國內外有關中央和地方社會保障支出責任劃分的研究文獻主要分兩大科系：一是從財政學視角進行政府財政 收 支 劃 分 的 研 究 （其 中 個 別 文 獻 涉 及 社 會 保障），這部分研究起步較早，已形成了以財政分權理論為代表的一系列成果，這些成果可為中央和地方社會保障支出責任劃分提供方向性認識，但不是直接研究。二是從社會保障角度研究養老保險或者社會救助等單項社會保障責任劃分，這些研究雖系中央和地方社會保障責任劃分的直接研究，但數量少且多是定性說明，缺乏整體性和財政視角，難以融入財政體制改革的系統思考。將社會保障支出責任劃分置于財政體制框架內的中外比較研究很少見到。中國中央與地方政府社會保障支出責任劃分不清影響改革全局早已是各界共識。十八屆三中全會提出“部分社會保障作為中央和地方共同事權”，２０１４年政府工作報 告指 出：“抓 緊研究調整中央與地方事權和支出責任”。全面分析比較中國與其他國家中央和地方社會保障支出責任劃分的現狀和差異，是中國中央和地方社會保障支出責任劃分研究的起點。
一、中央和地方社會保障支出責任劃分國際分析。
依據國際貨幣基金組織《政府財政統計年鑒》及有關國際統計資料，從歷史和現實角度，分析國際上不同國家中央 和 地 方 社 會 保 障 支 出 責 任 劃 分 的 現 狀 和 趨勢，總結其特點如下：
（一）社會保障支出責任明顯以中央政府為主
表１是國際貨幣基金組織（ＩＭＦ）統計的４０個國家的中央和地方財政社會保障支出情況。４０國中有２１個國家中央財 政 承擔了９０％以 上的社會 保 障支出責任；９２．５％的國家中央財政承擔社會保障責任在８０％以上；中央財政承擔社會保障責任在７０％以下的只有２個國家：丹 麥４２．１１％、中 國 大 陸５．１０％。很 明 顯，由中央財政為主承擔社會保障支出責任是各國中央與地方社會保障支出責任劃分的主體格局。
（二）中央財政社會保障支出比重明顯高于其財政收入比重
表１所 列４０國 中 只 有３個 國 家 （丹 麥、伊 朗、中國）中央財政承擔的社會保障支出比重低于其財政收入比重，其他３７個國家的中央財政社會保障支出比重全部高于其財政收入比重，甚至有８個（澳大利亞、玻利維亞、西班牙、瑞士、白俄羅斯、意大利、哈薩克斯坦、波蘭）國家的中央財政社會保障支出比重超過其財政收入比重達２０個百分點以上，這更進一步表明中央為主承擔社會保障支出責任的國際格局。
（三）不同社會保障項目的支出責任分擔不同
由于歷史文化以及社會保障制度不同，各國中央和地方政府社會保障支出責任劃分各不相同。
（１）美國３３項社會福利與救濟中１８項由聯邦政府負責，２項由地方政府負責，其余１３項由聯邦和地方政府共同負責；從支出總額 看，聯 邦 政 府 承 擔７１．５％，州 和 地 方 政 府 承擔２８．５％。
（２）瑞典由２１個廣域自治體（Ｌａｎｄｓｔｉｎｇ）承擔保健、醫療服務，由２９０個基礎自治體（Ｋｏｍｍｕｎ）承擔其他各項福利服務，社會保險由中央承擔。［１］
（３）日本“最后安全網”的生活保護由中央負責。
（４）德國對于景氣失業中的多數有勞動能力的人，因其在短期內便可就業，故由中央負責；少數 勞 動 能 力 有 限 的 個 別 救 助 則 由 地 方 自 治 體負責。
盡管各國央地社會保障支出責任劃分各不相同，但也有共同之處：（１）社會保障的現金支付多以中央政府為主，社會福利等實物服務多以基層地方政府為主。（２）養老保險多以中央政府為主，醫療保險多以省級為主。［４］（３）就業促進多由中央和省級政府在市場主導的基礎上聯合促進，也在努力探索地方自治管理。
（四）社會保障支出責任劃分的法律規定明確
由法律明確規定中央和地方以及地方各級政府社會保障支出責任是國際通行做法。如瑞典法律規定：社會福利由基礎自治體負責（其支出約占基礎自治體全部支出的３０％）；保健醫療及精神障礙由廣域自治體負責（其支出約占廣域自治體全部支出的８３％）；社會保險由中央負責［５］，見表３。
（五）社 會 保 障 支 出 責 任 有 從 中 央 向 地 方 轉 移 的趨勢
２０世紀８０年代以前發達國家社會保障基本以中央現金給付形式為主。伴隨著８０年代全球財政分權改革潮流，以及經濟全球化、資本自由轉移而逃避稅費導致社會保障制度破綻，一些國家陸續對中央與地方政府間社會保障支出責任進行調整。其調整路徑分為“換設和取消”
兩種，美英偏向于取消，歐洲福利國家主要是換設，即由中央現金給付向地方實物給付轉變，結果是各國地方政府有關教育、醫療、福利等再分配職能普遍增加。［７］歐盟１４國２００５年與１９９７年相比，９個國家中央財政社會保障負擔份額下降，尤其是西班牙和瑞典兩國出現跳水式下降。德國２００５年取消了長期失業者保險津貼與失業救助兩種制度的并存，引進了求職者基礎保障，自治體聯合勞動行政機構成為其實施主體，到２０１２年這種準自治體擴張到１０８個［８］，表明德國求職保障方面自治體作用的加強。法國近年來社會保障和地方分權關系的改革顯示出社會救助權限向縣移讓。
（六）改革并非向地方分權一邊倒
在財政分權化改革過程中，一些國家的社會保障支出責任隨其中央和地方關系的改變而呈現出多元化特點，并非向地方分權一邊倒。［１０］
（１）法國在將社會救助向縣轉移的同時，醫療保險權限向州范圍的國家機關集中。
（２）日本近年來開始“社會保障和稅收一體化改革”，將地方消費稅的５％充實給社會保障。他們認為地方分權是國家和地方責任分擔的改進，并不是從中央向地方或者從上一級政府向下一級政府的單方面權責移讓，分權化并不意味著“做大地方政府”。
（３）英國新工黨（布萊爾、布朗）政權通過一系列改革，創建了自治體社會福利行政業績管理體系［１２］，中央轉向側重于社會福利的限制和監查。
（４）加拿大是擁有“大的州政府”的聯邦國家，州政府對社會保障的作用很大，醫療、兒童扶養支援、社會救助等由州政府負責，即使是聯邦經管的年金、失業保險等，州政府也發揮一定的作用，目前加拿大趨向“小政府”的各種制度所體現出的“市場化”自由主義模式色彩正在加強。
二、中國中央與地方社會保障支出責任分擔現狀
中國現行財政體制源于１９９４年分稅制，有關中央和地方社會保障支出責任分擔特點如下：
（一）社會保障支出責任是分稅制改革的空白點
表４顯示，１９９４年我國分稅制改革對中央和地方財政支出責任的劃分中沒有提及社會保障支出，這是因為當時我國總體上仍然實行企業保障制度。
隨著經濟體制改革的深入，企業保障向社會保障轉變，原本由企業負擔的保障責任轉而在政府、企業和個人以及中央和地方間重新分配，但這種分配多屬被動、無序和盲目，拖延至今圍繞中央和地方社會保障支出責任劃分的深層次矛盾已難有后退余地。
（二）地方財政承擔了９０％以上的社會保障支出
在支出責任缺乏明確劃分情況下，我國社會保障支出呈現出與權力結構相反的分配格局，即行政級別越高、權力越大，社會保障支出責任越小，社會保障支出責任明顯向下壓沉，數據顯示１９９８年以來我國地方財政社會保障支出比例都在９０％以上。
（三）地方財政社會保障支出的４０％多依賴中央轉移支付
根據財政決算計算，２０１２年我國地方財政社會保障和就業支出的４３．０７％需要中央轉移支付，比２０１１年的３９．７２％上升了３．３５個百分點；２０１２年住房保障支出的５３．８４％需要中央轉移支付，比２０１１年的４２．１１％上升了１１．７３個百分點，這表明我國地方財政社會保障支出的財源自主性弱且趨勢在加劇。
（四）財政社會保障支出責任分擔各項目有差異
表５顯示，我國社會保障制度轉軌后，地方財政承擔的撫恤和社會福利救濟支 出比重 在９８．６％～９９．４％之間；社會保障補助 支出在８７％ ～８８．６％之 間；對 基 本養老保險基金補助支出在９７％以上；這些項目的央地支出責任分擔已經初步顯示出一定的規律性。但住房保障支出的地 方占比在５５．６％～９１．４％之 間 大 幅 跳躍，表明我國住房保障的央地財政支出責任劃分仍處初始狀態，還未顯示出規律性。
（五）中央與地方財政收支格局逆轉
分析改革開放以來我國中央和地方財政收支變化不難發現，中央財政收入由低升高，地方財政收入由高降低；而中央財政支出則由高降低，地方財政支出由低升高，亦即財政收入向中央集中，而財政支出向地方壓沉，中央和地方財政收支比重格局剛好互調。在中央與地方整體財政收支失衡的大背景下，地方財政社會保障收支矛盾更加突出。
三、中央和地方社會保障支出責任劃分中外比較的結論和建議
（一）中央和地方社會保障支出責任劃分中外比較的結論
根據中央和地方社會保障支出責任劃分的中外比較不難發現，中國社會保障支出責任劃分與國際一般格局有較大差異。
１．中國中 央 財 政 社 會 保 障 支 出 比 重 過 低。表１所列４０國中，９５％以上國 家 的 中 央 財 政 社 會 保 障 支出比重都 在８０％以 上，而 中 國 以５．１０％列 在 其 間。對此有人 提 問 是 否 中 外 統 計 的 口 徑 不 同？ 據 分 析ＩＭＦ統計的社會保護 支 出 相 當 于 我 國 的 社 會 保 障 支出，而我國的財政社會保障支出只包括對社會保險基金的補助，不包括社會保險基金支出。不過現實中我國的社會保險基金支出責任也多在地方，因此即便在中國財政社會保障支出基礎上加進社會保險支出，該格局也不會改 變。也 有 人 說 我 國 有 接 近 于 稅 收 規 模的政府性基金以及土地財政等收入都由地方支配，如果將其計算在內，則中央和地方的財政收支可能會不一樣。須說明本 文 分 析 的 是 中 央 和 地 方 財 政 的 社 會保障支出，政府性基金和土地財政等收入即便是由地方政府掌控，也很少 有 用 于 社 會 保 障 支 出 的，因 此 不影響本文整體的分析結論。
２．中國的 中 央 政 府 財 政 收 入 比 重 是４０個 國 家中最低的。表１顯 示，４０國 中 央 財 政 收 入 比 重９０％以上的有４個 國 家，７０％ ～９０％的２２個 國 家，５０％～７０％的１２個國家，５０％以下的只有瑞士４６．０１％、中國３２．５２％，這表明我國財政收入總體格局難有改進空間。
３．基于中國中央政府財政 收 入 比 重 最 低 以 及 社會保障支出比重更低，不難得出中國實際上更近于財政分散管理的狀態，這與我國中央集權管理的國體有所偏離。尤其是支出責任明顯偏重于地方，社會保障等民生支出責任更加壓向地方，地方支出責任明顯與其財力不相匹配。
４．省級社會保障支出 責任 偏弱。囿于 我 國 省 以下地方財政體制正在進行省直管縣改革，本文將省以下各級地 方 政 府 統 歸 為 地 方，而 未 對 其 進 行 分 層 研究。與國際相比，我國養老保險補助等大項支出的資金壓力在中央，社會救助與福利支出的資金壓力在市縣，省級在兩頭中間 有所 懸 空（少 數 實 行 省 級 統 籌 的省份除外），適當加 強 省 級 政 府 社 會 保 障 支 出 責 任 是中國應取之法。
５．法律建設滯后。１９９４年我國中央與地方政府財政支出責任劃分較為粗泛，之后也一直未跟進相應細化改革，尤其是社會保障支出責任更是處于模糊和相互擠壓狀態，這與各國財政社會保障支出責任有明確法律規定的 通 行 做 法 不 同。中 國 明 確 劃 分 中 央 和地方社會保障支出責任進而實行規范化管理，已是當務之急。
（二）中國中 央 與 地 方 社 會 保 障 在 支 出 責 任 劃 分的對策建議
中央與地方 社 會 保 障 支 出 責 任 劃 分 絕 非 單 純 的財政或經濟問題，也 是 政 治 問 題，事 關 國 民 經 濟 全 局和國家穩定與 國 家 治 理。其 突 出 難 點 一 是 政 府 社 會保障責任邊界的把控；二是現有財政收支格局很難打破，部門、地 方 趨 利 避 責 潛 規 則 盛 行，民 主 張 力 與 政府管理弱化的矛盾突出；三是有關社會保障的管理基礎薄弱，相 關 管 理 主 體 間 分 工 不 清，統 計 數 據 缺 乏、混亂，嚴重制約著相 關 的 理 論 研 究、公 共 決 策 和 治 理改進。為此需要政府在實行全口徑預算管理、明確中央和地方各自財力的基礎上，適度加強中央政府財政支出責任，尤其是社會保障財政支出責任。
１．加強理論研究指 導。經 濟 體 制 轉 軌 決 定 了 社會保障制度轉型，在 這 一 歷 史 變 革 中，圍 繞 社 會 保 障的系統理 論 研 究 明 顯 不 足，加 之 部 門 主 導 的 改 革 方式，導致社會保 障 改 革 局 部 化、碎 片 化。尤 其 在 經 濟建設財政向公共財政轉變過程中，政府對社會保障該負哪些、什么程度的 責 任，中 央 與 地 方 以 及 地 方 各 級政府之間 應 該 如 何 分 責 等 等，都 缺 乏 明 確 的 理 論 指導，改革始終是摸著 石 頭 過 河，如 今 亟 需 理 論 為 實 踐指明方向和道路，引領和推動改革前行。
２．實現政府社會保 障 管 理 法 制 化。我 國 政 府 尤其是地方政府有 關 民 生 社 會 保 障 的 項 目 細 碎 繁 多 到令人生畏，在厘清政 府 社 會 保 障 責 任 邊 界 基 礎 上，對政府社會保障支出項目進行全面規范整頓，將傳統項目與新增項目銜接 合 并，保 持 經 常 項 目 基 本 穩 定，盡量減少臨時項目。在加強理論研究基礎上，采取列舉法，對全部社會保障項目的事責劃分與財力匹配進行全面、系統、具 體、精 準 的 測 算，進 而 入 法，實 現 社 會保障管理規范化和法制化。
３．央地分責與部門 分 工 統 籌。在 明 確 中 央 與 地方社會保障事責劃分與財力匹配的同時，更要兼顧政府部門間分工，構建 稅 務 部 門 征 收、社 保 經 辦 機 構 支付、國庫存儲、財政專 戶 核 算 的 中 國 社 會 保 障 管 理 體制。當前首要的 問 題 一 是 明 確 人 力 資 源 和 社 會 保 障部門（人社部門）同財 政部 門 的 社 會 保 險 基 金 管 理 權責；二是明確社會保險經辦機構同稅務部門和人社部門的關系；三要將社 會 保 險 經 辦 機 構 體 制 統 一 規 范，實現社會保險費的統一征收和分賬管理。
４．健全中國社會保 障 公 共 決 策 機 制。古 今 中 外有關民生和社會保障的公共決策，大多是民間自下而上的強制性推動，少數是政府統治者的開明推進。中國目前有關公共 決 策 的 突 出 問 題 是 缺 少 廣 大 民 眾 的參與，資本強勢影響 決 策 過 程 和 結 果，政 府 部 門 機 構等決策主體趨利弊責，這一問題嚴重制約著中國現代國家治理體系 和 治 理 能 力。中 國 應 建 立 起 公 共 參 與的公共決 策 機 制，在 各 級 人 民 代 表 中 增 加 真 正 的 企業、勞動者、專 家 代 表，參 與 討 論 社 會 保 障 有 關 法 律法規的決定，確保社會保障法律和政策能充分吸納和代表廣大 人 民 群 眾 的 根 本 利 益，減 少 社 會 沖 突 和 震蕩，實現社會和諧發展。
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