當前我國人口發展面臨著日漸復雜的局面，在社會各界對于開放二胎的呼聲越來越高。在過去的一個歷史階段里，計劃生育政策作為一項基本國策曾對我國各方面建設起到過很大的作用，但是在新時期下，人口結構性矛盾和深層次問題愈益突出，人口老齡化問題、出生性別比失衡等人口結構性問題的凸顯，對未來人口和社會發展產生了一些不利的影響。社會各界關于要求開放二胎的呼聲也越來越高。自2007 年開始，數家官方的研究機構就已接受國家人口計生委的委托，就生育政策的進一步調整完善展開調研。六年的實證歷程證明了開放二胎對于解決當前社會中人口結構性矛盾和深層次問題上的必要性。2013 年 11 月 15 日，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對外發布，標志著“單獨二孩”政策將正式實施。

一、單獨二胎政策評估的必要性

關于啟動“單獨二胎”政策，占主流意見的是“三步走方案”: 即從 2011 年開始，首先開放東北地區及浙江等省試行“單獨”二胎政策; 第二步，放開京滬等省份; 第三步，在“十二五”\\(2015 年前\\) 內，實現全國全部放開“＇單獨＇生育二胎”政策。這一方案，曾得到原國家人口計生委主要領導的支持，在 2010 年下半年經過修改微調后曾提交國務院。

政策評估是利用科學的方法和技術，依據一定的價值標準和事實標準，通過一定的程序和步驟，對政策實施中的價值因素和事實因素進行分析，目的在于利用這些政策相關信息，對政策的未來走向作出基本的判斷。從而調整、修正政策和制定新的政策。政策評估指由各種組織或個人針對一項政策的各個方面所進行的各種評價，包括政策方案的評估、政策執行的評估、政策結果的評估。在政策實施前對其進行科學評估就政策執行方案制定、執行手段，預見執行過程中的梗阻因素等流程有著重要的輔助作用。

單獨二胎政策評估是公共政策評估的一個重要分支，科學地、正確的對單獨二胎政策進行評估不僅可以在實踐中提前發現政策執行方案的不足之處，及時修正。提前預測在政策執行過程中可能遇到的梗阻現象，并制定配套的政策以及追蹤決策來保證政策的順利有效實施。而且在實踐中檢驗評估結果也可以給公共政策評估這一理論模型加以規章細節方面的補充和完善。因此對于單獨二胎政策進行政策評估是十分具有必要性的。

二、對單獨二胎評估的主要內容

政策評估的過程是個非常復雜的過程，必須圍繞著公共策及其活動全過程的各個環節的結果的價值進行評估。由于二胎政策剛剛全面啟動，故將目標標準、公平與公正標準、效率標準和公民參與與回應四個方面作為評估內容較為妥當。

\\(一\\) 明確政策目標厘清對政策客體的認定

政策目標是制定政策的起點，也是政策制定所要實現的終點。政策目標在政策執行中具有指導、約束、凝聚、激勵、輻射的作用。評價一項公共政策是否成功的重要標志就是看政策執行后能否在預定的時間內完成其所預定的目標。

那么 ，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標準或目標同在一定時間限度內執行政策所達到的目標相比較來進行評價。如果公共政策在預期時間內取得的成就同制定政策所定的標準一致，那么 ，這項公共政策就是成功的，達到了預期的目標。反之，沒有達到所希望達到的目標，這說明這項政策是不成功的。因此，評價公共政策是否成功的第一個標準應該看公共政策在預期的時間內是否完成或實現了預期的目標或標準。

在對單獨二胎政策進行評估是需確定的目標主體指夫妻雙方一人為獨生子女的家庭。內容是指單獨家庭如果第一胎非多胞胎，即可生二胎。隨著第一代獨生子女進入生育高峰，2013 年計劃生育成為熱點話題，多位委員和黨派提案都涉及計劃生育獨生子女政策的修改完善。計生計劃政策在原有基礎上通過不斷的調整，到了 2011 年由原國家人口計生委的統計資料得出結論表明，2011 年之前，獨生子女政策覆蓋率大概占到全國內地總人口的 35． 4%; “一孩半”政策覆蓋 53． 6%的人口; “二孩政策”覆蓋 9． 7% 的人口\\(部分少數民族夫婦; 夫妻雙方均為獨生子女的，也可生育兩個孩子\\) ; 三孩及以上的政策覆蓋了 1． 3% 的人口\\(主要是西藏、新疆少數民族游牧民\\) 。在一定程度上已經初步換屆了當前階段中國社會人口面對的復雜局面，也可預見對中國老齡化社會的結構作用。同時，面對單獨二胎政策的正式全面啟動，需要從客觀認識社會轉型時期中國實際國情出發，從政策客體的認定及附加認定條件作出規定。避免在政策執行過程中的“上有政策，下有對策”、對政策扭曲理解，錯誤執行的梗阻現象。

\\(二\\) 公平與公正標準

公平與公正是和諧社會的既定維度之一，也必需在公共政策的制定及執行過程中有所體現。政府依據特定時期的目標在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則的過程中公共性是公共政策的重要特征和體現。

公共政策是否成功的重要標準之一就是看是否體現的政策的公平和公正，是否體現和維護了最大數人的利益。政府在制定公共政策的過程中應該以社會利益最大化為其目標，最大限度的體現最大數的利益。

就單獨二胎政策而言，首先引起的是微觀層面的爭議。

是單獨家庭與雙獨家庭、城鄉、貧富人群之間的爭議。具體而言，是提到單獨家庭的二胎，對于雙獨家庭是否可以放寬要求生三胎以至更多; 隨著計劃生育政策的調整，農村家庭基本第一胎是女孩的也可以生二胎，就超生罰款而言，交得起罰款的就多生，交不起罰款的可能會遇到孩子被“沒收”的厄運。這些都是現階段計生政策有待于完善補充之處。

\\(三\\) 效率標準

經濟學上講究經濟效率即投入和產出的關系，經濟效率要求產出必須大于投入。政策的效率標準是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數量，通常體現在政策投入與政策效果之間的比率和關系。一般來講，政策的效率標準包括三個層次: 政策的成本層次、單項政策的投入和產出層次、政策的全部成本與總體產出層次。應重點關注政策在制定和執行中投入了多少資源，投入的資源是否充足，能否能確保政策得到貫徹和實現。在最小的政策成本下達到和實現最大的政策目標。注意除了直接用于政策過程的資源外只用于該項政策，而不能用于其他方面，由此造成的機會成本有多大; 該項政策實施后所產生的直接效果以外的附加效果、象征效果、非預想效果等間接效果有多大。這種層次的評估重點在于政策系統與社會整體系統之間的關系。評估公共政策不僅要考慮政策本身的效益，還要考慮執行政策后帶來的社會效益。

由于公共政策的制定及執行主要實現大多數人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應就顯得很重要，而公民的參與和回應程度的高低也是衡量政策是否成功的重要標準。公共政策對社會需求的回應是一個國家或政治系統維持自己生存、穩定和發展的基本功能。通過公民的廣泛參與，各種社會問題不斷輸入到政治系統中，政治系統則不斷地輸出各種政策去解決各種各樣的社會問題，維護和實現公民的利益。因此，一項公共政策不論關系到全體或一部分人的利益時，只要政策對象認為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應。反之，政策的回應程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標準。政府制定公共政策的目的主要是滿足社會全體或部分公民的利益需要，制定的政策必須為公民所接受。這就應該避免在政策制定過程中由于政府從自身利益出發在沒有公民廣泛參與的情況下制定出某些公共政策，原本以為體現和維護了公民的利益，必然得到公民的支持與歡迎，但結果是公民對制定的政策缺乏認同感。如許多地方的領導干部為了展現自己的“政績”，脫離了本地社會、經濟發展的實際情況超前制定了許多政策，結果導致了政策不被公民認同，出現了大量的人力、物力、財力的浪費，嚴重損害了本地人民的利益。

在單獨二胎政策方案制定前階段的社會評估過程中，為避免這種情況進行了廣泛的社會調查，諸如專家學者及各社會階層的家庭對該方案的意見起到了很大的作用。

三、評估的方法設想

單獨二胎政策的有效進行，有賴于使用正確的評估方法。

第一，將政策實施前后的狀況進行比較，從中發現問題，判斷政策執行的效果，從而提出改進政策的建議。

第二，從有無該項單獨二胎政策的角度進行比較，就是假如沒有實施該單獨二胎政策會有什么結果，然后分析實施了這項政策的效果，比較兩者的異同，從中體會該政策的價值與意義。

第三，將本國本地區實施單獨二胎政策的情況與條件類似并實施同等程度的國家或地區的情況進行比較。通過比較，可以學習其他國家和地區的經驗。

四、問題與對策

政策評估中有許多制約因素，有些是屬于客觀條件的限制，有些是評估主體的限制，有些是評估客體的限制。評估政策方案在制定實施過程中可能遇到的困境并提前作出應對措施，是一個不可缺少的環節。在評估過程中應注意以下幾個方面。

\\(一\\) 對政策目標的合理認定

我國是一個人口大國，多年來人口問題面臨的局面錯綜復雜，牽涉到各方面的利益均衡問題。更由于政策所要解決的問題很少是單一的，常常是許多問題糾纏在一起，其中任何一個問題又包含著許多復雜的方面。這就決定了政策目標的多樣性、復雜性。再加上政策目標是在多個利益集團、不同公眾群體的利益協調、平衡中確定下來的，為了兼顧各方面的利益關系，目標只能是寬泛的、含糊的。目標過多、過于寬泛含糊，就會增加評估的難度，有時甚至很難判斷具體政策實施后是達到了還是沒有完全達到預定效果。

\\(二\\) 合理微調評估標準應對政策實施的區域差異情況

政策實施具體方案應對于不同區域有所調整，首先應進行單位地區試點工作。對于此，北京市首先展開試點工作。

有利于今后政策進一步擴大范圍實施提供經驗教訓。對于此，有些人認為有失公平，應全部開放二胎等等。是對全局部署考慮不足的表現。確定政策影響對政策評估十分重要。

但是，一項政策實施后，究竟產生了哪些影響，這些影響的程度如何，并不都是很清楚的。有些政策影響是顯露的，有些影響則是潛在的; 有些政策影響是具體的，有些影響則是抽象的; 有些政策影響能迅速表現出來，有些影響則要經過一個較長時間才能顯示出來; 有些政策影響是表層的、象征性的，有些影響是深層的、實質性的。如果要想進一步弄清各種影響的程度，那就更為困難。政策在確實實施的過程中，應充分注意到這些情況以便及時補充，才能有效避開梗阻因素，將執行工作拉到正軌上。

\\(三\\) 厘清政策資源投入后的運行狀況

政策資源的投入往往無法準確地加以計量。發生在公共機構資源投入的共享上，一方面來講公共機構某個時期投入的資源是供多個政策使用的，相當多的資源是多個政策共享的，要把每個政策的投入都清楚地區分開來事實上很難做到。另一方面的情況是新舊政策資源的共享上，舊政策終結，原來投入的資源就成為沉淀成本; 新政策是在舊政策的基礎上實施的，究竟有多少沉淀成本轉而成為新政策的投入，往往難已搞清。這些都對于政策的有效實施存在不利影響。

總之，單獨二胎政策評估是一項涉及面廣、、操作復雜的系統工程，加上我國的政策評估工作還處于起步階段難免存在多方面的問題，對于此，全社會需要共同合作使政策評估順利進行，從而使其真正成為推動當前階段解決人口問題，老齡化社會的問題的有效的科學工具。

參考文獻：
1． 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本［M］． 北京: 人民出版社． 2013: 492．單獨二胎政策前世今生．