)大力調整優化產業結構,為新型城鎮化發展提供持久動力
要充分利用我國經濟社會發展的戰略機遇期,調整優化產業結構,強化產業發展對就業的帶動作用,增強產業的可持續發展能力,為農村剩余勞動力轉移提供盡可能多的就業崗位,進一步夯實新型城鎮化發展的經濟基礎.為此,要大力推進產業結構戰略性調整,著力構建以高新技術產業為主導、服務業為主體、先進制造業為支撐、現代農業為基礎,結構優化、技術先進、清潔安全、附加值高、吸納就業能力強的現代產業體系.具體應從以下方面著手:大力發展現代農業,促進農業現代化發展.要加大對農業的投入,改善農業生產條件,依靠科技進步和農民素質提高加速傳統農業向現代農業的轉變,實現農業生產的專業化、商品化和社會化,提升農業發展水平,促進農業現代化發展.
調整優化第二產業,提升工業化發展水平.要積極發展高新技術產業,培育壯大新興產業,改造和提升傳統產業,大力推進主導產業高端化、傳統產業品牌化,加速提升制造業發展水平,積極運用新材料、新結構、新技術、新設備促進建筑業轉型升級;同時要加強區域聯系,強化城市間專業化分工協作,增強中小城市產業承接能力,構建合理的產業分工協作體系,扶持龍頭企業,增強其對區域產業發展的輻射帶動作用.
著力發展第三產業,增強城鎮創新能力.要把推動服務業大發展作為產業結構優化升級的戰略重點,促進服務業發展提速、比重提高、結構提升.一方面,要堅持生產性服務業和生活性服務業并重,現代服務業和傳統服務業并舉;另一方面,要順應信息化發展新趨勢,大力發展電子商務、物聯網、互聯網內容產業、4G網絡服務、網絡電視、移動多媒體廣播電視等新興服務業;同時要運用信息技術和先進管理理念整合資源,依托城市存量資產發展高端服務業和現代特色商貿.
\\(三\\)積極推進體制機制創新,為新型城鎮化發展提供制度保障
破除城鎮化發展中的體制機制障礙,尤其是破除城鄉二元體制障礙,是城鎮化健康有序發展的重要保障.只有不斷地推進土地、戶籍、財稅、行政管理等各方面的體制機制創新,才能為新型城鎮化發展提供制度保障.
積極推進土地管理制度創新.要通過深化土地制度改革,完善土地價格形成的市場機制,使土地價格真正反映土地資源的稀缺性,促進土地資源的節約使用和優化配置.
一是在確保農村土地承包關系長久不變和最嚴格的耕地保護制度前提下,賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能,允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營,鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉,發展多種形式規模經營,為推進農業現代化創造條件,同時也為遷入城鎮的農戶進行土地承包經營權有償轉讓提供制度保障.
二是保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道,為農民工進城定居創造物質條件.
三是建立城鄉統一的建設用地市場.在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價.縮小征地范圍,規范征地程序,完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制,擴大國有土地有償使用范圍,減少非公益性用地劃撥,建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益,保障農民公平分享土地增值收益.
四是改革土地出讓制度和用地模式,合理確定城市土地用于建設與農民留用比例,提高單位土地面積承載人口數量和產業產出強度,促進土地資源節約使用和優化配置.積極推進戶籍制度創新.要通過創新人口管理,加快戶籍制度改革,全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規模.要調整完善戶口遷移政策,促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化,解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題,穩步提高戶籍人口城鎮化水平.為此,要抓緊建立和完善三項制度.
一是破除城鄉分割的二元戶籍制度,建立城鄉統一的戶口登記制度,取消城鄉居民的身份差別,為消除城鄉壁壘、推進城鄉發展一體化創造有利條件.
二是建立實施居住證制度,以居住證為載體,建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制,解決好暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮人口的教育、就業、醫療等基本公共服務保障問題;建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度,為公平有序落戶提供階梯式政策通道;同時,為城市編制經濟社會發展規劃、安排基礎設施建設、制訂公共政策等提供依據.
三是健全實際居住人口登記制度,建設和完善覆蓋全國人口的國家人口基礎信息庫,為跨地區人口流動服務和管理提供支撐.積極推進公共服務體系創新.要穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋,各級政府要制定長期規劃,將農民工納入公共財政覆蓋范圍,逐步縮小進城農民工在教育、社會保障、就業服務等方面與城鎮居民的差距,促進農民工融入城市,促進社會公平和發展成果共享.
一是要深化教育改革,著力解決好農民工隨遷子女就學問題,將農民工隨遷子女義務教育納入城市教育發展規劃和財政保障范圍,要盡快研究落實農民工隨遷子女在流入地參加高考的實施辦法.
二是進一步完善農民工社會保障制度.加快推進農民工社會保障全覆蓋,逐步實現與城鎮職工平等享有相應待遇.一方面,整合城鄉居民基本養老保險制度和基本醫療保險制度,實現城鄉居民在制度上的公平和公共資源上的共享,同時要逐步提高農民工社會保險的統籌層次,加快實現基本養老保險全國統籌;另一方面,進一步完善社會保險跨區域轉移接續機制,加強對企業繳納農民工社保費的監督力度,擴大參保繳費覆蓋面,把進城落戶農民完全納入社會保障體系,在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系.
三是逐步完善農民工的城鎮居房保障的政策措施,把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障范圍,通過公租房、經濟適用房等多種途徑,逐步解決進城農民工的基本住房問題.
四是要完善覆蓋城鄉的創業就業服務體系.要盡快整合現有的培訓資源,建立城鄉統一的就業培訓制度,努力提高農民工融入城鎮的素質和能力;要建立城鄉統一的勞動力市場,形成城鄉勞動者平等就業的制度,努力實現農民工與城鎮就業人員同工同酬,保障農民工的合法權益,要將農民工納入創業政策扶持范圍,健全農民工勞動保護、法律援助等權益保障機制,逐步形成覆蓋城鄉的創業就業服務網絡.
積極推進財政金融體制創新.要通過深化財稅金融體制改革,形成有利于城鎮化健康發展的激勵機制.一是要深化財稅體制改革,建立中央和地方財權和事權相匹配的財稅體制.一方面,要調整財政支出結構,強化政府基本公共服務供給的責任,將更多的資金投向公共服務領域和社會發展領域,逐步實現人均公共財政支出大體相等;要加大中央財政轉移支付力度,建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制,逐步提高中央財政在義務教育、基本養老、基本醫療等基本公共服務支出中的比重;另一方面,要加快地方稅收體系建設,建立地方稅收穩定增長機制,加快開征房產稅,增強地方政府提供基本公共服務的能力;同時要合理確定土地出讓收入在不同主體間的分配比例,將土地出讓收入納入公共財政進行管理,提高土地出讓收入的使用效率,減少地方政府對土地財政的依賴.
二是要深化金融體制改革,拓寬城鎮建設資金融資渠道,形成多元化投資新格局.要放寬市場準入,鼓勵民間資金投資建設經營性基礎設施,要加大公益性基礎設施的投入,政策性金融要予以支持,對介于公益性和經營性之間的城鎮基礎設施項目,要拓寬融資渠道,通過特許經營、股權融資、項目融資等方式,鼓勵和吸引社會資金和境外資金參與建設,要嚴格規范地方投融資平臺運作,探索發行城鎮建設債券,建立城鎮發展建設基金,切實解決城鎮化建設中資金不足問題.
[參 考 文 獻 ]
[1] 辜勝阻,武兢.城鎮化的戰略意義與實現路徑 [J].求是,2011\\(5\\).
[2] 國家發改委宏觀經濟研究院課題組.邁向全面建成小康社會的城鎮化道路研究 [J].經 濟 研 究 參 考,2013\\(25\\).
[3] 李鐵.走中國特色新型城鎮化道路 [J].時事報告,2013\\(1\\).
[4] 遲福林.形成6億中等收入群體的轉型與改革 [N].經濟參考報,2012-12-6\\(8\\).
[5] 遲福林.以人口城鎮化為支撐的公平可持續發展[N].經濟參考報,2012-11-5\\(8\\).
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