中共十八大報告指出:"必須以改善需求結構、 優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點,著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題. "2013 年中央經濟工作會議提出"城鎮化是我國現代化建設的歷史任務 ",應 "積極穩妥推進城鎮化,著力提高城鎮化質量".可見,研究我國城鎮化發展問題,不僅具有時代性,而且具有重要性和緊迫性. 城鎮化作為一個社會經濟的轉化過程,包括人口城鎮化、土地城鎮化、產業城鎮化和社會城鎮化四方面的內容.早期的城鎮化理論將城鎮化的內涵界定在農村人口向城鎮的轉移上.至今國內外也大都使用從人口角度計算的"城鎮化率"來衡量一個國家或地區的城鎮化水平.人口城鎮化在城鎮化中的重要地位是不言而喻的.人口城鎮化包括人口地域結構的城鎮化\\(即農村人口向城鎮聚集,城鎮人口比重上升的過程\\)和人口就業結構的城鎮化\\(即非農產業就業人口比重增加的過程\\). 2014 年 7 月 30 日國務院公布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,在我國實行多年的"農業"和"非農業"二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺, 城鄉統一的戶口登記制度得以確立,這標志著我國的人口城鎮化將加速推進.本文擬結合我國人口城鎮化發展的概況和存在的問題,探討我國人口城鎮化的制度障礙及創新路徑.
一、我國人口城鎮化的發展概況及問題
1.人口地域結構城鎮化的演變及存在的問題
改革開放以來,我國城鎮經濟發展速度加快,對勞動力的需求也隨之增加,由鄉村向城鎮的人口流動逐漸增多.《中國統計年鑒》 的相關數據顯示,2000-2011 年我國總人口及城鎮人口均大幅上升,2000 年我國總人口和城鎮人口分別為 126743 萬人和45906 萬人,至 2011 年分別升至 134735 萬人和 69079 萬人,分別增加 7992 萬人、23173 萬人. 2000 年之后,城鎮人口增長速度明顯快于總人口增長速度.從城鎮化率的變化情況來看這種趨勢更為明顯. 1980-2000 年全國城鎮化率年均增長 0.82%,2001-2011年年均增長達到 1.37%. 由于我國人口遷移以非正式遷移為主,城鎮化的不穩定性問題較為突出.非正式遷移是指戶籍沒有隨著人口的流動而進行的遷移.我國每年都有數以億計的農民工進城就業,不改變戶口類型的遷移已成為人口遷移的主流.
2.人口就業結構城鎮化的演變及存在的問題
20 世紀 80 年代中期,城鎮國有企業和鄉鎮企業對農村剩余勞動力的吸納能力較強,我國人口就業結構城鎮化的變化也隨之加快. 2000 年我國非農就業人數為 36042.5 萬人,占全國就業人員總數的 50%,比 1980 年的 13239 萬人、31.3%分別增加 22803.5萬人、18.7%. 2011 年我國非農就業人數為 49826 萬人,占全國就業人員總數的 65.2%, 與 2000 年相比又分別增加 13783.5 萬人、15.2%. 勞動力從農業、制造業向服務業的轉移,是現代科學技術和社會經濟發展的必然趨勢, 第三產業是吸收勞動力的主渠道.
改革開放以來, 我國第三產業就業結構從 1980 年的 13.1%升至2011 年的 35.7%. 由于我國城鄉發展存在很大的差距,到城鎮尋找就業機會,尤其是穩定的就業機會無疑是農民工由農村流向城鎮的根本原因.然而,城鎮提供穩定的就業機會并不夠,大多數農民工無法在城鎮實現穩定就業和定居,只能年復一年地做"候鳥式"流動,極不穩定. 目前在統計上,雖然把進城農民工看作城鎮居民,但其并不是實際意義上的市民,這種城鎮化的質量不高,顯然不具有可持續發展的能力.
二、我國人口城鎮化發展問題的制度性根源
1.從人口區域結構的制度來看
①戶籍制度改革缺乏法制保障. 我國現行的戶籍制度緣自1958 年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例 》,歷經 50 余年的變遷,舊條例顯然己不適應現在的國情.在戶籍制度改革 30 余年的實踐中,各地推出的多項改革措施僅在一定程度上解決了戶籍制度中的部分突出問題,多為權宜之計.戶籍制度缺乏系統、徹底的改革.盡管中央、地方相繼出臺了多項政策法規,但尚無一部戶籍法,來統一各地戶籍管理行為. 1993 年國務院就提出了實行居住地登記戶口原則,取消農業、非農業二元戶口性質,實行統一城鄉戶口登記制度,以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件, 調整戶口遷移政策的改革目標.1998 年,國務院下發文件著力規范并解決嬰兒落 戶 、夫妻分居戶口投靠落戶等一些問題. 2014 年 7 月 30 日國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》公布,明確規定建制鎮和小城市落戶政策全放開,特大城市施行積分制落戶,居住證一般不再設置條件,居住半年以上即可申請. 還規定取消農業非農業戶口的區分,全國統一以居民戶口登記.[3]但上述事關改革的諸多文件都是以"通知"、"意見 "等形式公布 ,在適用性 、執行性等方面存在 "先天不足".
②戶籍制度的功能被泛化.我國的戶籍制度改革多年依然帶有強烈的"治理"色彩、"服務"色彩和功能明顯不足. 戶籍制度與社會待遇、福利和特權等利益掛鉤緊密,人口向城鎮轉移障礙重重.目前,地方政府將戶籍改革的重點放在取消戶籍分類上,紛紛出臺政策,取消農業戶口與非農業戶口的戶類劃分,統一為居民戶口,以實現城鄉戶口登記管理一體化,但卻忽視了對戶籍管理諸多附加職能的剝離. 事實上,這種改革僅僅解決了農民和市民的居民戶口"名份"問題,由于戶籍制度與人事、教育、醫療、保險等利益緊密掛鉤,這些制度的配套政策滯后,戶籍等級特權化權益依然存在. 城鄉人口等級分明的二元經濟社會結構,嚴重阻礙了我國人口向城鎮的地域轉移進程.
③城鎮入戶的門檻過高.從各地近年實施的農民入戶的改革措施來看,農民進入城鎮落戶的條件之一就是要求有固定職業和固定的住所.這對就業不穩定,且收入很低的農民工而言,其艱難程度是可想而知的.另外,大中城市戶籍制度改革從目的上來講,并不是為了通過放寬入戶條件, 對人口流動和遷移提供相關服務,而是為了在地區競爭日益激烈的情況下,吸引更多的投資和吸納更多的人才.如杭州市的針對人才引進人員的落戶條件就明確規定為:"具有全日制普通高等學校本科\\(含本科\\)以上學歷;具有中級以上專業技術職務任職資格;具有全日制普通高校緊缺專業大專學歷\\(35 周歲以下\\)等",上述人員在杭州市區落實工作單位的,可辦理本人戶口進杭.
2.從人口就業結構的制度來看
①城鄉統一平等的就業制度尚未形成. 近年來,由于黨和中央對"三農"問題的高度重視,農民工就業的大環境得到了較大改善,市場擇業已成為勞動力就業領域的主導方式.但是,適應人口城鎮化要求的城鄉統一的就業制度依然沒有建立起來.由于農村勞動力素質的限制,以及鄉土觀念濃厚、信息不暢、對城鎮生活陌生甚至懼怕等原因, 農民實際上并不具有自由擇業的競爭力,事實上,城鎮是排斥農民工的,農民工被限制在"苦、臟、險"的行業里. 對農民工的就業歧視依然存在,城鄉分割的就業局面尚未完全打破,農民平等的就業權利在事實上得不到有效保障.
②非正規就業群體就業權難以充分實現.對于非正規部門就業者而言,就業權能否實現決定了他們能否擺脫失業和貧困的逆境. 在勞動就業模式市場化改革以后,勞動力的供求總量矛盾與結構性矛盾日益突出. 目前在非正規就業領域里,勞動關系雙方的權力和利益對比懸殊,用人單位的用工行為隨意性很強. 非正規部門就業群體能夠享受到的公共就業服務極為有限,難以得到有效的市場信息服務、職業中介服務、創業就業培訓服務等.特別是一些自雇型非正規就業者就更加困難,他們只能自發聚集在城鎮某些路段形成 "馬路勞務市場", 在等待服務或商品交易的同時,還要隨時準備應對城鎮管理者的驅趕. 非正規部門就業的優勢在于其靈活性,政府"以罰代管"的不當干預反而降低了就業困難群體的就業機會.
③針對農民工的法律援助制度不完善.供過于求的勞動力市場使農民工淪為進城的弱者, 導致很多農民工不簽勞動合同,或簽訂的合同條款不公平,對雇主有利,而農民工的勞動權益得不到保護.農民工工作權得不到有效保護的一個重要原因是他們的法律意識不強、法律知識匾乏. 在招工就業訂立合同時往往無法有效維護自己的利益或沒有將自己的利益或權利主張通過合同等法律文件固定下來.目前的法律援助制度主要著重于糾紛的事后救濟,缺乏對弱勢群體事前的法律援助. 當農民工的工作權受到侵害而得到法律援助時,法律服務的質量得不到有效的保障.
三、制度創新:促進我國人口城鎮化健康發展的關鍵
1.促進人口地域結構優化的制度創新
①加緊制定《戶籍法》及實施條例.我國公民在全國自由遷徙已是客觀事實,應將遷徙自由寫入憲法,推動相關制度的改革.針對各地出臺的"要人才不要人口"的改革現實,很有必要通過國家立法程序,制定《戶籍法》,以提高公民的人口登記意識,規范政府行政,保障公民權利. 國外戶籍制度對居民遷徙的管理都較為寬松,并且國外政府對公民的遷徙遷移和移居采取的是市場加法治的管理手段,而非直接的行政命令手段,這充分體現了政府對公民權利的尊重,是我國戶籍制度改革值得借鑒的.當然,我們在看到國外戶籍制度對公民遷徙自由權利認同的同時,也應該認識到國外的遷徙自由也不是絕對的,而是相對的,即公民的遷徙和流動仍然會受到相關法律的約束.在倡導高度人權的美國和其他多數發達國家,遷入或定居某城市,都必須符合該城市衛生及相關法律規定,比如擁有固定的住所或一定的住房面積,以及穩定的經濟來源等等.
②加強和完善戶口登記管理制度. 近年來,許多地區進行的戶籍制度改革嘗試,表面上都統一稱之為居民戶口,但只要涉及社會福利待遇分配,不同戶口之問的差別就會顯現出來.這說明,這些改革都沒有恢復戶籍制度的本來面目.因此我國戶籍制度改革的趨勢應是逐步取消戶籍制度的其他功能,還原戶籍管理的本來功能,即進行戶口登記和提供身份證明. 戶籍改革的方向應是由戶口管理向人口管理過渡、人口管理向證件化過渡,以身份證制度作為建立社會信用體系的基本依據,實現開放、動態的戶籍管理.消除了戶口歧視的制度性原因,意味著人們身份的變化,有了更平等的人格價值取向, 這對城鎮化建設具有長遠的制度效應.
③戶籍制度的改革需要相關制度改革的配合.我國現行的教育、醫療、社會保障等制度都是依據戶籍制度建立起來的,戶籍制度改革呈現"牽一發而動全身"的局面,因而步履維艱.因此,要明確進行相關制度的改革就必須進行戶籍制度改革,只有還原戶籍制度的本來面目,其他相關制度改革才有可能取得成功.其次,戶籍制度的改革必須以其他相關制度的改革為補充,即不能等到戶籍制度改革完成后再來進行相關制度的改革. 人們的社會生活中,從生兒育女、婚喪嫁娶,到求學求職、調動工作,以及檔案管理、成員資格認定、政治參與權利的行使等等,無不依賴于戶籍制度. 因此,戶籍制度改革是一個綜合性工程,必須遵循"戶籍制度改革先行,其他制度同步協調配合"的策略,才能確保戶籍制度改革的成功.
2.促進人口就業結構優化的制度創新
①健全人力資源市場管理制度. 加強《勞動法》和《就業促進法》等法律的貫徹落實,取消對農民工就業行業和工種的各種地方性、行業性限制規定,為城鄉勞動者創造平等就業的制度環境.
為使城鄉勞動者能平等地參與就業競爭和職業選擇,制定《人力資源市場管理條例》就顯得尤為必要.通過制定《人力資源市場管理條例》,明確人力資源市場管理的主體地位,規范人力資源市場管理秩序,確立人力資源市場管理規則,打破人力資源市場的城鄉分割、地區分割,消除人力資源市場上的就業歧視,實現勞動者的公平就業,為勞動者就業提供公共服務,同時,也為用人單位提供基本的就業服務. 要加強以現有省市職業介紹所、鄉鎮職業服務站為基礎的公共就業服務組織和網絡服務體系建設,逐步形成以勞動保障部門所屬勞動就業服務機構為主導, 集職業介紹、職業指導、職業培訓、勞務派遣、創業指導、勞動保障事務代理、就業服務技術支持等為一體,運作規范、服務高效、布局合理、輻射力強的國家、省、市、縣四級公共就業服務體系.
②建立和完善失業管理制度. 應盡快修訂《失業保險條例》,建立失業保險與促進就業聯動機制,強化失業保險的就業導向功能. 對自主創業、自謀職業者,可考慮以提前集中發放的方式,一次性發放全部失業保險金,以提高其資金原始積累比例,增加其創業成功率. 要遵循就業保障優先于社會保障的原則,將就業作為勞動者創造財富、改善生活、參與社會的重要手段,實現就業就有了飯碗,生活就有了保障.這種通過就業達到的保障是主動的,積極的,有效的,因此,失業保險應當關口前移. 失業保險首要功能應表現為促進失業者實現再就業.對于通過政府適當扶持可以實現再就業的失業人員,政府應把被動地保障失業人員基本生活轉變為積極促進他們再就業. 即使失業已經發生,也要采取一系列措施盡量縮短他們的失業時間, 引導他們盡快重返就業崗位.對于不能在短時間內重新就業的困難者,失業保險的功能應表現為再就業援助與保障基本生活同時并舉,并把改善失業人員的勞動技能放在優先位置.
③建立扶持自主創業的政策體系. 應盡快出臺相關的稅收、金融和產業支持等激勵政策,降低城鄉自主創業、自謀職業者的創業成本,增強創業型企業的活力.在稅收政策上,進一步制定有利于創業型企業存活和發展的稅收優惠政策,提高創業型企業稅收起征點,減免創業型企業管理類、登記類、證照類等行政事業性收費和其他各種社會負擔,制止對創業型企業的亂攤派、亂收費行為.在金融政策上,構建自主創業的信用支持機制,國家要建立擔?；?通過財政貼息的辦法,鼓勵那些有自主創業愿望和創業能力的勞動者,通過信貸支持實現自主創業,同時積極引導民間資本進行創業風險投資. 在產業政策上,進一步放寬創業型企業的資金、人員、場所等的市場準入條件,簡化創業企業審批程序.推動以創業咨詢、技術支持、管理咨詢、信息服務、市場開拓和人才培訓等為內容的創業服務體系建設,為自主創業者提供政策咨詢、項目推介、項目論證、開業指導、跟蹤扶持等"一站式"服務.
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