本篇論文目錄導航：

【題目】東鄉族貧困人群社會救助問題探究
【緒論】東鄉族社會救助體系完善研究緒論
【第一章】社會救助相關理論概述
【第二章】東鄉族貧困人口社會救助現狀
【第三章】完善東鄉族社會救助建設的政策思路
【結語/參考文獻】東鄉族貧困人口社會救助系統構建結語與參考文獻

第一章 社會救助相關理論概述

一、社會救助的概念

社會救助是一項古老的社會制度，也是最古老最基本的社會保障方式。其最本質的目的在于消除貧困窮和救濟困難，幫助生活困難的人們擺脫生存困境，改善生活條件。一個社會的發展過程中，無論在哪個階段，都會有社會弱勢群體的存在，他們可能因為自然災害無論任何社會，也無論任何時期，社會的弱勢群體總會存在，總會有部分人因遭受自然災害、失去勞動能力或者因為其他原因不能維持其最基本的生活需求，需要國家、社會以及鄰里向他們給予物質上的救助或者精神層面的幫助，以保障他們的最低生活水平。

社會救助概念的形成和發展與社會工作的發展有著密不可分的聯系。社會工作作為一門專業和學科是以助人為其任務的。社會工作的實踐推進和社會工作方法的形成與發展為社會救助事業和社會救助工作以及社會救助職業化提供了學科基礎和實踐基礎。社會工作者給出"公共援助（Public Aid）"這個新概念，隨著時間的檢驗，政府官方對此開始認同，后又衍生出"社會救助（SocialAssistance）"一詞，兩者基本上是在同一意義上使用的。

總的來說，社會救助是現代國家中得到立法保障的基本公民權利之一，是當公民難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序和標準向其提供保證其最低生活需求的物質援救的社會保障制度?，F代意義上的社會救助多指由國家和有關社會機構，按照規定的標準向無收入、無生活來源也無家庭依靠并失去工作能力者，以及向生活在"貧困線"或最低生活標準以下的個人或家庭，向遭受嚴重自然災害和不幸事故遇難者及其家屬實施的一種低標準的救濟和幫助。社會救助是社會保障制度的最基礎組成部分，被稱為"最后一道安全網".社會成員的基本需求除了吃穿等基本的生活需求之外，還有醫病、教育、住房等等發展需求。因此社會救助的基本內涵已經由初期的基本生活救助發展為以基本生活救助為主要內容，同時包含了醫療、教育、住房等方面的救助，以及災害救助、法律援助和其他救助。

二、社會救助的歷史演變

（一）西方社會救助制度的形成與發展

英國是最早將濟貧工作制度化的歐洲國家，還是現代社會救助制度的發源地，世界上其他國家都以英國為例，吸取英國社會救助發展的寶貴經驗。14 世紀至 15 世紀的英國圈地運動后，加之農業產量大幅下降等原因，出現了大批無以為生的農民四處流浪。這些流民極不利于社會的安全穩定，當時的統治者還曾嘗試利用鞭刑、烙刑乃至死刑等暴力手段來迫使流民停止流浪，但實踐證明，嚴刑峻法并不能起到解決流民問題的作用，甚至加劇了流民與統治者之間的矛盾，導致流民發起反抗起義。面對這種情況，統治者不得不考慮采用較為溫和的方法，在這樣的大背景下，經過多年的法令制定和調整，1601 年，英國政府頒布《伊麗莎白濟貧法》。之后英國政府為使濟貧工作系統化，對濟貧制度不斷補充，并陸續實施相關法令。英國的濟貧措施可以大致分為院外救濟和院內救濟兩種方式。盡管存在種種弊端，但《伊麗莎白濟貧法》的頒布仍具有深遠的歷史意義，這不僅表現在它穩定了救助資金的來源，采取了積極的救助手段，更重要的是它用立法的形式確立了國家救助貧民的責任。這種做法不僅在英國延續下來，而且后來也在世界范圍內得到推廣，成為現代社會救助制度的基本理念，其標志著西方現代社會救助制度的初步形成。

因《伊麗莎白濟貧法》確立的救助還沒有擺脫歧視和懲戒的色彩，經過長期的實踐之后，英國社會救助制度逐漸擯棄了這種色彩，開始將受救助視為社會成員的基本權利。由于物價上漲，導致勞工生活水平下降，貧困問題日益嚴重。1795年，英國頒布了《斯皮娜姆蘭法令》，此法令認為人們的最低生活費用標準因取決于食品價格的高低。它明確規定"每個貧苦二勤勞的人"都能得到救助，表達出普遍性救助的原則。但是此法案也導致了濟貧費用和相應的濟貧稅稅額猛增，使得納稅人難以承受等等。至 1834 年，鑒于社會救助制度存在的種種問題，英國成立了《濟貧法》，對之展開調查，并發表濟貧法報告，提出應通過懲治"懶惰"貧民來根治貧窮。1834 年，《濟貧法》經過英國議會的修正，形成新《濟貧法》。新《濟貧法》堅持"劣等處置"和"濟貧院檢驗"原則。短期內英國的濟貧開支大大下降，但后來隨著資本主義經濟危機的周期性爆發，英國失業貧困人數急劇增加，院內救濟的做法根本不能解決問題。

因此，20 世紀初期，開始出現廢除濟貧法，建立更科學、更人道的社會救助制度的趨勢。1909 年，英國主張應徹底廢除濟貧法，通過教育、年金、公費醫療等方式建立"國民最低生活標準"體系，來取代濟貧法式的社會救助制度。與此同時，一系列新的法規相繼出臺，1908 年英國政府通過《老年年金法》；1911 年，通過《國民保險法》；1920 年又通過修正后的《失業保險法》；1925 年寡婦孤兒及養老年金是鰥寡孤獨及老年人皆有保障；1933 年建立了事業保險法定委員會和失業救濟管理局；1934 年英國政府通過新的《失業法》，該法令將長期失業的情況從社會保險計劃中分離出來單獨給以救濟。

至此，英國的社會救助政策已不僅限于消極的救貧，而且也涉及到如何從本質上解決貧困，標志英國現代社會救助制度的最終形成。

早期殖民地時代的美國，已開始出現某些零星的社會救助措施，這些措施大多為效仿英國濟貧法而來，如當時某些殖民地開始要求城鎮為窮人提供基本的食品、衣著和居住條件。"美國獨立后，在 1787 年憲法中添加了'促進社會福利'

這一內容",然而那時的美國"成功的機遇是平等的"理念深入人心，美國人民一致認為是個人原因造成自己的貧困，而不是社會原因。所以，當時的美國政府并不重視對貧困者的救助，只有私人和社區主持的慈善事業會對窮人進行某些規模不大的救助活動。這種局面一直延續到 20 世紀 30 年代，1929 年始于美國的資本主義世界經濟大危機使美國社會受到嚴重打擊，造成大量在正常生活水平的美國人民深陷貧困，美國民眾要求美國中央政府介入社會救助的呼聲越來越高。因此，羅斯?？偨y上臺后，在采取措施促進社會經濟復蘇的同時，也開始著手建立由中央政府主持的社會保障事業。在其主政期間，美國的現代社會救助制度得到了確立，一系列社會救助法案陸續頒布，各種社會救助機構相繼建立。1935年頒布了《民間護林保土隊救濟法》、《聯邦緊急救濟法》、《緊急救濟撥款法》，1935 年成立了重新安置屬/工程振興局。1935 年頒布《社會保障法》，標志著美國現代社會救助制度已正式形成。

法國的現代社會救助制度發足于 19 世紀末期、20 世紀初。當時的法國在世界潮流的影響下，相繼制定了《醫療補助法》（1893）和《結核患者救助法》（1905）等法規，形成一些單項的社會救助制度。二戰結束后，遭到戰爭嚴重破壞的法國面臨著人民生活普遍困難、社會矛盾突出等問題，法國政府開始大力建設和完善社會保障制度。法國政府多次頒布法令對社會救助的有關事項作出規定，1956年，各單項社會救助法案的集合-《家庭及社會救助法典》頒布，標志著法國現代社會救助制度也已建立。

德國是現代社會保險制度的策源地，從 19 世紀末到 20 世紀初，德國頒布了一系列的社會保險法案，形成了系統的社會保險制，構成了以社會保險為主要內容的社會保障體系。二戰以后，德國也開始關注社會救助制度的作用，制定了《聯邦社會救助法》。

（二）中國社會救助的歷史演變

1.中國古代傳統社會救助

與西方相比，中國古代的社會救助工作開始較早，同時政府主導和介入較多，制定和實施相關法令制度，使得社會救助在早期便已制度化。此外，古代各類民間機構的救助工作也是一種對救助事業的補充和完善。商湯的賑恤饑寒措施，大概可視為中國古代最早的社會救濟政策。西周王朝建立以后，天命主義思想受到一定程度的質疑，以民為本的民本思想逐漸興起。與此相應，統治者極為重視社會救濟，采取了不少相關措施，社會救濟制度開始初步形成，這在主要記載周朝制度的典籍《周禮》中已有明確反映。周朝成立了專職負責社會救助事務的官員，提出"保息"六政，即"慈幼"、"養老"、"振窮"、"恤貧"、"寬疾"、"安富",廣泛實施社會救助，同時制定荒政制度，重視災民救助和積谷備荒。

中國地域遼闊，各地自然條件相差懸殊，自然災害的發生極為頻繁，無災之年十分罕見。同時中國也是一個農業大國，農業作為國民經濟支柱產業，極易受到自然災害的影響。災害的頻繁發生，不僅導致莊稼無收、房屋損壞、生靈涂炭，而且造成嚴重的社會問題，如廣大災民生計無著，往往流散各地，淪為流民，直接威脅大批政權的穩定，甚至成為大規模農民起義的導火索。有鑒于此，歷代統治者面對災情，總是煞費苦心，采取多種手段和措施，實行救荒之政，其中不少做法不僅在中國古代極為有效，而且直至今日仍有值得我們借鑒之處。

《周禮》在我過歷史上首次提出了較為系統的荒政措施。秦漢以來的各封建王朝，統治者大都比較重視荒政。他們在思想上已經充分認識到災荒的胃寒和荒政的重要性，時常要求并督促各級官員關心民間疾苦，采取備災防荒措施。并且從漢代開始，政府的救荒事業已開始形成固定程序，報災-勘災-救災措施。由于漢代荒政的程序化還處于初始階段，因此程序執行并不十分嚴格，標準也不統一。但這種災荒救助程序，在后世得到了繼承和發展，并產生了重要影響。

中國的古代社會救助無論是貧困救助還是災害救助，都是歷代王朝必須采取的治理國家和社會的常規性政策。歷史幾千年，思想/理論豐富，救助措施名目也很多。在剝削制度下，盡管經過歷代有識之士的理論探索，歷代統治者也采取了各種救助方法和救助措施，其結果并不能使社會的貧、病、孤、殘以及災民等真正擺脫困境。但是呀也在一定程度上緩和了社會矛盾，保護和發展了生產力，發揮了穩定社會的積極作用，并創造了許多思想、理論、政策和辦法，對今天建立健全社會救助體系，提高救助水平無疑也是有積極的借鑒意義。

2.中國近代社會救助與實務

中國近代史上的國家救助制度，發端于 20 世紀 20 年代，成形于 20 世紀 40年代。中華民國政府借鑒英國"伊麗莎白濟貧法",在 1915 年實施《游民習藝所章程》。于 1928 年發布《管理各地方私立慈善機構規則》，1929 年，又頒布了《監督慈善團體法》。救災準備金制度也于 1930 年全面施行。以上法案表明，中國政府已做出改變，嘗試以法律手段來規范濟貧行為。1937 年，抗日戰爭造成難民不斷增加，因此《非常時期救濟難民辦法大綱》在 1937 年 9 月 7 日經行政院通過，并且成立非常時期難民救濟委員會，負責難民收容、給養等救助內容。

1943 年，《社會救濟法》頒布，這是我國歷史上第一部國家救助大法。之后又不斷頒布一些法律法規，比如 1944 年《社會部獎勵社會福利事業暫行辦法》、《社會救濟法施行細則》、《救濟院規程》，1945 年《管理私立救濟設施規則》，1947 年《賑災查放辦法》等，逐漸走上社會救助法律法規系統化的道路，標志著我國近代社會救助開始進入依法管理的時代。此外如基督教青年會等一些國外教會和慈善機構也開始在中國舉辦一些慈善活動。19 世紀 30 年代到 40 年代，美國的慈善組織也在我國舉行了較大規模的賑災活動，如紅十字會等。

傳統的社會救助主要是救災和救貧。中國社會發展到近代，社會產生量巨大變化，社會貧困的因素進一步增加，由于戰爭頻繁、農業破產和災荒連年，社會救助的內容也隨之增加，范圍進一步擴大。盡管近代社會救助由于各方面的原因，不可能取得很大的實際效果，但是由于社會救助工作本身就是社會發展的產物，它反映了人類群體社會的發展需求，任何社會，任何歷史時期，它都是必不可少的社會工作。近代社會救助工作在特定的歷史時期，取得了一定效果，產生了一定的積極作用。首先建立了較為系統的救助法律體系，盡管在執行過程中由于各方面的原因在實際效果上打了折扣，但是它開了救助法制管理的先河，其次近代社會救助實踐，作了許多實際工作，在一定程度上緩解了平民尤其是戰爭難民的痛苦，因為近代戰爭頻繁，國土不斷淪陷，一些地方聚集了成千上萬的難民，難民救濟委員會設立的戰地救濟區，對難民實行救濟、遣送和安置，取得了一定的成績。再次，近代社會救助在救助方法上進行了一些有益的探索，如"以工代賑"等措施。

在舊的救助制度存在的同時，出現了一種嶄新的社會救助制度，即中國共產黨領導下的救助工作。1922 至 1948 年間，中國共產黨以救災救濟為重點，并在當時的革命根據地、解放區或者抗日根據地實踐救災救濟工作。1922 年 5 月，《勞動法大綱》于全國第一次勞動大會上擬定，其中大部分內容是關乎工人的社會救濟與社會福利問題。中華蘇維埃第一次全國代表大會（1931 年）通過的《土地法》明確規定："老弱殘廢及孤寡，自己不能勞動，而且沒有家屬可依靠的人，應由蘇維埃政府救濟。"1945 年 7 月，中國解放區臨時救濟委員會成立，1946年改稱中國解放區救濟總會，同時頒布了《解放區臨時救濟委員會組織和工作條例》，此條例的主要內容是調查和統計抗日戰爭時解放區所受的損失。以上這些實踐為新中國成立后的社會救助發展打下基礎。

新中國成立以后，社會救濟工作得到了黨和政府的高度重視，尤其是建國初期的社會救助工作，取得了很大的成就。新中國建立初期，面臨十分艱巨的社會救助任務。一方面，舊社會遺留下來大量社會問題。城市中大量的貧民、孤、老、殘、幼需要救助，大量乞丐、娼妓需要救助改造，大量國民黨散兵游勇需要遣散和安置，一些舊社會遺留下來的慈善救濟機構需要接收和改造。據大概統計，1949至 1960 年間，我國 14 個城市如武漢、長沙、廣州、西安等救濟人數達 100 多萬人。1952 年，全國 152 個城市常年得到定期救濟的人口達 120 多萬，得到冬令救濟的人口約 150 多萬，有的城市享受社會救濟的人口竟高達 20%-40%.

建立了一批救濟福利事業單位，收容和安置了一大批社會上無依無靠、無法維持生活的老殘孤幼；興辦了生產教養院，收容教養和改造了一大批游民、乞丐、娼妓和散兵游勇；接手和改造了舊社會遺留下來的"慈善堂"、"寡婦堂"、"教養院"等舊的救助機構和外國教會辦的"慈善團體".為了使城市貧困人口從本質上解決生活困難問題，政府提出"生產自救",以工代賑，組織大量城市貧民參與市政建設；同時還成立烈軍家屬和貧民生產單位，以手工業和小型工業生產為主。

另一方面，新中國成立不久，就遭受了長江、汗水、淮河、海河流域等 16個省區嚴重的洪澇災害，致使 4500 多萬人受災。1949 年 11 月，為應對災情，內務部提出"節約救災，生產自救，群眾互助，以工代賑"的救災路線。1949年 12 月，我國發布《關于生產救災的指示》和《關于加強生產自救勸告災民不往外逃并分配救濟糧的指示》。1950 年 2 月，成立了中央救災委員會，以董必武為主任，包括內務部、財政部等。1950 年 4 月，又設立中國人民救濟總會。

這一時期的社會救助工作取得了舉世矚目的成績，為解決貧民困苦，穩定了社會秩序。

從 1957 年起，國家進入有計劃的經濟建設時期，社會救助發展也產生了一些變化，分割為城市和鄉村兩大塊。城市里，各公有制單位是絕大部分城鎮人口主體，故而政府和單位承擔了這些人的社會救濟責任。在農村，由人民公社總體負責農民的救濟工作，農民的生、老、病、死基本上依靠集體經濟力量來給予保障。這兩個系統覆蓋了當時中國的大部分人口。對諸如流浪乞討者等社會邊緣群體，當時采取的是收容遣送的辦法。此時期的社會救助對象發展趨勢逐步穩定，并且也相對固定，以城鄉孤老殘幼、困難戶和災民為主要救助對象。同時實行"五保"供給制度，以無依無靠無能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒為主要對象，即"保吃、保穿、保住、保醫、保葬（保教）".1965 年，我國發布《關于精簡退職老職工生活困難救濟問題的通知》以及《精簡職工安置辦法的若干規定》。60年代我國社會救助新增了一個內容，即精簡退職老職工的救助工作。

在改革開放以后，隨著經濟體制和社會形勢的變動，我國政府也對原有的社會救濟模式作了一些改革，和經濟體制的改革一樣，社會救濟制度也是先從農村開始。國家實行家庭聯產承包責任制以及一些富民政策，使得農村的貧困人口大量減少。1983 年，為適用新的歷史時期廣泛實行聯產責任制的需要，第八次全民政工作會議將社會救助工作方針修改為"依靠群眾，依靠集體，生產自救，互助互濟，輔之以國家必要的救濟和扶持".1992 年，我國有 80 多萬城鄉貧困人口和 30 多萬精簡退職老職工得到國家救助。1985 年開始，我國以人均收入 200元為標準確定了貧困線，并且開始全面實行扶貧開發活動。1991 年，物價指數和生活費用指數發生變化，國家將貧困線提高到 300 元，以此為標準，當時我國的農村貧困人口約為 6000 萬人。1993 年國家制定"八七"扶貧攻堅計劃，再次將貧困線提高到 400 元。在整個計劃實施期間，扶貧攻堅成效卓著。1996 年底中國的農村貧困人口已經減少到 3000 多萬。

改革開放以來，經濟結構調整并且建立了先打企業制度，致使城市中出現大量失業人員、下崗人員以及企業困難員工，同時因為物價的上漲和原有偏低的社會救助標準，導致他們生活困難，無法維持基本生活。原本在計劃經濟背景下形成的傳統社會救濟制度，加之越發嚴重的城市貧困問題以及原有十分落后的社會保障制度，傳統救濟范圍狹窄、制度殘缺等缺陷不斷暴露，已不符合新形勢的要求，急需改革與完善。1999 年 10 月 1 日，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，建立城市居民最低生活保障制度，這表明我國建立了城市居民生活的最后一道防線。

三、我國社會救助的主要內容

我國于 2014 年 2 月 21 日以中華人民共和國國務院令第 649 號發布，自 2014年 5 月 1 日起施行《社會救助暫行辦法》?！掇k法》進一步推動了我國社會救助制度的法制化進程，使社會救助事業發展有法可依，同時有利于完善建設可持續的城鄉社會救助體系，加固了"最后一道安全網".

該《辦法》第一次以法律的形式明確構建我國社會救助體系的主要內容，包括最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等八項制度以及社會力量參與。還強調了社會救助統籌協調，規定了國務院民政部門統籌全國社會救助體系建設，其他各部門負責做好與本身職責相應的社會救助管理工作，同時完善健全社會救助協調機制，即以政府領導和民政部門帶頭主導，相關部門積極配合以及各界社會力量參與。

《辦法》還要求了對享受社會救助的家庭經濟狀況進行查詢核實。強調由縣級以上民政部門根據救助申請以及已獲得救助的家庭委托代為查核其收入狀況、財產狀況。為確保社會救助公平、公開、公正，建立信息核對平臺，以保證社會救助對象進出機制的科學化。最后，《辦法》始終堅持貫徹社會救助城鄉統籌發展的整體觀念，力求將社會救助工作廣泛廣泛惠及城鄉所有困難居民。