我國水資源保護法律存在的主要問題及完善建議-藏刊網

當前,隨著我國經濟社會的高速發展和人民生活水平的提高,水資源的需求量也不斷增加,嚴重的水污染和水資源破壞不斷發生、水枯竭和水危機不斷產生、水害和水災相繼出現,進而導致水需求和水保護的社會狀況發生變化并推動我國當代水法治的不斷演進[1].以《水法》、《水污染防治法》為核心的水資源法律體系是我國保護水資源的重要法律依據.運行中的水資源保護法律不能適應保護水資源的要求.為了更好地保護水資源,我們需要進行有針對性的完善.

我國當前水資源現狀有資料顯示,我國是一個干旱缺水嚴重的國家.人均淡水資源僅為世界平均水平的1/4、在世界上名列110位,是全球人均水資源最貧乏的國家之一.2011年,在國家水系監測的469個國控斷面中,基本喪失水體功能的劣V類水質占比達13.7%,50%以上的湖泊\\(水庫\\)出現了富營養化.水體納污大大超過環境承載力.2011年,我國廢水中COD排放總量為2499.9萬噸,仍然是影響水環境質量的重點污染物.地下水超采和污染問題凸顯.近年來,全國地下水年均超采215億立方米,超采區面積達到19萬平方千米,200個開展地下水水質監測的城市中,55%的地下水監測點位水質較差甚至極差.部分地區飲用水水源地水質安全受到威脅.海洋污染風險增大.部分海灣河口生態破壞嚴重,溢油、赤潮、綠潮等重大海洋污染事故時有發生.日趨嚴重的水污染不僅降低了水體的使用功能,進一步加劇了水資源短缺的矛盾,而且還嚴重威脅到城市居民的飲水安全和健康[2].

近年來,我國相繼發生了多起嚴重的水環境污染事件,給國家經濟生活、環境保護和人民健康、生命安全造成了嚴重的損害和威脅,這些事件主要包括:1994年淮河水污染事件、2004年四川沱江水污染、2005年珠江北江鎘污染事故、2005年松花江水污染、2006年白洋淀死魚事件、2006年湖南岳陽砷污染事件、2007年太湖水污染事件、2010年紫金礦業水污染事件、2011年康菲石油污染案等[3].

當前我國水資源保護在整體上開始好轉,局部仍然不斷惡化.在建設"資源節約型、環境友好型"社會背景下,我們需要采取綜合性的手段去保護水資源,并對有關法律進行調整、修改與完善,為水資源保護提供強有力的法律支撐.

水資源保護法律存在的主要問題《水法》、《水污染防治法》等保護水資源的重要法律文件,規定了水資源保護主體、客體、內容以及原則、制度、機制等內容,為水資源保護提供了有效的法律保障.在我國當前基礎上,水資源保護法律中存在著許多亟需解決的問題,這些問題主要表現為以下幾方面.

法律理念未能體現可持續發展的要求在經濟、社會發展取得了巨大成就的同時,水資源面臨嚴重浪費與污染,水生態遭受嚴重的破壞.保護和改善環境,保障人體健康與保證水資源的有效利用存在價值沖突,尤其是在對有效利用不做專門解釋的情況下,人們將其等同于經濟發展優先十分正常且合乎邏輯[4].這種理念指導下的水資源開發造成了嚴重的生態破壞,其帶來的污染一定程度上阻礙了可持續發展;相應地,我國的法律理念也開始滯后于社會現實,難以適應可持續發展的要求.

部分法律原則不能適應實踐需要一是協調原則執行出現偏差.協調原則是落實可持續發展要求的重要法律原則.協調原則的規定與應用對促進我國經濟和社會發展以及環境保護具有重要的作用.經過較長時間的應用與實踐,我們發現協調發展原則帶給人們錯誤的認識.我國日益惡化的水資源現狀告訴我們,協調發展一旦運用到實踐中,在地方政府追求GDP的巨大壓力下,往往演變成"經濟發展優先"而忽視、甚至是漠視水資源的保護,"傳統'協調發展'的核心仍是經濟發展優先,環境保護只是在發展經濟時應考慮的外部制約因素,其必須服從和服務于經濟發展".此外,在我國《水法》中規定"國務院有關部門按照職責分工,負責水資源開發、利用、節約和保護的有關工作",這樣的規定因沒有明確規定各自職權范圍,在實踐中存在執行漏洞.從我國水資源管理現狀可以看到,各地雖然做了大量的工作,但由于沒有協調整個流域性管理的法律體系和機構,往往是流域上游不顧下游,水資源不能得到整體保護.二是預防為主原則難以發揮作用.為實現對環境污染的預防與控制,我國的環境法中規定了預防為主原則,對水資源保護進行了法律安排.為防治水污染與破壞,我國根據預防為主原則設置了相關法律制度、機制:循環經濟制度、環境影響評價制度、水質標準制度、環境規劃制度和許可制度,但這些制度在運行過程中作用非常有限.現行《水污染防治法》的規定僅僅倡導的是"預防為主,防治結合"原則,從整體上來看,該原則仍局限在對污染物排放的預防和治理上,根本無法體現"源頭防治".

法律制度不健全一是公眾參與制度未落實.公眾既是水資源的利用主體,也是水資源的保護主體.在水資源保護過程中,應當發揮公眾參與水資源保護活動的作用.《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律僅原則性地規定了公眾保護水資源,對于公眾參與保護水資源的程序、條件、信息公開等內容均未作出明確規定,這種情形無法保障水資源保護過程中公眾作用的發揮和實現.

二是流域規劃制度不符合實際需求.在我國,水資源的保護需要考慮環境規劃.我國確立了流域規劃制度,水資源保護過程中卻出現法律效力有限的情況.規劃在制定過程中以地方政府為編制主體,體現了該地區利益,而沒有充分考慮到其他地區水環境保護的利益,同時也未能考慮到保護相應流域內其他相關環境要素,從而使得流域規劃不全面.此外,我國水利部與環境保護部均制定有關水資源保護、開發、利用的發展規劃,這兩部規劃概念相近,內容上很難截然分開,相互之間又缺乏有效銜接,容易導致各自為陣,在規劃的實施效果上有待進一步提高[5].

三是環境標準制度有名無實.環境標準制度是我國防治水污染、保護水資源的重要法律工具.我國水資源保護法律規定了確立環境標準制度,但也僅是宣示性的規定,需要進一步的水環境質量標準來具體確定.我國在對《水污染防治法》修訂后并未及時對現有水質標準進行修訂與完善.與此同時,水污染防治法中分別就農村、城市水環境保護進行規定,分城鄉與地區不同治理,我國當前環境保護設施與保護力量主要集中在城市,農村水環境往往無法得到有效保護,此外,水源地多數集中在農村地區,這種情形對水源地水質無法實現有效的保護.

四是法律責任制度虛化.法律責任的規定與執行是保障該法律得到良好遵守的重要保障.在我國水資源保護法律體系中,規定的法律責任,主要包括民事責任、行政責任、刑事責任.行政責任與刑事責任兩種公法責任在條文規定中均存在著處罰力度低、處罰效果差等情況,對違反水資源保護違法行為的處罰力度尚顯不足,難于震懾違反水資源保護的違法行為,最終導致法律責任制度虛化.

法律實施機制作用的有限性我國水資源保護法律的法律實施主體是行政部門,以單向行政管制為核心,單一性的行政監管手段使企業處于被動狀態,消極執行行政命令,企業缺乏應有的熱情,限制了其能動性與創造性的發揮.《水法》中規定了行政部門承擔保護水資源的義務,并沒有發揮其他主體力量的作用;《水污染防治法》\\(2008年\\)對于污染標準控制手段的適用非常簡單,整個法律條文都沒有實質性、具體性的水污染排放標準的規定[6].而在事實上招致環境行政機制的效力不彰.在水資源保護中可能發揮重要作用的市場力量,但是因主體發展目標、技術水平等原因限制也沒有發揮其應有的作用.

從上述分析,發現水資源保護法律在法律理念、法律原則、法律制度與法律實施機制方面存在著缺陷與不足.因此,需要有針對性地進行修正與完善.

從上述分析,發現當前我國水資源處于一種供求緊張狀態,但是水污染與破壞、浪費現象十分嚴重的情境.從宏觀上看,我國水資源保護法律存在法律理念、法律原則、法律制度、實施機制等方面的不足.為此,我們應當在可持續發展指導下分析產生不足的原因并針對不足進行完善.

水資源保護法律不足的原因未遵循水的自然特征水既是一種自然資源,也是一種環境要素.

這種雙重性質的存在,導致不同的人認識不同,從而在開發、利用保護水資源過程中所持態度也不同.在我國,對水資源保護負有直接責任的是水利部門、環保部門,二者均有保護水資源的職責,但是對水資源保護的出發點不同,從而在實際操作中產生沖突與矛盾.

法律體系內部的不協調在我國,水資源保護主要是依靠以《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》為主要內容的法律體系,這個法律體系內部存在著不協調的情況,法律制定的背景和前提不同,內容存在著交叉與重合,使得水資源保護的目標、理念等存在不足.為了應對社會需要,我國在立法時,堅持的立法指導思想"宜粗不宜細",這種思想在保障我們能夠根據社會實際情況制定出需要的法律的同時,也產生了法律內部之間的不協調.

現有法律可操作性不強各管理部門之間的職權范圍不明.由于目前行政機關的設立沒有專門的組織法,相應行政主管部門為了自身利益,在制定規范性法律文件時追求自身利益最大化,容易忽視整體利益,造成權力設置的重復或空白.此外,部分職能部門職能不明確,且存在法律規定與主管部門規定之間的沖突,且相應機構不存在或是限于其自身原因而無法發揮應有的作用.同時,對于水資源保護涉及的環境標準問題,在法律中也只是簡單的原則性規定,未能明確規定內容與要求而導致法律的可操作性不強.

完善我國水資源保護法律更新法律理念"為了合理開發、利用、節約和保護水資源,防治水害,實現水資源的可持續利用,適應國民經濟和社會發展的需要,制定本法"是水法的立法目標,法律規定的目標是雙重性目標,即水資源保護與經濟發展,在實踐中易將經濟發展作為法律發展的直接目標,而忽視對水資源的保護.對此,應將可持續發展作為法律的指導理念,將水資源保護作為法律的唯一目標,更加注重對水資源保護作為法律發展的要求.在環境影響評價制度、公眾參與制度、三同時制度等運行中堅持可持續發展,并將其作為發展目標來進行落實,推動我國水資源的良好保護.

完善部分法律原則一是協調原則的發揮與更新.協調原則在水資源保護過程中占據著重要的作用.既要協調水資源保護行政主管部門之間的職權,也要協調經濟發展與水資源保護之間內在固有的矛盾.由于水資源本身具有一定的地域性,這就需要對水資源風險管理以地域管理為主要管理模式,適應自然資源的自然屬性,實現環境管理的目的[7].在法律或行政法規中對相應行政主管部門之間的職權范圍以及業務協調進行明確性規定,合理安排各自職責,以更好的發揮行政主管部門保護水資源的作用.同時,將水資源保護列為第一目標,實現水資源的可持續發展目標.二是調整與完善預防原則.在實踐過程中,因預防為主原則的有限性使得治理水污染的目標未能有效的實現.事實上,預防為主原則應用的重心在于對當前以及可能出現的環境污染與生態破壞進行預防,而對于潛在性的環境污染與生態破壞問題則無法進行有效的預防.因此我們應將預防為主原則調整為預防原則,并按照可持續發展的要求對其內容進行更新與完善,將預防原則作為其重要的指導原則.堅持預防原則,積極落實"三同時"制度、環境影響評價制度等.

健全水資源保護法律制度一是公眾參與制度."公眾參與水資源保護有如下優勢:信息渠道更暢通和決策更有創造力;決策得到更多的公眾支持和更好的貫徹實施;政府更加開明,更加民主;增強公眾的水資源意識"[8].因此,在水資源保護機制過程中,必須注重公眾在水資源保護過程中的作用,鼓勵可能受到相應水資源開發行為影響的公眾參加到相應的決策制定、開發利用活動中,并提出符合自身利益的主張,以實現水資源的良好保護、合理開發與利用.二是流域規劃制度.水資源利用與保護規劃,是合理開發、利用與保護水資源的重要法律依據.我們應當結合我國水資源的時空分布、地理特點等因素進行流域規劃的制定與落實,實現對水資源的開發利用與保護的指導.同時,在規劃中對河流的上下游、左右岸水資源開發利用進行合理安排,協調地區之間的利益沖突,從而實現水資源的可持續利用.三是水環境質量標準制度.健全的標準可以為水資源保護提供有效的法律支撐.我們應在《水法》、《水污染防治法》等基礎上,結合當前我國科學技術制定合理、有效的水環境質量標準,賦予其較高的法律地位,將其作為執行相應法律規定的重要程序,以此來完善我國有關水資源保護標準制度.此外,結合當前農村、城市實際水資源實際情況,制定出符合社會需要的標準,為實現農村、城市水資源保護提供有效的法律依據.四是法律責任制度.當前水資源保護法律責任制度方面存在著較大的欠缺,以致實踐中法律責任作用未得到全面發揮.因此,我們應當強化法律責任,科學、合理安排法律責任方式的種類、內容、程序等,實現水資源保護行政法律責任與刑事法律責任之間的順暢銜接,并嚴格執行,不使其落空,從而建立科學良好的法律責任體系,為水資源保護提供支撐.

豐富與擴展水資源保護法律實施機制一是健全政府行政手段.我們應當全面發揮政府在環境保護過程中的作用,特別是在標準的制定、執行與落實、監測、信息公開、法律責任等方面應當發揮政府應有的作用.水資源的管理體制也應當借鑒市場經濟的優勢,并在相應的管理活動中引入市場經濟因素,實現部分環境問題依靠市場經濟的手段來解決.與此同時,還應當強化政府環境責任,規范和約束政府行為,建立能夠有效約束政府、促使各級政府及其工作人員依法履行環保職責的法律制度[9].在市場經濟發展中,政府應制定有利于水資源開發、利用與保護的產業政策,建立和完善環境與發展綜合決策制度和機制,增強政府在相應領域的綜合決策和協調能力.二是充分利用市場手段.我國應當逐步建立水資源有償使用制度,探索建立水資源保護和生態恢復的經濟補償制度,尤其應當強化經濟刺激手段的運用和完善[10].我們需要關注經濟刺激手段,如污染者付費、環境稅、排污權交易、禁令等.經濟刺激手段在實現水資源目標保護時兼具靈活性和效率性,能夠持續地引導和刺激進一步減少排污量、采用清潔工藝技術[11].此外,要關注特別水資源生態補償機制的確立和應用.對于上游地區過度開發利用,上游的出境水質在污染程度方面超過水質管理目標所設定水質標準的,要按照超標程度給予下游相應補償;對于上游地區限制開放利用、影響經濟發展,使得上游的出境水質在實際污染程度未超過水質管理目標所設定水質標準的,下游地區也應給予上游相應補償[12].

水資源保護法律體系在促進我國水資源的合理開發、利用與保護方面起到了積極的作用.不可持續的經濟、社會發展模式使我國水資源在當前與未來一段時期處于不斷惡化的情況.為應對這種情況,我們應堅持可持續發展思想,對水資源保護法律進行更新與完善.

參考文獻

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